国际存款保险的改革趋势，本文主要内容关键词为：存款论文,趋势论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际存款保险职能的主要类型 目前，全球共有112个国家和地区建立了存款保险制度。金融稳定理事会(FSB)的24个成员中，除南非、沙特阿拉伯和中国外，已有21个建立了存款保险制度。由于在法律环境、监管文化等方面的差异，各国对存款保险体系的法律授权不尽相同，由此形成了不同的存款保险职能类型。在国际金融危机前，关于什么才是最优存款保险制度，国际上并没有统一的标准，各国存款保险体系呈现出多样化的职能特点。但是，国际金融危机加快了各国完善存款保险职能的进程，许多国家扩展了存款保险体系的权力以应对危机带来的挑战，存款保险体系的职能类型趋于收敛。 综合理论研究和国际存款保险协会(IADI)等国际组织对国际存款保险制度的分析，可以将存款保险体系的职能分为三类：一是付款箱型，存款保险体系只具有赔付功能，其中部分国家的存款保险体系可以对问题银行处置提供资金支持。二是成本最小化型，存款保险体系具有一套完整的处置策略和措施，以实现处置成本最小化。三是风险最小化型，存款保险除了拥有处置职能外，还具有一定审慎监管职能，以进行事前风险防范。目前，大型经济体主要采取成本最小化型(如日本、加拿大、俄罗斯、法国等)和风险最小化型(如美国、韩国等)。付款箱型主要分布在中小型经济体和欧盟国家，如在IADI的66个成员中，小型经济体多属于付款箱型。从历史沿革看，各国存款保险体系的职能类型并非固定不变，日本、加拿大等国家的存款保险制度由早期的付款箱型演变为现在的成本最小化型，韩国则从成本最小化型过渡到风险最小化型。本轮国际金融危机后，英国、巴西、欧盟国家也对付款箱型做了修正，其中巴西正在逐步转向成本最小化型。 不同职能类型应对金融危机的经验教训 付款箱型无法发挥存款保险体系作为金融安全网支柱的作用。存款保险是金融安全网的三大支柱之一，基本目的是稳定存款人信心。同时，鉴于监管机构具有监管宽容或监管掩盖的倾向，作为金融安全网成员，存款保险应该发挥监管制衡的作用，成为金融监管必要和有益的补充。但是，付款箱型在事前无法获取金融机构风险信息或采取纠正措施，难以有效应对监管宽容，在事后主要是被动进行存款赔付，介入问题银行处置的深度非常有限，因此应对危机和维护公众信心的能力明显不足。在国际金融危机中，欧洲其他国家存款保险体系的表现也乏善可陈，不仅难以有效预防存款挤兑，而且各国主要依赖公共资源进行风险处置，在一定程度上加剧了欧洲国家的债务负担。 风险最小化型能够平稳应对和处置银行大规模倒闭的风险。根据激励相容理论，存款保险在赔付了被保险存款后代位成为银行最大的债权人，作为倒闭银行的最大利益相关方，存款保险具有最小化处置成本、最大化处置收益、尽量提高处置效率的激励。同时，存款保险机构可以使用存款保险基金，灵活运用收购与承接、过桥银行、经营中救助等专业化手段，对倒闭银行进行处置，维护金融体系稳定。在本次国际金融危机中，美国存款保险公司(FDIC)运用“收购与承接”“过桥银行”“直接赔付”等方式平稳处置了近500家银行，同时配合美联储和美国财政部以经营中救助方式处置了花旗银行、美国银行等系统重要性机构的风险。韩国存款保险公司(KDIC)通过“收购与承接”和“过桥银行”方式处置了24家储蓄银行，同时设立专项基金为问题银行重组提供资金支持，加之其大幅缩短赔付时间等措施，使储蓄银行风险得以顺利化解。 进一步拓展存款保险职能已成为国际共识。国际金融危机在某种意义上检验了存款保险制度在保护存款人和维护金融稳定方面的有效性，推进了各国存款保险制度的改革，如提高保险限额、改进赔付效率以及实行风险差别费率等，但存款保险体系职能的调整则具有根本性。在危机中，金融稳定理事会的24个成员中有15个拓展了存款保险机构的职能，如强化检查权，参与债务担保、资产购买计划等活动。2009年6月，巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和IADI在总结各国存款保险体系应对金融危机经验教训的基础上，联合发布了《有效存款保险制度核心原则》(下称《核心原则》)，《核心原则》确立的一项基本原则就是存款保险制度设计必须防范道德风险，在风险监测、处置和干预中发挥积极作用。为推动各国落实《核心原则》，IADI、BCBS、欧洲存款保险机构论坛、国际货币基金组织、世界银行、欧盟委员会等共同于2010年12月发布了《有效存款保险制度核心原则——合规性评估方法》。2011年2月，FSB将《核心原则》列入稳健金融系统关键性标准的清单中，并开始对成员经济体开展存款保险制度专题评估。目前，IADI已经或正在就“早期发现与及时纠正”等专题制定辅助准则和标准，以期对《核心原则》形成重要补充和支撑。 国际存款保险体系职能的改革趋势 存款保险体系职能的改革符合制度变迁理论的一般逻辑，其改革的基本动因可以概括为以下四个方面：一是适应经济金融环境的变化，特别是金融自由化过程中处置金融风险的需要；二是向金融机构提供正向激励，最大程度地抑制道德风险；三是提升存款保险制度稳定金融体系的职能，作为对问题银行早期识别和监管的补充，抑制监管宽容，形成更加科学的问题机构整改机制；四是不断完善存款保险体系的风险处置权力，帮助问题银行走出困境，或者实现倒闭金融机构的有序退出。国际金融危机以后，改革存款保险体系职能的趋势体现在以下几个方面。 一是扩展存款保险政策目标的范围。存款保险体系的基本政策目标是保护存款人利益，为了维护金融稳定，可以为存款保险体系设定更广泛的目标。危机前后，各国实际上拓展了存款保险政策目标的范围。2012年2月，FSB发布《存款保险制度专题同行评估报告》，发现拓展存款保险的业务内涵成为危机后存款保险体系调整的一个重要内容，并建议有关国际组织在制定国际准则时进行推广。 二是赋予存款保险体系更强的风险防范能力。美国扩大了FDIC的监管覆盖面，由FDIC与各州政府共同负责对州一级资产规模小于500亿美元的银行、储贷机构进行监管，参与对高风险系统重要性机构的早期纠正。韩国则明确KDIC有权要求金融监督院(FSS)对问题机构采取早期纠正措施，金融监督院必须照做；同时，进一步强化KDIC的监管职能，扩大检查范围和检查频率。2012年，KDIC独立检查了8家储蓄银行，而此前数年间这一数字为零；同时与FSS进行联合检查117次，是2007年的9.6倍。 三是强化存款保险体系在处置机制中的作用。危机以后，那些实行付款箱型制度的国家纷纷将存款保险体系的职能扩展到金融机构救助、维护金融体系稳定等方面。同时，成本最小化型或风险最小化型的存款保险则将处置职责进一步拓展。 赋予存款保险机构较完善的风险控制和风险处置职能，对于维护金融稳定是十分重要的。研究表明，如果外部制度环境不佳，显性存款保险制度可能面临较高的机会成本，因此需要强化存款保险体系的职能，防范投保机构、存款人以及监管机构的道德风险。可以预见，存款保险体系职能的扩展在未来仍将继续，更多的存款保险体系将转向成本最小化型或风险最小化型。我国应该充分借鉴国际经验，积极构建功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度，使存款保险的授权、职责和处置权利相一致，包括决定合适的处置策略、在银行破产前采取预防措施以控制风险敞口等。这不仅符合国际发展趋势，而且有利于保护存款人利益、维护存款保险基金安全和金融稳定。具体来说，一方面，应该赋予存款保险体系必要的信息收集、核查以及风险早期纠正职能，它们是存款保险制度有效运行的基础。另一方面，要使存款保险体系在风险处置中发挥重要作用，使其成为法定的接管人、清算人，能够通过并购重组、收购与承接、过桥银行等方式最大化银行特许权价值。最后，要将存款保险体系纳入我国金融监管协调机制，发挥其在风险防范、监管制衡以及系统性危机处置中的作用。