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[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2016)02-0024-11 组织结构是一个组织实现其目标的基本工具和发挥作用的载体，它对公共服务组织有效地履行公共服务职能具有重要的影响作用。公共服务组织结构变革是优化组织构成要素，提高公共服务效率的一个重要途径。20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起了一场以“新公共管理”为内容的公共服务改革，强调公共服务提供机构的分化、服务产品提供的竞争性和顾客导向。20世纪90年代中后期至今，西方国家又掀起了一场以“整体政府”为内容的公共服务改革，开始强调公共服务提供机构的整合、服务产品提供的合作性和民众导向。那么，是什么关键性驱动因素推动着这两次公共服务组织变革?当代西方公共服务组织结构变革背后的内在机理又是什么?本文运用复杂适应系统理论，结合当代西方国家公共服务组织结构变革实践经验对这些问题进行深入地探讨。 一、当代西方国家公共服务组织结构变革的理论基础 (一)公共服务组织结构变革的理论内涵与解释性理论 一般而言，组织结构变革存在着两种基本类型：一是量变式组织结构变革，主要是指组织结构的基本要素(权责关系、部门体系、规则与文化等)的配合与排列方式在数量上的改变。这种变革以维系原有组织的基本结构为底线。二是质变式组织结构变革，这是以解决组织结构的深层次问题为重点，从根本上改变组织结构的基本要素的配合与排列方式。质变式组织结构变革以一种组织结构模式替代另一种组织结构模式为依归。组织结构变革的基本内容是构成组织基本要素的重新排列组合，表现为组织管理层次与管理幅度的调整与变化，它体现了量变与质变的统一。 组织结构设计与变革经历了一个从如何影响组织行为的研究到如何控制组织与其环境关系的理论发展过程。与此相对应，理论上对组织的认知也从封闭系统转向开放系统：封闭系统(close system)是一个不受外部环境变化影响的自给自足的系统。这种系统在得不到外部投入的情况下，很有可能遭受一个熵变的过程，使系统倾向于丧失自我控制能力而逐渐走向解体与分裂。开放系统(open system)则注重从组织外部输入各种资源，将其转化为产品或服务，并将这些产品与服务输出给外部环境，提供组织服务的系统。一个良好的开放系统往往能够产生协同效应，即组织的各个部分共同协调而非分散化独立工作时，其绩效水平就会更高，形成“整体功能大于部分功能之和”。20世纪60年代由英国的汤姆·伯森(Tom Burns)、斯托克(G.M.Stalker)和美国的保罗·劳伦斯(Paul Lawrence)、杰伊·洛尔斯(Jay Lorsch)提出的权变理论就是一种应用开放系统的组织变革理论。权变理论(contingency theory)是管理理论发展的一个里程碑，该理论认为不存在着最好的组织方式，组织结构与控制系统只是与其外部环境的相机抉择，管理者对组织结构和控制系统的选择应根据组织环境的特征而定(见图1)。[1](P43-44)
图1 组织设计的权变理论 组织环境经常处于变动之中，开放系统是现实中组织存在与发展的常态，因此，有机结构(Organic Structure)比机械结构更容易与现实中的组织相契合。在公共服务渐增复杂性的环境中，有机结构能够对公共服务组织结构的变革过程提供有力的理论解释。同时，当代最前沿的混沌理论与复杂性理论也可以认为公共服务组织结构变革是一个复杂适应系统。复杂适应系统(Complex Adaptive System，CAS)是由各个行业或各种模式进行非线性相互作用的行为主体组成的动态系统(见图2)。
图2 复杂适应系统(CAS) 复杂适应系统具有三个基本特征：(1)能动性。主体是主动的、活的实体。(2)交互性。主体与主体、主体与环境之间的交互作用和交互影响是系统演变和进化的主要动力。(3)统一性。主体与环境相统一，微观与宏观相统一。[2](P6-7) (二)当代西方国家公共服务组织结构变革构成要素与驱动因素 当代西方国家公共服务组织结构变革主要包括两种基本要义：第一，公共服务需求复杂性是公共服务组织结构变革的基本环境特征。第二，公共服务组织结构变革是一个复杂适应公共服务需求的过程。这个变革过程包括四个方面的内容：(1)组织结构变革主要是指公共服务组织构成要素排列与组合方式的改变。这些要素既包括权力、机构、规则、人员等显性结构要素，也包括目标、价值、态度、情感等隐性结构要素。显性结构要素和隐性结构要素交互变化，就推动了组织结构的变革。(2)公共服务组织结构变革包括纵轴、横轴、空间轴三个向度的变革。理查德·H.霍尔指出：组织结构复杂性可以从三方面衡量：横向、纵向和空间。纵向的复杂性是层级的数量；横向的复杂性是跨越组织的部门和工作的数量；空间的复杂性是指组织结构要素在地理位置方面分布的数量。[3]横轴与纵轴组织结构变革主要是政府组织结构的变革，它具有公共服务组织结构变革的一般特征，但与企业组织结构变革具有性质上的区别。空间轴的组织结构变革主要表现为一种以伙伴关系为工具、以跨界性协同为特征的新型组织结构创新。(3)公共服务组织结构是内因与外因共同作用的结果，其决定因素是公共服务需求的变化，一方面，公共服务需求复杂性导致传统的官僚制组织结构难以满足公众多样化、个性化的服务需求，组织结构适应性成为一个严峻挑战；另一方面，公共服务需求复杂性也为新型的组织结构产生提供了现实基础，为公共服务组织结构变革提供了一个创新的空间。(4)公共服务组织结构变革主要体现在政治、管理与文化三个层面，呈现出量变与质变的统一。政治系统为公共服务组织结构变革限定了制度空间，管理系统为公共服务组织结构变革提供了绩效优势，文化系统为公共服务组织结构变革提供新的整合机制。 分析当代西方国家公共服务组织结构变革，应着重考虑上述四个方面的内容。纵轴、横轴与空间轴是公共服务组织结构变革的三个基本维度，是组织结构变革的主体组成部分。公共服务组织结构变革的三轴是相互影响与相互促进的，主要表现为三个维度下公共服务组织结构的构成要素中的权责关系、部门体系、规则与文化等持续地改变或突变式的调整。首先，需要明确指出的是，公共服务组织结构变革既具有公共组织结构变革共性的地方，也具有自身的显著特征，这主要表现为公共服务组织结构变革以提升公共服务品质为基本目标，它的决定因素是公共服务需求的变化，是一种需求决定结构供给的变革模式。①其次，当代西方国家公共服务组织结构变革是一个长期的动态发展过程，这个过程在更多情况下表现为一种持续的量变过程，公共服务需求复杂性是组织结构变革的根本动因，但直接推动公共服务组织结构变革的主要动因是政行调适系统。在政行调适系统中，执政党推行的相关政策法规对公共服务组织结构变革起到了直接的推动作用。例如，英国1987年的《改革政府管理：下几步计划》就成为英国多样化执行机构改革的纲领性文件。而《改革政府管理：下几步计划》实际上是英国20世纪80年代初推行的“效率稽核”与“财务管理方案”的配套式后续改革。但这一系列改革政策及措施都是撒切尔夫人保守党推行的“保守主义”或“新右派”意识形态基础的大规模政府改革的一部分。2007年，布莱尔在《21世纪的公共服务改革》中提出了当代英国公共服务组织结构变革的四条施政原则：(1)给客户更多的授权。这主要表现为建立标准化的服务结构，使用户或顾客对于政府花费在他们身上的费用具有更多的发言权。如住房承租人希望对住房公司的内部运作有一个真正的了解，对于提供给他们的服务可以发出声音，提出看法。(2)扩大公共服务供给的差异性。这要求消除公共部门、私人部门和志愿部门之间的障碍，建立起公私合作伙伴关系。利用志愿部门在提供公共服务上的灵活性，提供形式多样的服务，增加公共服务供给的差异性，如对于青少年逃学，志愿部门的帮助就比传统的教育方式更为有效。(3)善于识别个体公共服务需求中存在的各种棘手问题。如英国的早期儿童开发项目(Sure Start)以所有孩子和家庭的幸福作为基本理念，他们的工作人员经常深入社区，深入普通家庭，发现各个家庭的棘手问题，找寻解决办法，提供有针对性个性化的服务。(4)劳工自身素质的培养。这要求提供服务的劳工发挥其全部才能去为民众提供公共服务。归纳起来，这四个原则核心内涵就是要根据客户公共服务需求的变化提供回应性的公共服务。[4]又如，美国1993年的“戈尔报告”(《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》)就是美国进行大规模重塑政府组织运动的开端，它推动了美国公务员体制、采购体制和预算体制的改革。②最近，奥巴马政府2010年的改革蓝图(2010ESEA)通过了《不让一个孩子落后法案》，主张减少政府对学校教育的干预、改革教育评估体系、对学校教育服务进行差异化评估和支持，以较好地应对教育服务复杂性的客观需求。[5]再如，新西兰1986年的《国有企业法》、1989年的《公共财政法》和1998年的《国有部门法》，就成为国有企业公司化改革和中央政府部门改革的基础与依据。政策与法律上的变化有效地推动了公共服务组织结构变革的实践背后是政治对行政的控制与调节，因此，公共服务组织结构变革的深层结构就在于政行调适系统的变化，这正是公共服务组织结构区别于企业组织结构变革的独特之处所在。此外，公共服务组织结构变革还与组织文化密切相关，不同的组织结构需要不同的组织文化作为软支撑。如以集权与规制为特征的官僚制文化有效地维系了等级式官僚制组织结构的运作，而企业家精神的组织文化则推动了企业家政府组织结构的建立。正如戴维·奥斯本等学者所言：“政府体制最后一个关键要素决定了公共组织文化……所以我们发现，几乎每个已经运用了前面四战略③[6](P40-45)的组织最终还是决定需要开展一场修改决定组织文化的‘遗传密码’的运动”。[7](P45) 总之，在当代公共服务需求复杂性的背景下，复杂适应系统理论因其具有能动性、交互性和统一性的优势，可以成为公共服务组织结构变革的一个基本理论分析工具。引入这个分析工具，既可以较好地分析政治系统、组织管理系统和组织文化系统对公共服务组织结构变革的综合影响作用，也可以真实地展现公共服务组织结构各种要素复杂适应公共服务需求的这一动态变革的过程。 二、当代西方国家公共服务组织结构变革的理论模型构建 上述分析表明，公共服务组织结构变革的三轴及其要素不是彼此分离，互不联系的，它们是在一个三维框架下复杂适应公共服务需求变化的网络。在这个网络中，公共服务组织结构的三轴既存在双面促进与互动，也存在三边促进与互动，从而推动着组织结构变革。公共服务组织结构变革的模型实际上就是它的三轴结构应对公共服务需求复杂性进行渐进性或突变性变革的综合体现。这个变革模型既不是政治领导预先明智的政策设计，也不是某个学术权威的灵感激发，而是公共服务组织三轴在长期应对公共服务需求复杂性过程中，如何有效地通过组织结构变革来提高公共服务品质，满足公众对公共服务需求日益扩大化的现实所表现出来的一种权变式结构化复杂性应对。这种权变与应对正是公共服务组织履行公共服务职能，完成其公共使命的基本保证。 为了实现这种复杂性应对，公共服务组织结构变革必须以公共服务需求复杂性作为基础，持续地进行组织结构要素的调整与改变。这种调整与改变则是政行调适系统、组织分化系统与文化整合系统发生变化所形成的三股力量综合作用的结果。这三股力量推动着公共服务组织结构在变革中相互促进、共同作用、缺一不可。正是基于这种分析，我们构建了一个公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型(见图3)。
图3 公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型 公共服务组织结构变革模型包括政行调适系统、组织分化系统与文化整合系统三大动力系统。这三大系统以公共服务需求复杂性为基础，不断地进行调整与改变，推动着公共服务组织结构的变革。政行调适系统主要是指政府组织在政策法规的推动下，不断调整组织结构中的集权与分权关系，形成适度的政治控制能力的行为整体。组织分化系统不断在政府部门内拆分机构或建立多样化的公共服务机构，以满足多样化的公共服务需求。文化整合系统则起着整合组织分化系统分化出来的机构的功能，使它们协同运作。 在这个公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型中，公共服务需求复杂性是一个决定性要素，它的变化决定着其他要素发生连带性的变化，因此，公共服务需求复杂性的变化就成为了公共服务组织结构变革的基本动力和核心系统。政行调适系统、组织分化系统、文化整合系统是这个模型的次级系统或子系统，它们随着核心系统的变化而进行复杂性结构化调整，同时，三个次级系统虽然都具有一定的独立性，但它们之间也不是截然分开的，它们密不可分、交互作用，形成了周期性的变化过程：(1)政行调适系统是公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型的前提和基础，也是公共服务组织结构变革区别于工商企业组织变革的一个基本特征。公共服务组织的分权化变革引起权力关系发生根本性的变化，使集权的组织结构趋向迅速分权，而过度分权的组织结构也会适度集权。集权关系的变化使政治控制能力发生相应变化。(2)组织分化系统变革是政行调适系统变革进一步发展的逻辑结果。只有进行必要的组织分化，转变职能、建立执行结构和进行人员管理，才能使政行调适系统得以运行。(3)文化整合系统对组织分化系统进行整合。组织分化之后，只有对多样化公共服务机构进行文化整合，才能协同运作，提供整合性公共服务。文化整合系统主要通过发挥制度文化的约束作用和精神文化的凝聚作用，使分化的组织结构得以整合。同时，文化整合系统的变化也会促进政行调适系统的变化，从而推动着公共服务组织结构的次级系统发生新一轮的周期性变革。而推动这一次级系统周期性变革的核心动力还是公共服务需求复杂性的变化。 三、复杂适应需求模型的运作机理透视 在公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型中，公共服务需求复杂性是这个模型运作的基本动力系统。在它的推动下，政行调适系统、组织分化系统与文化整合系统既相互独立，也相互配合，成为公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型的主体部分。 (一)行政调适系统及运作 政治与行政的关系是公共行政学的一个基础性关系，它贯穿于西方公共行政学发展全过程。1887年，威尔逊在西方行政学的开山之作《行政学研究》一文中对行政管理问题进行了专门的研究，并对政治与行政二分法的原则进行了思考。[8]古德诺对威尔逊的政治与行政二分法作了进一步解释，他指出：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”[9](P12)古德诺还强调政治与行政必须以某种方式进行协调，因为“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责。”因此，政治必须对行政进行适度的控制。即“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目标。”[10](P21-22)换言之，为了实现政治与行政的协调，必须根据行政环境的变化而权变地找出政治对行政控制的恰当限度。张康之教授指出：“政治与行政的二分，不仅是行政学理论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法。主流行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体系建构和实践方案设计的。”[11](P28-29)因此，政行调适作为一种行政方法与运作机制伴随着行政学的产生而产生。④ 当代西方国家公共服务组织结构变革，尤其是大量公共服务执行机构及相关政府实体的建立，对政治与行政的关系进行了新的调整。尽管各国因国情与改革背景不同而存在差异，但在政行调适系统中呈现出一个共性的特点：“执行局化的改革虽然出发点是政策和执行分开，但实际运作的结果依然是政策与执行的融合。执行单位的自主性意味着执行局的观点也成为政策制定的决定性因素。政策制定不再只以政治和政策部门为基础，而且还以执行部门的意见为基础。以前政治与政策一边倒的局面为政策与执行均衡格局所取代。”[12](P292)公共管理思潮下的公共服务组织结构变革与政治—行政融合的趋势相契合，它把政治与行政分开，并从行政中分出管理，通过公共服务执行机构的设置把政治与行政之间的交叉领域连成一个整体。以当代西方国家在新公共管理改革过程为例，政行调适系统对公共服务组织结构变革主要发挥了三个方面的作用： 1.政治控制能力的弱化。公共服务组织结构变革在当代西方不少国家都不同程度地出现了政治控制能力弱化的问题。新公共管理改革通过结构分权(structural devolution)进行组织创新与流程再造提高了政府组织的行政效率，但也使传统的政治—行政系统发生了极大的变化，由于结构分权改变了传统的控制工具，拉大了政治领导层与下层机构及较低管理层之间的距离，从而减弱了政治对行政的控制力，最终弱化了中央的控制能力。克里斯滕森等人在对挪威公务员的多次调查中发现，中央机关各个部处之外的公务人员觉得在决策上各个部中官僚们的影响力比政治信号和种种政治上的考虑重要得多。结构分权后，公务人员与政治层之间的关系越疏远，其决策信号(如成本、效率、职业标准、使用者和顾客的利益)的作用越大。因此，结构分权潜在地影响着中央控制能力的下降、权威性降低，下属单位，特别是面向市场的单位不太在乎政治上的考虑。[13](P101-102)比外，新公共管理改革已经完全偏离了传统的责任框架，注重功能而忽视结果，注重直接的管理责任而忽视间接的政治责任(弱化了对议会、政治领导的责任)。[14](P117-118)这些都弱化了领导上的政治控制。 2.结构化基础上的功能互动。公共服务执行机构的设立是新公共管理改革对公共服务组织结构变革的一个重要举措，它使政治与行政之间出现了一个交叉的政策领域(如英国执行机构改革后在政府中设立的核心部会，高级成员很多都是政治任命的)。在这个领域中，传统上保持“政治中立”的文官开始参与政策制定，发挥着政治的决策功能，而在这个政策交叉领域之外的执行机构与行政机关的文官则基于政治与行政分开的原则负责政策执行和日常的业务工作。行政机关由于和核心部会同处行政机关体系之内，经常发生密切的互动。因此，公共服务执行机构改革产生的一个重要后果就是，在政治机关与行政机关分设、核心部会与执行机构分开的结构化之下，它们之间相互运作过程中的功能互动依然是十分频繁的，公共服务执行结构的建立，实质上是构建了一种新型的政治与行政两分格局，即结构化基础上的功能互动(见图4)。[15](P122-123)
图4 结构分化基础上的功能互动 英国的执行结构改革就充分考虑到了上述复杂关系，一些执行机构的框架性文件在实行政策制定与执行分开的同时也把政策制定与执行的功能联结起来，一些执行机构还承担了政策评价与提供政策咨询的功能。澳大利亚在20世纪90年代改革成功的重要经验就是在改革中非常注重协调政策制定单位与执行单位之间的联系，如澳大利亚在进行大部制改革的时候就是以大量采用集权性管理技术来协调政策制定单位与执行单位之间的关系为基础。丹麦的管理处也发展了一套与部长的政策制定路线不同的政策路线，其政策执行在本质上蕴涵着政策制定。 在政行调适系统的作用下，当代西方国家公共服务组织结构变革在推行分权的同时，也注意适度集权，形成了等级式与协商式两种组织结构形式：[16](P84-85)[17](P64-65)(1)等级式组织结构形式是基于政治与行政领导的同质性，注重权力的集中和组织各要素的统筹协调。这种组织架构既可以采取积极的自上而下方式推动整体政府改革(如布莱尔政府在英国的做法)，也可以从横向与纵向两个维度强化或恢复中央政府的权力。其通常的做法是总理(首相)办公室在政治和行政方面取得强势地位，并统一财政管理、加强政府治理与责任机制。英国工党迈向整体政府的第一步就是于1997年成立了“社会排斥小组”和1998年成立了“战略沟通小组”，实施审查回顾(review)、达成公共服务协议。另一个做法是打破传统组织界限，由首相或内阁建立新的组织机构以加强政府部门间的合作，如成立新内阁/部委委员会，部际/内或局际合作机构、府际委员会、核心机构，联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目等。如澳大利亚就于2003年在总理内阁部成立了一个“内阁执行处”，用以支持整体政府改革。(2)协商式组织结构则是基于政治和行政领导的异质性，注重组织各要素通过协商实现功能整合。协商的范围极其广泛：不仅包括内阁内部的协商，参与跨部门的特殊任务、计划或项目各部之间的协商，还包括联合提供服务的专业机构之间的协商。新西兰的整体政府改革就是一个典型，在那里，“协商”存在于各种相关机构与各层级的政府组织之间，整体政府被视为相关机构通过协商实现客户需求结果和服务所进行的各种合作。[18](P50-54)合作是协商而非等级命令的结果，它可以通过形式松散、结构系统化的协商达成。这往往伴随着领导职务或政府职能的重新调整，如将几个机构及其职能合并到一个新机构内以加强合作，实现协调。整体政府似乎更加注重合作实际效果而非形式化。如加拿大自20世纪90年代中期以来，就把加强横向联系作为长期坚持的重要议题。 3.双向治理关系的建立。当代西方国家公共服务组织结构变革的经验表明，双向治理关系既要求政策制定单位在对公共服务执行机构保持远距离掌舵式遥控关系的同时，也允许执行机构反过来引导政策制定单位的决策活动，并承担决策咨询的功能。同时，建立一些专门的协调机构，以改善两者之间的关系。[19](P292)例如英国的“下几步”改革与荷兰的自主化运动都体现了这种双向治理的关系：它们都是从建立一些自主性执行机构开始，在改革结束时，都开始一场对核心司及其与执行机构之间关系进行探讨的活动。在英国，由福雷泽专员(Fraser figures)和部长咨询委员会来协调核心司与执行机构之间的关系。在荷兰，不少司建立了中心沟通与协调单位，以处理它们与执行机构之间的关系。 (二)组织分化系统及运作 组织分化是当代西方国家公共服务组织结构变革的一个主要表现，也是其变革的一个基本动力。正是由于组织分化系统的不断分化，公共服务组织结构才持续地发生量变，最终发生质变。“组织分化”的最先提出主要见于生物学的相关著作中，相关术语包括“组织分化”(tissue-differentiation)与“组织相容分化”(histo-differentiation)等，指的是多细胞生物从未分化的细胞群形成具有特定的形态和机能的组织过程。组织分化的前提是其形成因素的细胞分化。在组织管理理论中运用“组织分化”概念主要见于系统与权变理论的相关论著中。如P.R.劳伦斯和J.W.洛尔施关于组织分化(组织和外界环境分别对应的程度)和整合(组织的统一和协调)的研究认为，组织分化程度和环境的稳定性成反比，当分化少的组织采用集权结构，分化多的组织采用分权结构时，一般能较好地适应环境。目前，组织分化已经成为管理学的一条基本原理，即组织不断地吸收系统外的新鲜要素，在原有的系统结构基础上不断地进行分裂、分化与组合，形成一种越来越复杂的组织结构过程。本文研究的组织分化也是从这种意义而言的，主要是指在转变组织职能的基础上实现组织中权力的分化与组织机构的分散化。公共服务组织分化主要包括职能转变、权力分化和机构分散化三个方面的内容。 1.组织职能的转变 政府职能的转变是西方国家公共服务组织结构变革的基础与基本线索。从宏观上看，西方国家政府职能的转变与其发展阶段相适应：自由市场经济时期的政府公共服务与“守夜人”政府职能相适应，其内容仅限于提供宪政制度、产权保护、法律框架等。混合经济时期政府的公共服务职能包括提供核心公共产品、混合公共产品和部分私人产品。经济全球化时期的政府是一种以公共服务为主要内容的政府，它以公民或顾客至上、程序便民、绩效导向为原则，主张控制数量，提高质量，充分体现了“有限政府”的理念。与此相适应，公共服务的供给模式也从政府本位转向公民本位，研究内容主要包括公共服务的政策、模式、结构、体制及管理方式，形成了以公民治理为中心的公共服务体系。从中观与微观看，政府组织职能的转变贯穿于当代西方国家公共服务组织结构变革的整个过程之中。 2.组织权力的分化 权力分化与结构分权并行不悖。西方各国在新公共管理改革的过程中，通过组织授权、雇员授权和社区授权建立了大量的授权性或分权性机构，实现了有效的权力分化。新公共管理的一个基本预设就是分权的机构与传统官僚制集权的机构相比，具有灵活性、敏捷性、高效性和富有创新精神。基于这样一种理论预设，新公共管理改革重新回到古典自由主义者倡导的“小政府”的组织模式。在实践中这种组织模式呈现出一种纵横交错的网状结构[20](P16-18)：一是在政府内部采用授权或分权的方式进行管理，打破了政府等级分明的集权结构，通过减少层级、授权和分散决策权的办法对日趋复杂的公共事务作出灵敏的反应，缓解信息技术发展和决策速度加快对政府决策与管理系统的压力，从而达到有效地解决问题的目的。二是在政府的外部，横向权力外放也得到加强，通过市场机制对政府的“分权”来达到“制衡”政府的功效，通过市场化的途径把企业家精神移植到公共部门的管理中来，建立一个“小而美”，践行“三E”理念的“企业家政府”组织模式。因此，新公共管理组织结构因权力分化与传统官僚制集权式组织结构模式显著地区别开来。权力分化为结构分解开辟了道路，但也加剧了新公共管理组织结构限度的问题。 3.公共服务机构的分散化 分权化改革与设置公共服务执行机构是公共服务机构分散化的基本途径。从组织结构的视角看，当代西方国家分散化公共服务机构的建立主要有三种方式：(1)在政府部门内分拆机构，分拆后的机构将与部门高层建立准合同性质的关系。(2)从制度上将一些执行机构、权力主体及其他政府实体从传统的纵向组织部门内剥离出来。(3)赋予执行机构、权力主体及其他政府实体全部或部分的法律地位。[21] 随着公共服务需求向多样化的方向发展，当代西方国家通过政府再造与新公共管理改革运动建立了多样化的公共服务机构。经济合作与发展组织在《分散化的公共治理》一书中指出，日益多样化的政府组织形式(不同的政府实体)，主要包括代理机构、权力主体和其他政府实体。⑤这些实体的名称在各国中具有较大的差异，如在英国主要包括“下几步机构”和“非政府部门公共实体”；德国的政府实体主要包括联邦机构(直接的联邦行政机构)、公法机构(间接联邦执行机构)，以及一些私法行政实体；法国的政府实体主要包括公共管理组织、独立行政权力机构；美国的政府实体主要包括一些代理机构、独立机构、独立的监管委员会，以及政府的公共事业公司；加拿大的政府实体主要包括服务署、特别事务署(SOSs)、政府部门服务机构(有时也称为联合治理公司)；瑞典的政府实体主要包括各种代理机构(如委员会与机构)；新西兰的政府实体主要包括“皇家实体”和半自治实体；荷兰的政府实体主要包括独立行政实体(ZBOs)和机构；西班牙的政府实体主要包括具备行政职能的自治实体(OA)、有别于国有企业(EPE)为交易提供服务或货物的公共实体，以及各种公共实体。当代西方国家的政府实体不仅名称各异，而且在成立原因、资金来源、法律与组织形式、内部治理结构、责任机制，以及与上级政府部门之间的关系等方面都存在着较大的差异，但是他们建立的目的都是为增加公共利益或有效地提供公共服务。本文主要研究与公共服务供给密切相关的政府实体。 (三)文化整合系统及运作 文化整合系统是当代西方国家公共服务组织结构变革的第三大运作系统，它既是政行调适系统与组织分化系统的延续系统，也是推动公共服务组织结构变革向纵深发展的动力。“文化整合”(culture integration)的概念最初起源于文化人类学与文化社会学，指的是不同文化相互吸收、融合、调和而趋于一体化的过程。后来地理学与社会学也开始研究文化整合。英国19世纪的著名社会学家罗伯特·斯宾塞(Herbert Spencer)在社会学领域最早把“整合”的概念运用到社会有机体中，他认为社会结构各个部分之间存在相互依赖性，“整合”就是对这些社会结构的各个部分进行协调与控制。结构功能主义(structural functionalism)把“整合”运用到社会功能的分析。结构功能分析学派的集大成者美国社会学家T.帕森斯在其代表性的著作《社会体系》一书中指出社会系统和行为有机体系统、人格系统和文化系统是社会结构的四个基本要件。社会结构就是由不同基本功能的、多层面的次系统所构成的一种“总体社会系统”。他认为，结构的功能在于满足系统的必要条件，社会系统为了保证自身的维持和存在，必须满足四种功能条件：适应(adaption)、目标达成(goal attainment)、整合(integration)、潜在模式维系(latency patern maintenance)，即AGIL分析框架。AGIL分析框架中的“整合”主要指合作和保持系统单位之间的相互关系，使系统各部分协调为一个发挥作用的整体。[22](P12-21) 目前，在管理学中，文化整合成为了一种管理工具与手段，主要指通过文化的作用，促使组织中的人员、各个部门、各个机构的活动整合与协调一致的过程。对文化整合需要的程度主要取决于工作任务的相互依赖程度与组织分化的程度。这里的文化整合是一个较为宽泛的概念，主要从广义的文化涵义进行理解，即研究文化制度层中的制度规范与行为准则，也研究精神的价值观念。在公共服务组织结构变革的复杂适应模型中，文化整合对公共服务组织结构的作用主要体现在规则、责任与信任关系三个方面。 1.规则约束 规则约束是传统官僚制组织结构进行文化整合的一个基本工具，新公共管理改革虽然推行了多种解制改革，但并没有弱化规则约束的作用，只不过是从行政规则转向契约规则而已。有学者认为，新公共管理在本质上就是一种契约制。如简·莱恩认为：“新公共管理是一种使合同成为公共部门中沟通媒介的理论。新公共管理设计了一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理……在很大程度上，合同制将取代公法或公共行政在公共部门作为协调机制的作用。”[23](P168-173)简·莱恩还认为，合同制具有很大的优越性，在有效组织提供服务的过程中，交易合同制或签约外包制优于传统的行政协调机制。从资源配置的目的来看，私法合同主要包括两种形式：一是交易型，主要是现货交易合同(spot market contracts，TC)，如立即进行某物的买卖；二是代理型，主要是指关系合同(AC)，如雇用合同。新公共管理改革在公共服务供给与组织管理中既使用交易合同，也使用代理合同。其中典型的交易合同形式就是签约外包制(contracting out)，而典型的代理合同形式就是与首席执行官以及其他政府雇员的雇用合同。可见，在新公共管理体制下，政府的各种角色正以激进的方式被重新界定。这其中的一个主要的变化就是政府作为合同缔结者的角色界定。政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者。 在公共服务供给的过程中，跨部门公共服务协议也是规则约束的一种重要方式。例如，在加拿大公共服务供给过程中就广泛地采用协作性安排与合伙制，其内容可以从简单地提供某项服务到共同致力于重大的政策问题、项目和资源。实践中的合伙制既是一种“管理工具”，也是一种“治理手段”，主要采用四种方式：与其他政府机构之间的协作安排；与非营利性组织之间的合作；与私人部门之间的外包合作；分工协作治理。 公共服务合同化是规则约束的一种重要表现，根据公共服务项目中合同签订方的不同，可以分为外部合同与内部合同：外部合同也称为合同外包、合同出租和招标投标，主要是政府与私营企业或非营利组织之间签订的合同关系，而内部合同主要是政府组织及其部门或内部的工作人员签订的合同关系。在具体的实践操作中，规则约束也可能以一种体制性框架的形式出现，例如，1997年布莱尔政府上台后，就在中央政府创建了一种跨部门合作的工作环境(Framework of Multi-agency Environment，FAME)。FAME就是以一种通用的体制性框架约束公共服务的提供，这一体制性框架包括范围说明和商业案例开发、合法权利、责任和政策、信息共享、治理、身份管理、内部结构建设、联盟等核心管理模块。[24] 2.责任共享 责任共享是对传统组织结构下责任模式陷入困境进行反思与批评的产物，也是组织分化后实现组织整合的必然选择。 那么，如何实现组织间责任共享?有学者提出了建立整体责任(holistic accountability)的建议。希克斯指出，整体责任主要关注把有效性或项目责任提到一个最高的地位，并通过实施战略确保正直与效率不与这一目标相冲突。整体责任的中心问题就是“在相关领导层的控制幅度无法单独影响结果的情况下，如何使人对整体性结果负责?”[25](P170-177)为了寻求实现整体责任的有效途径，希克斯从组织活动与组织层级两个维度对责任的结构进行了划分(见表1)。
在划分责任结构的基础上，希克斯提出实现整体责任的七项基本原则：(1)管理者的努力旨在理解他们自己现在和过去的具体因果关系的贡献，并评价他们积极或消极地影响结果的能力；(2)管理者的努力旨在收集有关结果的情报与信息，能量化地衡量优先考虑的结果，衡量他们的行动，及他们与其他机构的共同努力对这些优先考虑结果的影响；(3)管理者在任何政策安排中都会在遗留的自由裁量权内，以及在他们能影响公民福利的所有方面确立优先秩序；(4)管理者的努力程度旨在积极地影响结果，且他们的控制幅度能使他们做出这种努力，而最糟糕的情况就是他们积极的努力却产生了消极的结果；(5)管理者力图与他人合作、谈判等一系列的安排。他们能够在这方面精心策划，富有成效，且能够克服合作过程中遇到的一些障碍；(6)为了影响一些优先考虑的结果，管理者设计、选择一些与他人谈判的跨组织关系，以反映他们的理解力与优先重点；(7)管理者力图将其组织及跨组织安排、信息情报收集项目，以及对合作的承诺制度化；(8)管理者定期对结果之间优先重点的恰当性，以及这些安排在促进这些结果时产生的效力进行内部评估。 3.信任维系 信任在社会科学中表示的是一种依赖关系。我国学者张康之从历史坐标中对信任进行了分类，把信任分为“习俗型信任”、“契约型信任”和“合作型信任”三种基本类型。前两种信任与农业社会、工业社会相对应，它们都没有很好地与合作链接，只有合作信任是一种正在生成的社会关系，它是后工业社会通过社会制度设计和制度安排，实现信任与合作的一体化必须充分考虑的重要因素。[26](P11-17)本文研究的信任维系是从合作信任的涵义上理解的，就是通过维系组织间信任的工具与技能来建立稳固的信任关系，以维持组织结构的相对稳定。例如在PPPs模式中，就广泛地使用次级债工具作为信用增进机制来维系公共部门与私人企业组织之间的信任关系。这是因为，公共服务机构之间的责任性不能完全由一系列合同条款组成的规则来约束，组织间合作的成功还必须部分地依赖于信任关系。只有建立了长期的、稳固的信任关系，才可以最大限度地共享知识与资源、降低监督成本。例如，英国的“公民宪章”运动中就实行了服务标准承诺，制定了明确化、具体化和公开化的服务标准。 如何在各种公共服务机构的协同运作中，取得和保持信任方面的整合?有学者提出了11个方面的信任整合技能：(1)确立一种新的信任基础、信任分类和信息系统，以满足管理者对信息的需要；(2)为跨边界运作“预留空间”，主要包括时间、人员、灵活性绩效衡量与激励制度，以及对承担风险、富有成果的犯错给予信任与合法性承认；(3)建立相互理解与信任，理解跨边界协同的内外含义，以及相关人员交换所产生的影响；(4)特洛伊木马(Trojan horses)。注重机构之间的对话，把对话作为一种特洛伊木马，发挥内部颠覆作用，以获得深度整合；(5)塑造新的领导人与英雄。使负有推动与执行整体性管理职责的“新的英雄与领导人”不仅具有合法性，而且能够建立新的沟通渠道把管理层连接起来，并鼓励信息共享与合作决策；(6)管理者高度容忍不确定性。管理者以高度的适应性与灵活性处理跨边界合作中存在的风险与矛盾；(7)管理失控(managing out of control)。管理在跨边界合作中不是加强控制，而是减少对人员行动的监督，给予他们较多的行动自由的机会；(8)建立承诺；(9)管理专业人员与基层官僚，寻找一些最低限度受专业人员与基层官僚抵制的整体性运作方法；(10)专业、职位与薪酬。管理者给予那些从事跨边界合作的人员较好的职位与薪酬；(11)培训。管理者把整体性运作的含义与要求等方面的内容进行培训，鼓励组织人员进行整体性思考与行动。[27](P131-138)这11项整合技能，对于维系公共服务组织之间的信任关系具有重要的意义，可以作为公共服务组织空间轴结构中信任维系的基本工具。 也有学者认为组织的条块分割、内部竞争态势和知识共享激励机制的缺乏都是信任维系的可怕障碍。因此，观察公共服务组织之间能否真正密切合作的一种方式就是分析各方集结在一起的因素是否会比将它们分开的因素更为重要(见表2)。
当然，信任维系也存在着不充分性，它还需要其他条件来补充。有学者“将信任理解为不充分的——它必须与某种社会机制‘联合’起来实施……一个社会的普遍信任状况，与它的维持机制的效力相关，或者说，某种程度的信任水平有它的保障体系”。[28](P85)公共服务组织结构中的信任维系也需要相应的机制来保障，规则约束与责任共享正起到了这样的作用。因此，文化整合系统的三个方面在内容上是相互补充，浑然一体的。 总之，文化整合系统的规则约束、责任共享与信任维系是相互补充、相互作用的。在具体的操作中它们可以有机地结合起来。例如，在实践中，规则约束与责任共享可以有机地结合。澳大利亚公共服务中的共享协议就是这样一个把二者结合起来的工具。如澳大利亚在土著公共服务的提供中，就有效地在土著协调中心(Indigenous Coordination Centres，ICC)的基础上建立了公共责任协议(Shared Responsibility Agreements，SRAs)。 如图5所示，澳大利亚土著公共服务的供给主体是ICC与社区，它们提供公共服务的规则约束是SRAs，而起草与制定SRAs过程中的协助谈判、讨论、同意担保、执行、监督与评估等环节则充分地体现了责任共享的理念。可见，文化整合系统的规则约束、责任共享与信任维系这三个方面在实践中通常是交互地与相互促进地发挥着作用。
图5 澳大利亚土著服务的公共责任协议 资料来源：Australian National Audit Office.Whole of Government Indigenous Service Delivery Arrangements 2007-2008 Audit Report,P121. 总之，当代西方国家公共服务组织结构变革的经验显示，政行调适系统、组织分化系统与文化整合系统这三大子系统相互联系、相互促进，构成了一个公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型。这一模型揭示了当代西方国家公共服务组织结构变革的内在机理：(1)政治控制系统通过政行调适推动了政治控制、组织功能和双向治理关系的变化，从而促使公共服务组织中的权力要素下放与适度集中；(2)组织分化系统通过组织分化的过程推动了公共服务组织职能的转变，组织权力的分化和组织机构的分散化；(3)文化整合系统通过文化整合的作用促使公共服务组织结构的规则约束、责任共享和信任维系得以实现。通过这三个方面的交互作用，当代西方国家公共服务组织结构能够较好地复杂适应公共服务需求的变化，从而为公众提供高效、优质的公共服务。 四、结语 当代西方国家公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型虽然在实践上取得较大的成功，也具有很强的理论解释力，但也存在一些理论构建上的盲点。我们必须辩证地看待： 1.复杂适应需求模型具有很强的理论优势。与现存的组织结构变革理论模型相比，复杂适应需求模型具有几个方面的优势：(1)它把公共服务需求作为一个核心动力引入组织结构变革的分析框架中，这与以往的单纯组织取向下的理论研究具有很大的区别。(2)它把权变理论与当代最为前沿的复杂性理论有机地结合起来，形成了一种通过跨学科的方法构建理论模型的思路。(3)有利于从一个新的视角分析组织结构变革的周期性，即从行政调适、组织分化与文化整合相互促进的过程来分析组织结构变革过程，具有很强的理论综合性，有利于对公共服务组织结构变革进行比较全面的分析。(4)复杂适应需求模型具有很强的理论解释能力，它既能解释当代西方国家公共服务组织结构变革过程，也对我国的公共服务组织结构变革具有一定的解释力。 2.复杂适应需求模型也存在一定的限度。终极的理论构建在学术上并不存在，理论限度是理论创建过程中不可避免的环节。当代西方国家公共服务组织结构变革的复杂适应需求模型也存在理论构建过程中的一些不完善之处，例如，在组织整合中，除了文化整合外，信息技术与预算对组织结构整合也具有重要的作用。(1)通过实施电子政务，运用信息技术进行组织整合也在理论与实践中都获得了很大的发展。例如简·芳汀在《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》一书中指出，创建虚拟政府，改善公共服务必须实现先进技术和先进制度的结合。[29](P1-6)(2)预算整合也是公共服务组织结构整合的一个重要要素，建立共同的预算有利于公共服务组织结构在资源上实现整合。复杂适应需求模型还没有很好地把信息技术、预算纳入组织结构整合的运作中来，这正是这个模型今后需要改进和完善的方面。 注释： ①公共服务改革在西方具有较长的发展过程，但把公共服务作为一种核心职能是当代的事情，我国公共服务型政府的提出更是最近几年的事情。本文主要研究把公共服务作为政府核心职能的组织结构变革，在漫长的奴隶社会、封建社会和资本主义初期，政府组织结构变革的基本目标并不是以提升公共服务品质为基本目标，而是更多表现为王朝更替之下的一种工具。 ②从理论上看，“戈尔报告”有效地吸收了戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中的研究成果，如“戈尔报告”全面而系统地放松规制的改革就体现了该书中建立“企业家政府”中“有使命感的政府：改变照章办事的组织”的基本原则。 ③戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克的“五C战略”是核心战略(Core Strategy)、后果战略(Consequences Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、控制战略(Control Strategy)和文化战(Culture Strategy)，即他们提出的摒弃官僚制，进行政府再造的五项战略。这五项战略所要改变的是公共部门和公共体制DNA的最基本的五个要素：体制目标、激励机制、责任机制、权力结构与组织文化。参见参考文献[6]。 ④在行政学说史发展过程中，学者们对政治与行政二分法进行过持续的批判与修正。例如，怀特(Leonard D.White)认为政治与行政在政策上是相互影响的，西蒙(Herbert A.Simon)从行为主义立场对事实与价值的划分提出批判，提出行政行为包含某些决策活动，认为行政就是决策。新公共行政的旗手弗雷德里克森(H.Gerge Frederickson)认为价值中立是一种危险的误导，政治与行政两分法的观点缺乏经验证据。 ⑤这里的代理机构主要是指英美等国家的执行结构(Executive Agencies)，不包括那些在制度与法律上与中央部委相分离的实体；半官方机构(quangos)包括政府实体，但不包括部委的实体，松散实体(arm's-length bodies)附属机构、自治政府实体暗含着对这些实体的独立程度所作的价值判断，而且使分类更加复杂化。本文所研究的公共服务机构主要是指执行结构和半官方机构，因为这些机构大量地承载了公共服务需求多样化趋势下的政府公共服务职能。
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