分设两套税务机构的弊端，本文主要内容关键词为：弊端论文,两套论文,税务论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税制体制在全国实施后，为配合分税制改革，我国分设了中央和地方两套税务机构。两套机构的建立，对于促进分税制财政管理体制的顺利实施，维护国家权益，合理划分中央与地方的事权，建立中央与地方税收体系，调动上下两个方面的积极性发挥了重要作用。但是，机构分设后，国税系统实行垂直领导，地税系统由地方政府领导，也不可避免地在实践中带来一些矛盾和问题。
（一）国税、地税征管范围很难严格划分开，在管理上容易产生矛盾。
根据分税制的原则，国税局负责中央税的征收管理，地税局负责地方税的征收管理，但实际情况并不尽然，一些应由地税局征收管理的税种也交由国税局征收管理，出现了国税局和地税局征收范围互相交叉，诱发了中央和地方税务机构的矛盾。比如：
1.中央各企事业单位、社团组织（包括军队、武警）在地方兴办的预算外国有企业、集体企业和其他经营单位缴纳的企业所得税存在交叉征管现象。
2.外商与地方兴办合办的“三资”企业的企业所得税由国税局征管，而按目前分税制的规定，这些企业的所得税属于地方收入，这就造成税收收入归属权与管理权不相一致。同时，国税、地税在某些税种上还存在管政策不管征管，管征管又不管政策的问题，难免出现政策与征管的脱节，出现地税局和国税局在政策的解释与征管执行上的差异。这种权责不明的分工，也造成地方税收计划难下达，考核难进行，金库难对帐，征管难加强，政策与征管难统一的状况，地方很难实施对自己固定收入的监管。
3.对“同一税基，分别计税，两局分管”的税收，如修理服务业的经营收入中，既有纳营业税的收入，又有纳增值税的收入；城建税以课征的流转税额为计征依据，由于征管交叉，权责难分，经常出现漏征，混征，这也是目前税收征管薄弱的一个原因。
（二）机构分设，两套机构都向同一纳税人征税，既造成税务机构的重复劳动，也会给纳税人带来不便，不符合效率的便利原则。
一方面，两套税务机构分设后，纳税人要接受两套税务机构的管理。一个地区依法治税水平的高低是由国税地税两套税务机构的工作共同来决定的，任何一方在执法中出现问题都会影响到税法的统一性和严肃性。如果国税、地税双方在工作中不能协调好关系或意见不一致，就会给纳税人造成政出多门，无所适从的感觉。例如，在税务稽查方面，往往出现重叠检查，交叉检查，甚至争案源，争处罚，争收入等，另一方面又可能出现“空白点”，双方都可能不查。
同时，按税种划分国地两局的税收征管范围，在目前的情况下，同一纳税人面对两个税务征收机构，不但增加了征管人员的工作量，降低了征管的力度，而且也扩大了纳税的成本，纳税申报，交款入库等人为地被分为两套相同的重复的程序，加大了征税的成本，降低了办税效率。实践证明，对同一征税对象，国地两局重复征税，上下交错，纳税人普遍反映手续繁琐，工作效率降低，远不如以前方便。
另一方面，税务机构分设，增加了原本可以不增加的人员，经费开支加大，冗员增加，机构重叠，还造成征管力量分散，监督制约不力，有损征管质量。据有关资料估计，机构分设以后，税务部门的人员增加了40%以上。初步测算， 每年全国税务经费的支出约占税收总收入的6%—8%，而香港税务经费的支出只占税收总收入的1.3%—1.8%。
（三）国税局、地税局由于各自的隶属关系不同，且又自成体系，必然带来税收计划的安排和税收政策执行上的诸多问题。
在目前的分税体制下，消费税的100%和增值税的75 %为中央固定收入，地方只能得到每年两税增量的30%。而且“两税”由国税局独立组织征收，这一方面造成地方政府既希望多得两税增量返还，同时又不可能左右每年国税收入计划的安排，另一方面，地方政府由自身利益支配，必然对自身的固定收入赋予更多的关心。同时，由于地方没有任何税收立法权，即使是属于自己固定收入的零散小税也无权减免，但在实践中，比如对外招商引资、合资合作方面又需要尽可能提供宽松的税收环境和优惠政策，这就难免出现越权减税或较少关心国税征管的现象。在实行中不管人们在主观上怎么认识，地方政府总是会把国税局当成“中央军”，把地税局当成“地方军”。地税局作为地方政府的职能部门，必然要从本地的实际需要出发，为保证财政支出，平衡地方财政预算而加强收入征管的力度，同时，也更加重视培养地方税源。这是近年来地方税收入增长大大快于中央税增长的一个重要原因。
以上各种情况表明，当前国税、地税两套机构相互关系上存在的若干问题已明显有碍于实行规范的分税制财政体制，发挥税收宏观经济调控功能和新的税收征管模式的建立。
尽可能地降低纳税人的税收奉行成本（纳税人按税法纳税而支出的各种费用）是税制改革及其征管改革的目标之一。根据机会成本学的原理，节约了纳税人申报纳税的时间，实质上是增加了整个社会的财富；浪费纳税人申报纳税的时间，实质上是浪费整个社会的财富，最终将会影响税务部门的主要工作任务——组织税收收入。税务管理机构是实现税收职能的载体，税收的职能作用只有通过管理机构才能发挥作用，因此，税务管理机构的设置是加强税收工作最重要的环节，它直接关系到税务行政效率和税收成本的高低。社会主义市场经济条件下税收要寻找最优的税负水平和区间，而且还要十分讲究税务行政效率和最低税收成本，即以最少的税务行政支出而能取得尽可能多税收。税收的最佳效率是一切管理活动所必须追求的目标。效率可以通过两个指标表示：一是人财物力耗费一定时税收既定目标的实现程度，二是为实现一定的税收目标而使用的人财物力的多少。税收的经济效率是以最优的税制运作，最佳的管理效果来实现资源的合理配置，以有限的资源获得最大的经济增长。一般认为税收成本是评价税收征管制度的一项基本标准。因此，税务管理机构设置的原则是要有利于节约税收成本，提高工作效率，既要保证中央税不受地方行政的干预，又要充分发挥地方组织收入的积极性，要有利于组织收入，要有利于依法治税，维护国家税收的统一性和完整性，要有利于中央税源和地方税源的同时增长，要有利于方便纳税人，保证纳税人的正常经营和合法经营不受影响。
一国为适应分税制如何设置税务机构，取决于多方面的因素。其中起重要作用的是一国的行政管理体制及其机构的设置，一国经济税源的结构，实行的分税制模式等。税务机构的设置可以多样化，分税制并不意味着一定要分设机构，如可以只设置一套税务机构，统一征收，分别入库。地方税务机构也不一定要单独设置，即使单独设置，也不一定按行政区划层层设置，如可以按经济发展水平和税源分布设立基层征税机构。地方税可以由中央税务机构代征，中央税同样可以由地方税务机构代征。
根据近三年国税、地税机构分设的基本情况，确实普遍存在成本增加，效率下降，力量分散等现象，实践已经表明，国税、地税机构分设弊大于利。我们认为，在这次机构改革中国税地税可以考虑合二为一，上海浦东等地的实践已给我们提供了良好的范例。