村务公开、厂务公开与民主政治建设，本文主要内容关键词为：村务公开论文,民主政治建设论文,厂务公开论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F272.93 [文献标识码] A [文章编号] 1004－9096（2000）06－0040－05
中国现代历史上几次大的社会变革都是以农村为突破口和起点的。新民主主义革命走的是一条农村包围城市，最后解放全中国的道路；开始于十一届三中全会的改革开放，走的也是一条先农村后城市的道路。当前，建设高度发达的社会主义民主政治走的道路似乎又是历史再现。在广大农村，村务公开、村民自治正如火如荼地展开，并促成了政府部门实行政务公开。而主要颁在城市的千千万万国有企业，厂务公开活动也在悄然兴起。公开是民主的前提，从村务公开到厂务公开，从农村到城市，中国走的将是一条有中国特色的民主政治建设之路。
一、村民自治——农村改革的巨大硕果
党的十一届三中全会拉开了中国改革的序幕，而农村被确定为改革的起点和突破口。从1978年起，中国农村开始逐步推广和实行家庭联产承包责任制，农村基本的核算单位由生产队、大队而变成单个的农户。家庭联产承包责任制取消了人民公社对农村资源和生产经营的控制，而把生产资源的使用权和生产经营权直接赋予了农民，经济民主首先在农村得以实现。农村改革极大地解放了农村生产力，不仅解决了农民的吃饭问题，而且改变了农村的社会组织结构，已经实行了20多年的政社合一、高度行政集权化的人民公社制度走向瓦解。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求政社必须相应分开，建立乡政府，正式宣告了人民公社制度的终结。《通知》进一步规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员要由村民民主选举产生。
家庭联产承包责任制使农民获得了生产经营自主权，同时，也确认了农民作为直接纳税人的身份与地位。当农民在自己承包的土地上自由耕耘时，他们充分享受到了经营自主权的种种好处，同时也逐渐认识到自己的收益多寡不仅与自己劳动的付出紧密相关，而且与乡村领导班子的领导与管理密不可分。当农民有了自己的自主利益并享有一定的自由权利时，为了更好地维护自己的利益，便产生出了要表现自己的独立意志和参与村务管理的强烈愿望，进而要求民主选举自己的“当家人”，对村务进行民主管理。党中央及时洞察到了发生在农民身上的这一变化，顺应历史潮流，及时而果断地用立法手段将村民自治确定下来。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定自1988年6月1日起在全国农村地区开始实施。这是中国第一部规范和确认村民自治的法律，该法律的颁布，标志着中国农村村民自治制度成为农村的一项基本制度。在以后的岁月里，全国各个省、直辖市、自治区都先后制定了实施《村委会组织法（试行）》的办法或细则。1998年1月4日，在村民自治实行了10年之后，九届人大第五次会议审议通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》。新修改后的《村民委员会组织法》与“试行法”相比，更富有可操作性和实践意义。它修订和补充了村委会直接选举程序、村民代表会议事制度、实行村务公开制度等，对农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都作了明确规定。
民主选举是村民自治的核心。村民把工作能力强、作风正派、自己信得过，又能体现和维护村民利益的人推上乡村领导岗位，是村民自治的真正意义所在。民主选举的另外一层含义是，当村民发现选举出来的领导人不能很好地履行维护村民利益的职责，甚至侵害村民利益时，能够通过一定的民主程序，和选举时一样顺利地把他们免除掉，重新选举新的领导人。直接民主选举，使占人口总数80%以上的农民真正体会到了当家作主的意义，这是基层民主建设的第一步，它对于中国民主政治建设具有决定性的意义。
二、从村务公开到政务公开
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是村民自治的四个要素，是村民自治不可或缺的组成部分，它们在村民自治的不同层面上发挥着作用，共同构成村民自治的运行机制。《村民委员会组织法》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。如果说家庭联产承包责任制使农民成为农村经济活动中的主体，那么村民自治则使他们成为农村政治生活中的主体。对村民来讲，选举是他们感受到自治的最好和最直接的活动，他们通过各自独立意志的充分表达和整合，最后形成统一意志－选出自己的领导人。但从另一个方面来看，乡村领导被选出以后，如果缺少全体村民对其强有力的监督，也难免会发生滥用村务管理这种公共权力的现象，背离村民与领导之间权力“委托”和“代理”关系模式的最初目的。因此，在村民自治的四个要素当中，民主监督是保障性环节，在某种意义上来说，是最重要的环节。没有这个环节，即使选举是民主的，也很难保证村民自治制度公正、高效和有序地进行下去，民主决策和民主管理也会因为缺少民主和监督而变成个人或少数人的行为。
民主监督历来是政治生活和社会生活中最令人注目也是最令人困惑的问题。相对于民主选举和民主决策来讲，民主监督的过程最长，行为最复杂，又来不得半点的弄虚作假（缺乏民主的选举和决策有时并不见得是最糟糕的，但权力行为离开了有效监督，则无一例外地会走向腐败）。因此，民主监督也就自然成了村民自治中最为薄弱的环节。如何解决这一问题呢？中国农民再次发扬创新精神，创造出了村务公开这一崭新的制度。早在1989年，河北省藁城县委、县政府就发布了《关于全县农民实行“八公开、一参与、一监督”的决定》，正式建立起了村务公开制度。这一制度得到了政府有关部门的高度重视，并在河北等地区开始推广。1994年12月，民政部发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督”，作为村民自治示范活动的目标和任务提了出来，使这一制度在全国农村推广开来。1996年1月起，最先实行村务公开制度的河北省确定了村务公开制度的“六公开”（财务收支、婚姻和计划生育、电费电价、宅基地发放、定购提留、干部责任目标）、“五规范”（公开内容、程序、时间、阵地、管理）、“一满意”（公开结果群众满意）等标准。1998年全国颁布的《村民委员会组织法》正式确认了村务公开制度的法律地位和具体内容。
村务公开为村民自治的健康发展开拓了广阔前景。公开的目的是让村民知情，只有知情，村民才能对比和评判。只有村务公开，村民才能对村委会成员进行有效的监督。村委会成员被置于村民无所不在的督促和监督之下，村民和村委会之间才能有权力动作的良性互动，村委会干部才能严格自律，增强为村民负责和为村民服务的自觉性，村民自治才能健康地发展，才能逐步走向完善，才能发挥出更大的作用。因此，村务公开是实现村务民主管理和民主决策的最关键内容，可以说，没有村务公开，就没有村民自治。
从形式上看，村务公开的内容涉及到的好像都是农民日常生活中的经济问题，其实，这一制度从其发端之日起，它就越过了狭窄的经济范围而进入到政治领域，并注定了在中国民主政治建设中扮演重要角色，产生巨大而深远的社会影响。
按《村民委员会组织法》，在村民自治条件下，作为农民群众性自治组织的村民委员会，已不再是一级政权机构，它与乡镇政府的关系不再是领导与被领导的关系。乡镇政府虽然有权对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不能干预属于村民自治范围内的事项。这要求乡镇政府必须改变工作习惯，由过去依靠行政指令来管理乡村的“统治”型，变为适应市场经济要求和村民自治要求的“服务”型。村民自治的发展，基层政权组织和乡村之间广泛存在过的“大锅饭”已经寿终正寝，村民是乡镇官员“衣食父母”的地位和身份得以确立。因此，村务公开的发展，村民“纳税人”意识的增强，必然要求乡镇政府也要实行“政务公开”和“财务公开”。乡镇政论在政务和财务方面进行公开，又必然涉及到县级政府，乃至省级政府。令我们感到欣喜的是，事情的发展正是按照上面的逻辑进行的。许多地方的乡镇已经实行政务公开，河北省、上海市是全面推行乡镇政务公开的省市。辽宁省紧随其后，到今年5月份，全省95%的市级直属以上党政机关，96%的乡镇实行了政务公开。除此之外，人大、政协、审判、检察和人民团体根据自身的情况也开展政务公开，教育、卫生系统实行院务公开，使全省的政务公开率达到80%。乡镇政府实行政务公开，是村民自治、村务公开的逻辑结果，而县、市、省级政府开始实行的政务公开，又是在村务公开先行一步并且积累了丰富经验的情况下进行的。从这个意义上讲，村务公开是“公开”先河之开启者，是宝贵的经验财富的无私奉献者。
三、厂务公开——民主政治建设的又一块基石
厂务公开是近几年在国有企业中出现的新生事物，但我们有理由相信，最初实行厂务公开的企业是受村务公开、政务公开实践活动的启发，或者说是在“公开”成为一种社会风气的情况下，在企业内部开始实行这一制度的。但我们应该注意到的是，早在80年代，有关企业职工代表大会制度的法律就含有厂务公开的意义。比如1986年颁布的《职工代表大会条例》，就明确规定企业厂长要定期向职工代表大会作工作报告，由职工代表大会审议、讨论。厂长向职工代表作报告本身就是公开厂务，只不过没有用“厂务公开”的概念来描述和表达而已。在民主管理实践活动中，许多企业比较早地注意到了厂务公开的重要性，比如北京首钢公司。早在1988年，首钢公司就实行了“情况通报制度”，而且明确提出这是为了让职工享有“知情权”。为此，它们采取了许多现在看起来也非常先进和实用的措施。据笔者所知，在全国范围内，像首钢这样的企业当时还有一大批。既然职工代表大会制度本身包含了厂务公开的内容，为什么在绝大多数国有企业普遍实行职工代表大会制度的情况下，今天我们又突出强调要建立和实行厂务公开制度呢？
按照职工民主管理的一般理论，企业建立职工代表大会制度的目的主要有三个：一是审议企业重大决策，以保证企业决策的民主性和科学性；二是维护职工的合法权益，以保证职工当家作主的政治地位；三是监督行政领导，以保证企业正确执行国家的政策法规。分析起来，这三个目标的实现实际上都离不开监督两字，因此，职工代表大会最基本的也是最重要的职能就是监督职能。1984年我国开始进行城市经济改革以后，尤其是《企业法》确立了企业实行两权分离原则和实行厂长负责制以后，为防止经营权摆脱所有权对它的控制，使经营权成为厂长个人或少数人为自己谋取好处的工具，中央一直强调要加强政论对企业的监督，同时，加强企业职工民主管理和职工代表大会制度，在企业内部建立起监督机制，使其与企业外部监督结合起来，以保障企业的社会主义公有制性质不变，防止国有资产大量流失，防止企业行政领导肆意侵害职工的合法权益。这样的设想，无论是在理论上还是在实践上都有其必要性和正确性。但是十几年的职工代表大会制度实践告诉我们，尽管企业建会（职代会）比例非常高，但这一制度能够充分发挥作用的并不多，也就是政府所要求的在企业内部建立起有效监督机制的设想并没有得到很好实现。近些年来，企业行政领导人员违法乱纪现象大量出现，企业领导班子集体腐败导致国有资产大量流失、企业亏损、破产的案例越来越多，行政领导人肆意侵犯职工合法权益的现象屡禁不绝，致使干群关系紧张，社会矛盾尖锐，党和政府的威信受到严重损害，政府对企业和社会的管理在某些方面到了“令出不行，令禁不止”的失控态势。
如何解决国有企业出现的问题，人们最容易想到的办法就是废除企业厂长经理上级任命制，实行职工民主选举制，落实从制定出来几乎就没有行使过的职代会第五项职权－民主选举权，从根本上解决厂长对上级（往往又是针对某个主管领导）负责而不对职工和企业发展负责的问题。1995年和1996年，河南、江苏等省在民主选举厂长方面曾做过许多有益尝试，它们选择一些亏损或濒于亏损的国有、集体企业进行民主选举厂长试点，结果取得了非常显著的效果。对此，中华全国总工会主办的《中国工运》杂志还专门刊发了评论员文章，对民主选举厂长给予高度评价，并建议推广民主选举厂长的做法。国有企业的厂长能不能由职工民主选举产生，历来是一个有争论的问题。尽管在理论上可以解释得通（职工的主人翁地位），在法律上有相关的规定（职工代表大会的第五项职权），但在实践上却又可以找到充足理由摆脱两者的限制，同时又非常符合经济学的基本原则－管理权从属于所有权。这一点，1957年5 月29日《人民日报》的一篇社论作了最好的注解。社论指出，“国有企业既然是全民所有的企业，而不是企业职工集体所有的企业，所以企业的行政领导人员，当然应该由代表全民利益的国家管理机关任命，而不是由职工代表大会选举”。除了体制的原因外，对大、中型企业来讲，广大职工从来就没受过直接选举厂长的训练，信息传递相对闭塞，企业内部缺少形成公平竞争机制的条件和环境，民主选举将是一件非常困难的事情。当我们的体制改革还没有达到足以完全改变这种状况的程度时，委派制依然有着广阔的市场。因此，解决国企问题基本上还只能是在体制内部去寻找突破口。
职工代表大会制度为什么不能充分发挥出应有的监督作用？除了中国法制建设的大背景不能为企业内部的“法制”建设提供坚强有力的支持外，职代会本身的一些结构性问题也是其监督职能不能奏效的重要原因。首先，有关职工代表大会的法律法规基本上是在经济体制改革初期制订的，它们适应的基本上是计划经济。有些条款已经难以适应市场经济的要求，失去了针对性缺少了说服力。其次，法律规定职代会每年召开一次或两次会议，尽管还规定了在职代会闭会期间如何保证民主管理不间断的措施，但实行起来却又常常无章可循，这往往造成职工参与中断。再次，厂长每年在职代会上作一次厂务报告，职工要把一年内企业发生的大事小事都牢记心头，用以审议和评判厂长的报告，本身就是一件勉为其难的事情。同时，对法律规定的十分明确的义务，厂长也总是上有政策、下有对策，总有办法逃避责任。所以职工代表对企业的生产经营基本上难以做到知情，即使象首钢那样的企业，也还是发生了周冠武那样的经济腐败案件。既不知情，何以参与，何以监督。因此，职代会监督不力的一个直接原因就是厂务不公开，职工有心而无从入手。在这种民政部下，以石家庄天同拖拉机集团有限公司为代表的一些企业开始探索从强化厂务公开为突破口，加强职工民主监督的新路子。
厂务公开强化了职工群众的知情权，让职工知情是厂务公开的最大特点。只有知情，职工才能对比、评判，才能发现问题，找出解决问题的正确办法；只有知情，才能有广泛而深入的监督。通过调查我们发现，厂务公开发挥巨大作用得益于自身的特点。首先，厂务公开的内容非常广泛。凡属于“厂务”，除了企业的科技秘密和商业秘密，均在公开之列。它突破了职代会职权的条框限制，能够及时地把企业面对市场经济所出现的经营管理新内容涵盖其中。内容的不确定性使各个企业在操作时更具有灵活性，避免了内容划一的教条色彩，同时无形中对企业行政领导人也产生了一种威慑力。其次，时间上的灵活性和形式上的多样性。厂务公开除了通过企业行政领导人在职代会上作报告之外，企业还要建立厂务公开栏、厂情发布会、各种形式的联席会议、厂报、内部电视、网络、座谈会、意见箱、举报电话等形式，做到厂务公开及时、真实公开，弥补了职工代表大会参与管理方面的时间限制。实行厂务公开，填补了职工代表大会制度法律规定之缺陷，从公开、知情，而后到议事、监督，使职工民主管理的各个环节趋于完备。
党的十五大确定了政治体制改革的奋斗目标，即建设高度发达的社会主义民主政治，实现人民群众当家作主。要实现这一奋斗目标，必须有广大农民和职工群众的积极参与，要有基层广泛而深入的民主参与管理。企业没有民主管理，就没有真正的社会主义民主政治。可以说，基层实行民主管理与否，是衡量改革是否是社会主义性质的重要尺度。试想，在一个政治、经济上实行极权专制的国家，会在企业实行广泛和充分的职工民主管理？同样，如果在企业中职工只是被当作干活的机器，合法权益得不到保障，各种要求没有表达的渠道，连基本的建议权都没有，而国家却实现了高度发达的政治民主，亦是荒诞之言。由此，我们可以毫不夸张地说，厂务公开正是在源头上为搞好企业基层民主管理提供保障，是基层民主管理不可缺少的最重要条件，它为社会主义民主政治建设又提供了一个坚强的基石。
四、结束语
我们从村务公开和厂务公开这两个发生在两个不同区域的新生事物身上，看到了中国社会主义民主政治建设的新希望。新生事物的产生和发展，总会难免有这样和那样的问题，但我们不能因此而否定其科学性和起到的进步作用。村务公开、厂务公开之所以在一个很短的时期内在全国范围内推广并形成制度，一个重要的因素就是靠政府通过行政和政策的手段加以推动才完成的。因此，它们都带有很强的行政色彩，是一种具有中国特色的制度安排。这种安排在一定程度上要实行“一刀切”，而无法区别对待不同地区、不同行业、不同行为主体的差异。这种来自政府或者说来自党的强大的推动力，对村务公开和厂务公开制度的迅速推广和格式统一，无疑是非常有利的，但一刀下来，许多人感到的是政府的权威和力量，而低估和忽视了经济和社会发展的内在规律。从学理上来说，这也是一种党政不分、政企不分。这些问题要求我们去思索、去研究、去解决，去不断完善。这如同一个蹒跚学步的孩子，刚开始时总会脚步不稳，但其本身的再生力和创造力总是代表着新生和成长。我们需要做的是支持、帮助、参与其中、助其成长，光明在前头。
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