人大代表选举笔谈(七篇)——试论我国直选制度中的选民登记程序，本文主要内容关键词为：笔谈论文,选民论文,人大代表论文,试论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
从现行的《选举法》和各地的选举实践来看，我国的选民登记程序过于简单、模糊，整部《选举法》中关于选民登记的第六章只有三条四款，给我国的区县或乡镇人大代表直接选举留下巨大的立法空隙。在选举实践中，具体的选民登记工作只能靠领导各级选举委员会的地方人大用“细则”或“办法”来加以规范，这种以简单的全国性选举法律和各地人大出台地方性法规及选举委员会发文补充等方式相结合而确立的直接选举制度，确实在一定时期内给地方各级人大代表直接选举解决了操作规程上的困难，但随着时间的推移及社会的进步，这种选举制度至少存在以下三个问题：
(一)“选民登记”与“登记选民”之间的矛盾
我国现行的《选举法》规定按选区进行选民登记，每次选举前需要登记的是对上次选举后，新满18周岁或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民。按此可以理解为：只有选民信息发生变化或因达到法定年龄需要进行选民登记之外，其他选民是一次登记长期有效。只要是进行过选民登记的选民，其选举资格无需重新确认，只需在选举日的20日前注意选区内公布的选民名单并领取选民证即可。登记后迁居到新的选区，需将名字列入新选区的选民名单。对死亡的或被依法剥夺政治权利的人，从选民名单中除名。
这种选民登记的方式实际上是登记选民性质，即由选举组织机构主导式的登记选民。选民一般因无需主动登记，只是坐等选举工作人员来核实选民资格和送选民证上门，不太会去关注选区内公布的选民名单。一旦选民名单未列入而20日时间已过，其选举的独立核算已无从弥补。据新华网报道，合肥市2003年区人大代表换届选举中，由于选区划分的调整，某区的两个镇在选民登记时，竟然把安徽省社会科学院等单位“遗漏”了，有200多名选民在不知不觉中失去了选举人民代表的权利[1]。这起报道从表面看，是选区划分后，相关的两个镇的选举委员会都误认为该200多名单位选民应参加对方镇的选民登记而引起，是选举委员会工作失误而造成选民选举权的失落。笔者认为，如从另一个角度看，被“漏登”的200多名单位选民为什么不去主动登记呢?如果他们关心所在选区已公布的选民名单，并在20日内及时向选举委员会提出异议，其选民资格是仍可得到确认的。
这种主导型登记选民的方式对选举组织者和选民均无益处。从选举组织者来看，选举法只对少数选民信息发生变化的公民设定了需要登记的义务(这种义务设定也是模糊的)，大量的选民名单核查工作难保万无一失，而遗漏登记的后果，则是选民选举权利的丧失；对选民而言，由于这种选民登记方式，导致他们的民主权利意识淡漠，特别是社会上下岗、失业人员及迁居或外来人员这些最容易被遗漏登记的人群，他们并不知道选民登记意味着什么，也不知道自己应当被划入哪个选区怎样进行登记，更不知道选民名单公布后如何维护自己的权利。往往在选举结束后，他们才意识到自己已被排除在人大代表选举活动之外，产生自己的政治权利被漠视或被剥夺的感觉。安徽省社会科学院这样单位的选民都不知道以主动登记来保障自己的选举权利，这些社会弱势群体就更无从谈起了。
(二)选民名单公布方式中的问题
《选举法》对选民登记程序的规定十分简单，对具体的一些操作程序如选民名单公布的方式，选民证的发放与领取等均由各地方人大制定实施细则或办法来具体化。单位选区的选民名单公布与选民证的发放中，因为地点和人员都相对集中，不会存在太大的问题，但是一些私营企业及外资企业的问题就较为突出，主要是企业的负责人对选举不感兴趣或选举观念淡漠，因此，选民名单是否公布及如何公布，都会产生员工的选举与被选举权被侵害的后果。
此外，以居住地登记的选民名单的公布情况也不容乐观，有些下岗或失业职工根本无从得知从何处看到选民名单，也不知找什么地方去领取选民证。迁居新住处的选民更是因对环境不熟悉，或因新居住小区居委会未成立，或选举委员会对新迁居民的不熟悉等因素，导致公布选民名单时有选民漏登情况的发生。
(三)选民登记时的选区归属选择权问题
尽管《选举法》对选民登记时的选区归属没有作限制性规定，但全国各地的区县或乡镇人大代表选举实践中，基本都采用单位登记制为主，户口(或居住地)登记为辅的原则。这种以单位划分选区并以单位人登记选民资格的做法，是对选民在何处参加选举的变相限制，也使得单位选区的选民根本没有参加选举的热情。选举与单位一旦挂钩，就掺杂了许多复杂的因素，如上下级关系、人际关系等，无法使选民表达自己的真实意愿，而且以单位为选区选举出来的代表，往往与单位利益联系密切，不太会为单位所在选区内其他选民的利益而履行代表的职责。
我国社会经济体制改革的成功和城市建设步伐的加快，给老百姓的居住条件和生活方式带来极大的变化，原有的选区划分与选民登记方式早在1998年就开始面对重重困难：一方面大量的人员流动及城乡人户分离等问题，使选区在登记选民时存在大量的不确定因素，无法在选民登记时做到不遗漏或不重复登记选民；另一方面，这种长期以来由选举的操办者包办选民登记的做法，已经使选民选举意识淡漠，习惯于被动的接受选民登记。待选民登记和选民名单公布，特别是选举结束后，未领到选民证参加选举的选民就会产生选举权被剥夺的想法。从许多市民的电话及来信中，我们可以得知，他们完全知道选民登记及选举已经或即将开始，但他们还是责问，为什么没有人来为他们登记选民资格?
现行选举中存在的种种弊端，从根本上讲，应从重视我国《选举法》中选民登记的程序设置和改变选民登记观念出发，修改我们的选举法律和改革现行的直接选举制度。因此，我们有必要拓宽视野，结合我国国情，研究和比较西方国家的选举制度，学习和借鉴他们选举制度中有益的精华，以提高我们选举的民主程度，完善和发展我国的直接选举制度。
二
从西方国家现代选举制度中的选民登记程序看，主要有两种截然不同的制度性规定。绝大多数的西方国家包括美国在内，都是公民自愿登记选民资格并领取选票，这种选民登记的方式主要源于西方国家对个人自由给予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律赋予的权利由其自由决定。但在美国近年来的选举中，由于这种选民登记方式，出现投票率不高，很多人都不去投票的情况。即使在美国总统选举中，选民的投票率也一直徘徊在50%左右，这意味着有半数的合格选民没有去参加投票选举。其中主要的原因是选民必须先登记才能投票[2]。由于美国人口流动性大，而选民登记是按居住地划分的选区进行的，那些迁移到新的地方的人需要重新登记或者将他们原来的登记转到新的选区，因此，总有一定数量的选民因种种原因没有去登记而无法参加投票。当然，美国也有一些选民认为投票与他们的生活没有什么关系，而采取漠不关心的态度，因而也减少了参加投票的人数。这种现象已经引起美国一些学者的关注，他们建议是否应当将选民登记系统简化到像申请或延长驾驶执照那样，可能有助于提高选民的投票率[3]。也有人认为是美国选民的公民和社会义务感在下降。美国福兰克林和马歇尔学院的政府专业教授D·格里尔·斯蒂芬森(D Grier Stephenson)在《民主选举的原则》一文中指出：“鼓励更多的选民参加投票应该是选举的重要目标之一。低投票率即使不引起警觉，也应该受到关注。”因为在他看来，民主的主要表现形式就是选举。低投票率有可能使一些善于组织、有强烈动机的利益集团的影响力变得过于强大。只有在多数人认为选举公正而自由的情况下，选举才能产生效果。
澳大利亚是世界上为数很少的对选民实行强制选举登记与投票制度的国家之一。澳大利亚法律对参议员和众议员的选举均规定：凡年满18周岁，在澳大利亚连续居住半年以上的公民均有选民资格；但候选人要求居住3年以上。此外，对选民登记方面则作了义务性的强制规定：即选民必须主动登记，有关选民信息的任何变化必须主动申报。选民必须参加投票，无故不投票者处以20澳元(约合100元人民币)罚款。不交罚款者，将被澳大利亚独立的选举机构AEC(Australian Electoral Commission)起诉到法庭，处以更高的罚款或其他处罚[4]。
澳大利亚独特的强制选民登记与投票方式，蕴含着这样的理念：对公民而言，选举不仅仅是一种权利，更是一种义务。有些西方国家对澳大利亚的这种强制选民登记和投票提出责难，认为这种规则侵犯了公民的个人自由，但澳大利亚并没有因素而改变它，认为这种强制性的选民登记与投票规则对澳大利亚而言是利大于弊。因为在地广人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亚，如果没有一些强制性的要求，选举的参选率就会很低，选出来的人就没有代表性，选举也就失去了意义[5]。据统计，在实施强制登记与投票前，澳大利亚最高参选率为78%；实施强制登记与投票后，参选率稳定在95%～96%。从民意调查来看，澳大利亚人对强制登记与投票持欢迎与肯定的态度，认为对澳大利亚有利并为这种选举制度而自豪。
从我国港澳地区的选民登记制度看，也具有一定的特色。香港特别行政区有自成体系的《香港选民登记规则》，1999年香港选举管理委员会修订了这一登记规则并送交立法会审议通过。香港选举管理委员会称，这一规则的修订，将会使登记成为2000年9月立法会选举的选民感到更方便。按照这一登记规则，合格的选民可用图文传真方式向选举事务处递交申请表格。以往，选举事务处只接受邮寄及市民亲身交回的申请表格。此外，任何人在选民登记时明知而故意做出失实的声明，或滥用选民登记册所载资料，这一罪名若成立，该人士便会丧失候选人的资格及当选为立法会议员的资格；并视其情况，不能登记成为选民及投票。同样的罪名也会令该人士按区议会条例丧失类似的资格及担任区议员的资格。
澳门特别行政区立法会在2000年11月21日通过了《选民登记法》。这部登记法共有五章55条，对选民登记的效力、选举组织的维持和地点及管理、信息数据库、选民资格的认定、登记程序、选民登记册及资料的更新、选举诉讼程序、法人选民登记及相关的资格认定和程序、妨碍选举的罪名和不履行法定义务的处罚等等，作了十分详尽的规定。这部登记法的主要内容是：任何人通过登记申请书办理登记；一次登记具有永久的效力；已登记的选民应使用更正申请书的方式，向选举组织机构更新法定须登记的个人信息；选民登记的资料使用信息工具制作、处理和更新；法人与自然人一样具有选民资格；选民名册的公开及查阅方式等等。其特点主要是：在适用范围上，该法中选民登记程序的所有规定，既可用于立法会的直接选举，也可用于立法会的间接选举；在选民主体上，规定自然人和法人均享有选民资格并同样予以登记；对选民登记名册的展示，规定每年在选民登记地点或在负责选民登记事务的实体指定的其他地点展示，旦连续展示时间为10天。
三
笔者认为，我国的人大代表直接选举制度的改革必须适合我国的国情，在人口众多的中国组织人大代表的直接选举，首先面临的就是选民登记的问题，因为这关系到选民对选举的参与度以及选举的民主程度。我们可以不必像澳大利亚那样规定选民必须强制登记与投票，但可以改变选民登记的方式，即由选民被动登记为选民主动登记，也就是实行真正的“选民登记”而不是“登记选民”。因此，建议将1995年《选举法》第二十六条中“经登记确认的选民资格长期有效”修改为：“经登记确认的选民资格长期有效，但每次选举前，选民仍应主动履行选民登记手续。”
在选举实践中，因为现行《选举法》的这项规定，使得选民认为其在上次选民登记中已得到选民资格的确认，如果这次选举中漏登就是剥夺其选举与被选举权。事实上，这种漏登确实是产生了选民选举与被选举权在本次选举中丧失的法律后果；其次，选民一旦没有履行选民登记而未列入选民名单，无论其是否向选举委员会提出申诉，都增加了选举委员会与选民不必要的麻烦；再者，经登记确认选民资格长期有效与每次履行选民登记手续并不矛盾，只是对该届选举中选民身份的再审核，选民有义务主动履行登记。因此，这种对选民义务的设定，是对选民权利增加的一道程序保障，同时也能提高选民自己的民主权利意识，让选民自己决定是否行使这项政治权利。
随着社会经济的不断发展，公民迁徙的自由度不断在加大，选区的划分都有可能改变，选民的状况不可能一成不变。那么，一次选民登记长期有效如何体现?如何操作?每三年或五年一次的乡镇或区县人大代表换届选举前，与其让各级选举委员会去费心耗力地核对上届选举登记的选民名册，不如在原有选民名册的基础上，让选民主动重新履行登记手续，在确保选民权利的前提下，提高选民登记的准确率，增加选民在代表直接选举中的参与度。
选民主动登记原则的确立，并不排斥各级选举委员会在选民登记中的积极作用，更不是以减少选举委员会的工作量为目的。组织形式多样的选举宣传活动，做好选民登记包括核查选民名册在内的工作，是各级选举委员会的重要职责。首先，选举委员会应当公布本选区选民登记站的具体地点、登记的时间与登记的办法；同时也应将选民名单公布的时间及如何领取选民证和何时发放选票等一并公开告知，让选区内的每个选民都知道何时开始选民登记，可以或者应当在何地并如何进行选民登记及领取选票。选民在规定的登记时间内不去主动登记及在选民名单公布后20日内又不提出异议，只能视作其放弃自己的权利。这种选举委员会宣传和组织选举登记、核实并公布选民名单与选民自己关注与行使选民登记的权利相结合的做法，只会提高和强化广大选民的民主权利意识和公民社会责任意识，也能更好地保障公民的这项政治权利不因制度的缺陷而失落。
其次，在选民登记方式改变的同时，建议放开选民登记的选区限制，并在修改《选举法》时予以明确，即选民可以选择在其工作单位所在地进行选民登记，也可选择在其户籍所在地或经常居住地进行选民登记，使选民能在自己熟悉和关心的选区内行使选举权，选出选民信任的有参政议政能力的人大代表。这是我国现代社会由单位人向社会人身份转变的必然结果，也是直接选举民主性的体现。
严格地讲，对选民选区归属的限制，使相当一部分选民的自由表达度受到一定限制，选举的平等原则很难得到落实。改变目前选民选区归属的方式，是我国选举制度全面完善和发展的最终结果。我国《选举法》虽然没有限定选民登记时的选区归属，但正是由于这种法律规定的模糊做法，给整个选举制度带来缺陷。法律的修改，能使选民享有在其工作单位选区或在其居住地选区登记选民资格并参加选举的选择权，既可以增加选民对自己选出的人大代表的信任度，也可加强被选出的人大代表向选民负责和为选民办事的责任心，并可以极大地激发选民参加人大代表选举的积极性，提高选举的民主程度。正如某选民在电子邮件中所说：“我们的要求很简单，我们选择为老百姓说话的代表；我们选择为老百姓干实事的代表。我们的民主权利应该得到充分的保障。”
此外，对于选民名单的公布，建议采用在指定地点公布和选民主动到选举登记地点查阅相结合的办法，用立法的形式固定。指定的地点可以是选举登记站，也可以是选举管理机构所在地，以有利于选民知情而为之。