关于我国出口商品配额有偿招标中几个理论问题的探讨，本文主要内容关键词为：几个论文,配额论文,出口商品论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔提要〕 出口商品配额有偿招标是我国1994年起实行的一项新的配额分配制度，实行两年来起到了提高出口售价、增加出口收益、维护出口秩序等积极作用，是我国外贸管理体制适应国内市场经济的发展、参与国际经济交往、与国际惯例接轨的需要而进行的一项重要改革。本文从理论的角度并结合我国过去两年的招标实践探讨了配额分配以行政方式转向招标方式的意义、配额招标的积极效应、其所固有的局限性及其矫正等问题，并对配额招标中行政当局的若干自由裁量领域进行了分析并提出了政策建议。
一、配额分配方式转变的意义
1.配额分配的招标方式与行政方式的基本区别
所谓配额招标，是指行政当局通过公开拍卖的方式出售配额，企业通过投标竞争获得所需要的配额的分配方式，它区别于行政当局根据企业过去的出口实绩及国家贸易政策单方面决定无偿地或按某个固定价格分配给企业一定数量配额的行政分配方式。二者的主要不同点表现在以下几个方面：
（1）分配的标准不同。招标方式的分配标准是投标者的出价， 在此标准面前投标者完全平等，中标与否及中标数量的多少完全由各个投标者的出价决定；而在行政分配方式下，决定企业能否获得配额的主要依据是它的“身份”，即它在国家贸易政策中的地位、过去的经营实绩、它与行政当局的传统关系甚至当事人之间的私人关系等，在这些方面企业之间往往存在着很大的不平等，一些大企业或国营企业可以很容易地甚或垄断性地获得自己所需要的配额，而大量局外企业只能望“额”兴叹。
（2）分配的程度不同。行政分配方式一般先由企业提出申请， 政府有关主管人员根据企业过去的出口实绩、国家贸易政策等决定是否配给配额；招标方式则引进了一个公开、规范的竞争程序来决定配额的分配。这是行政分配方式与招标方式的根本区别。
（3）分配的效果不同。一般来说，行政分配方式容易造成低效率、垄断以及行政当局的官僚主义，而招标方式属于市场竞争机制范畴，具有内在高效率与高透明度等特性。当然，行政分配方式也有其优点，如能够保持贸易渠道的稳定，有利于贯彻执行国家的有关政策；而招标方式也有其局限性，主要是分配结果的不确定性容易造成资源浪费并诱发企业的短期行为。这些在后面还要述及。
2.配额分配从行政方式转向招标方式的意义
配额分配从行政方式转向招标方式，其意义不仅在于提高了配额的使用效益，而且在于它探索出了一条适应我国市场经济发展需要的、符合国际通行做法的外贸管理方式，具有制度上的示范效应。
（1）配额招标提高了配额的使用效益， 有利于更好地实现配额管理的政策目标。
我国对部分出口商品实行配额管理的基本目标，一是保护国内资源；二是维持较高的出口价格，保证出口效益。然而，在过去的行政分配方式下，由于配额的使用是无偿的甚至是垄断性的，同时由于企业经营机制尚未转换，企业在对外成交时往往不注意争取最好的价格，而是满足于成本加微利的出口低价，甚至为了完成主管部门下达的出口任务或创汇任务而竞相以低价与外商成交。这就使配额管理的上述目标受到严重损害。配额招标通过适当增加一笔出口费用而迫使企业提高对外售价，维持了出口高价，并使配额商品的出口集中到富有效率的企业手中，因而有利于配额管理的上述目标的实现。
（2）配额招标的制度创新意义
我国社会主义市场经济的发展要求各个领域的管理逐步采用经济手段代替原来的行政手段，外贸管理领域也应该如此。然而，由于国内经济体制改革尚未完全到位，也由于国际贸易本身的复杂性，外贸领域某些行政管理手段一时还难以废除。比如，由于国内初级产品和资源性商品价格一直偏低，这些商品的价格不能反映它们的真实价值与稀缺程度，并与国际市场价格有较大的差距。若听任企业按此价格向国外出口这些初级产品，则不但国内资源流失会十分严重，而且出口收益也难以保证。因此，对某些重要的出口商品或关系国计民生的大宗资源性商品的出口实行配额限制就是十分必要的了。然而，从长远看，过多的配额限制措施不符合国内市场经济发展规律的要求，也不利于我国参与国际经济交往和发展国际贸易。在上述制约条件下，如何对现有外贸管理制度进行市场化改革就成为一个难题。在这方面，配额招标办法的实施无疑提供了一种较优的模式。这项改革，一方面在现有行政管理制度（即配额管理制度）所允许的框架内实现了最大限度的市场化，提高了现有制度的效能，另一方面能为将来的体制彻底转轨提供一个良好的基础。可以设想，配额招标制度运行一个时期以后，可以为我国出口管理制度和国内价格制度的改革提供以下几方面的有利条件：第一，一个稳定的、适度的配额价格可以为实行出口税等替代手段提供重要的价格参数。第二，配额价格可以作为国内价格体系调整的重要依据。根据配额价格所指示的幅度适当调整国内初级产品和资源性商品的价格，可以真实反映该类商品的实际价值和稀缺程度，从而为国内有关经济单位进行决策提供正确的价格信号。第三，配额招标所创设的竞争环境使国营外贸企业的经营机制不得不转到自主经营、讲求效益的轨道上来，这将为外贸管理体制的进一步改革提供良好的微观基础。因此，配额招标制度的实行，对于外贸管理制度的创新具有重要意义。
二、配额招标的经济效应分析
出口配额招标的经济效应如何，取决于出口商品招标前的售价水平。这可能有两种情况：一是招标前出口商品的售价已达到或接近均衡的国际市场价格水平，出口售价的提高已无余地，此时进行招标，出口商将被迫承担全部招标成本（包括配额价格和投标费用），这只有在出口商品的国内收购价远低于出口售价，出口商享有超额利润的情况下才有可能；二是招标前出口商品的售价低于或远低于国际市场价格水平，出口售价提高的余地较大，此时进行招标将产生一系列积极的经济效应。我国的情况属于后一种，即招标前出口商品的售价远低于国际市场水平（这种情况的出现是由于我国对外出口秩序混乱，多头经营，竞相削价以吸引外商造成的），通过招标可以维持出口高价，提高出口效益。下面就对此种情况下出口配额招标的经济效应作一具体分析。
1.配额招标的收入分配效应
配额招标对政府的直接作用是使政府通过招标获得了相当于配额价格乘以配额数量的招标收益，从而引起了政府与其他有关经济单位之间的收入再分配。
从理论上分析，政府获取的招标收益或者来源于招标后出口商品售价的提高，这是因为招标前出口商品售价低于或远低于国际市场水平，招标后出口售价的提高有较大余地；或者来源于出口商利润的减少，这是由于招标前出口商品售价已达到或接近国际市场水平，出口售价的提高无余地。在第一种情形下，收入的再分配在本国政府和国外进口商之间进行，因为国外进口商原来以低于国际市场水平的价格进口商品，享有超额利润，招标后商品出口售价提高，国外进口商的超额利润被全部或部分消除，转化为出口国政府的招标收益；而在第二种情形下，收入的再分配在本国政府和本国出口商之间进行，因为招标前出口商享有超额利润，招标后出口商的超额利润全部或部分转化为政府的招标收益。
我国的情况基本上属于第一种情形。招标前我国出口商品的售价普遍低于国际市场水平，我国应得的一部分出口收益实际上为国外进口商无偿占有，外贸行业常说的“肥水流入外人田”即是指这种情况。招标后我国出口商品售价大都有不同程度的提高，有的已达到历史最好水平或国际市场水平（据《国际商报》1995年12月22日），这就部分挽回了我国因低价出口造成的经济损失，维护了国家经济利益。政府若能利用这部分集中起来的新增出口收入进一步发展我国出口贸易，重点扶持一批技术层次高、产品附加值高的出口产业，提高我国产品在国际市场上的竞争能力，就会收到更好的经济效益。
2.配额招标具有提高和维持出口商品售价的作用
配额招标对出口企业的直接影响是增加了企业的出口成本；企业现在出口商品不但要支付原来的各项成本（包括出口商品的国内收购价格、运费、保险费、仓储费等），而且还要支付一笔配额费用。在此制约条件下，出口企业若想维持原来的经营利润不变，只能有两种方法：一是挖掘企业内部潜力，降低成本来消化因配额价格提高所增加的成本；二是必须按照配额价格所提高的幅度相应也提高出口售价。但在我国具体情况下，由企业消化配额价格、降低成本的能力是十分有限的，因为我国企业出口经营利润一向微薄，这样，就会使得企业按照配额价格相应地提高出口售价。
出口商品售价的提高不但能够增加出口收益，而且还有利于避免国外对我国出口商品的反倾销投诉；即使有这种投诉发生，我国也可以配额招标为依据据理力争，避免被动。
3.配额招标具有促进出口产业高级化的作用
出口配额的表示方法有两种：一是以出口产品的价值来表示，二是以出口产品的数量来表示。我国的出口配额大部分采用第二种表示方法，即以出口商品本身的数量单位为配额的单位。在这种配额制度下，企业使用单位配额出口商品的价值越高，企业潜在的获利幅度也就越大；同时，由于受配额限制的出口商品往往是一个大类而不只是一个品种，同类产品的不同品种之间往往存在着加工深度、技术层次和质量等级等方面的差异，亦即它们的附加值不同。于是，这就产生了一种刺激，促使企业在使用某类商品的配额出口时尽可能出口那些档次高、附加值高的品种，以利用有限的配额获取尽可能多的利润。为此，企业会在自身利益的驱动下积极引进先进技术，改善经营管理，改进产品质量，提高自己产品的技术含量与加工深度，增加其附加值，由此逐步推动出口产业的高级化。这是以出口商品数量表示的配额所固有的作用。实行招标后，配额的上述作用得到了强化，因为招标后配额有了价格，相当于增加了出口成本，出口企业使用中标配额出口时只有出口单位价值较高的商品，才能最大限度地抵销配额价格对出口成本的影响，获取尽可能高的利润；否则，出口商品的单位价值量越小，配额价格在出口成本中所占的比重就会越大，从而会对出口利润造成较严重的影响。
4.配额招标有利于促进企业经营机制的转换
配额招标方式区别于行政分配方式的根本特征是竞争机制的引进。对于原来通过行政分配渠道持有配额的企业而言，这种竞争是双重的：第一，配额招标在原经营企业之间引起竞争，改变行政方式下配额分配的格局；第二，招标使一些新企业进入竞争，因而扩大了竞争范围，加剧了竞争的激烈程度。1994年首次实行出口商品配额招标即有一些主营企业落标的事实，清楚地表明了这种竞争对国营大公司所带来的挑战。企业要在以后的招标中获胜，就必须积极地、有效率地参与竞争，这就会推动企业走向市场，转换经营机制。
5.配额价格的信息指示功能
某种出口商品的配额价格虽然直接由国内出口商的投标竞争决定，但归根结底却是由影响该种商品的供求状况的一些基本因素如该种商品国内的生产供应及消费情况，国际市场对该种商品的需求情况以及其他国家同类产品在国际市场上的供求情况等决定的。因此某种出口商品配额价格的偏低，在一定程度上反映了该种商品国内供应的紧缺程度或国际市场需求的强弱程度。根据配额价格所提供的有关该商品供求状况的信息，政府部门可据以采取某些政策措施或调整某些政策变量。比如，在配额价格主要由国内供给决定的情况下，某种商品过高的配额价格可能意味着该种商品国内有效供给不足，有关部门应采取措施加强该种商品生产基地的建设或加速该产业的技术进步，增加其有效供给，更好地满足国际国内市场的需求。在配额价格主要由国际市场需求状况决定的情形下，若配额价格降低，表明国外市场对我国产品需求趋疲，此时可适当调低配额数量，这样一方面可避免我国出口产品在国外市场售价可能出现的大幅度下滑，另一方面也引起国内此种产品生产的紧缩，以适应变化了的国际市场形势；若配额价格上升，则意味着国外市场对我出口产品需求趋坚，此时，可适当调高配额数量，以较好的价格和较多的出口量获取最优出口收益，或保持配额数量不变，以同样的出口数量寻求垄断高价。
此外，在实行配额管理是为了保护国内资源、配额价格代表了对国内资源的保护程度的情形下，配额价格还可以作为实行出口税等替代手段时制定税率的依据。
需要指出的是，上述讨论是建立在假定由竞争形成的配额价格是合理的、适度的这一前提基础上的，若由竞争形成的配额价格过高或过低，则其上述指示功能就会受到削弱。
前面我们讨论了出口配额招标理论上具有的若干积极效应。这些积极效应，有的已经现实地发挥出来，如提高出口收益、提高和维持出口价格的功能。
据统计，1994—1995两年中先后试行招标的32种商品中有30种其出口价格呈上升趋势，其中有19种商品1995年前三季度的价格上调幅度超过20%；与此相应，1995年招标商品的出口金额在出口数量基本不变甚至有所减少的情况下比1994年同期增加了16%，出口创汇比上年同期增加2.5亿美元（据《国际商报》1995年12月22日）， 可见其经济效益是明显的。
三、配额招标固有的局限性及其矫正
配额招标制度具有上述积极效应的同时也有其固有的局限性，这主要表现在：
第一，由于招标本身所固有的不确定性，一些原先的主营企业有可能落标，传统的贸易渠道因此会受到冲击，不利于与外商成交；对落标企业本身而言，则造成巨大的资源浪费。从长期看，这种不确定性容易诱发企业在经营中的短期行为，因为企业不知道这次中标以后下次还能不能中标，企业也许会因此不愿在生产基地、仓储运输、销售渠道、客户开发等方面费心费力地去建设。
第二，企业有可能由于害怕落标而疯狂“抢标”，盲目投高价，导致标价过高，以致超出国际市场的承受能力，使成交数量下降，反而会降低出口收益；从长远看，则会削弱我国产品在国际市场上的竞争能力，降低市场占有份额。
上述两方面的问题在过去两年的招标实践中都已初露端倪。1994年初次招标即有一些国营大公司不慎落马，业中人士忧心仲仲，外商则抱怨不迭；受这些落标公司的刺激，轻（重）烧镁的配额价格从1994年第一次招标的92元／吨（平均价格）跃升到1995年第三次招标的339 元／吨，上升了近2.7倍， 其结果使轻（重）烧镁的实际出口价格在一年内平均翻了一番，1995年5月，美国一家公司已宣布转从朝鲜进口重烧镁。
上述两方面的缺陷其实是相互联系的，归根到底是由招标办法所固有的不确定性所引起的。对于这种不确定性，理论上可采取以下两方面的措施予以弥补。
第一，建立和完善中标配额的二级市场，即允许一部分中标配额在二级市场上自由转让。这样做的风险是可能造成投机和垄断，但其效益却是巨大的，因为它使在招标中得不到配额的企业有可能在二级市场上以某个它所能接受的价格获得自己所需要的配额，因而一方面降低了配额分配的不确定性，另一方面减少了企业高价抢标的压力。另外，二级市场还有利于配额的充分利用，因为由于市场情况的变动或企业本身经营上的问题，总是会有一些企业发现利用配额出口不再有利可图，或无法及时使用配额，这时在二级市场上出售配额就对供求双方都有利。因此，二级市场是初级招标市场的缓冲器和蓄水池，是整个配额招标制度不可缺少的一部分。
另外，还可考虑适当增加招标次数，使一次招标不中的企业有较多的再次投标机会，也会缓解招标结果的不确定性可能给企业经营带来的不利影响。
第二，可考虑采取一些过渡性措施。如对于那些过去一直经营某一商品的主营企业，可考虑从招标总量中取出一定比例的配额固定分给它们，只把其余部分用于招标，但企业要按招标部分的配额价格支付配额费用。对于一些竞争力差的小企业，也可考虑适当分配给它们一部分配额，以保护小企业的利益。
另外，我国现在所采取的公开招标与其他招标方式（邀请招标、定向招标、协议招标等）相结合的做法，也可看作是缓冲措施的一部分。
上述矫正措施，如二级市场等已在我国建立，但目前行政管制尚严，需要进一步完善。
四、配额招标中政府主管部门的若干自由裁量领域及我们对此的政策建议
配额招标虽然以规范化、公开化、程序化的竞争为其特征，但在招标实施前后及招标过程中仍有大量自由裁量领域是由招标主管部门根据具体情况及各方建议自主决定、调整的，行政当局在这些领域内的管辖与操作往往是决定整个配额招标制度的性质与效能的关键，因此需要给予特别的注意。这些领域主要包括：
1.招标品种的选择。招标品种的选择一般要考虑出口商品的国内生产供应情况、国际市场需求情况及我产品在国际市场上的需求弹性与可替代性等因素，外经贸部《出口商品配额有偿招标办法》（1994年2 月颁布试行，1995年6月修订后重行颁布， 以下简称《招标办法》）也对招标品种的选择做了一些原则性的规定，但最终招标品种的选择仍由主管部门拍板决定。我国招标办法实施两年来已对招标品种进行了两次大的调整：一次是1994年8月，将1995 年度实行招标的商品品种从原来的13种增加为24种；另一次是1995年10月，对1996 年度的招标商品， 在1995年度招标商品的基础上减少了原木、大蒜、蜂蜜、甘草等12种商品，同时增加了阿拉伯袍裤、矾土、单缸柴油机等3种，使1996 年度招标商品的总数减为15种。
2.招标方式的选择。外经贸部《招标办法》实施细则规定了四种可供选择的招标方式，即公开招标、邀请招标、协议招标、定向招标。这四种招标方式最根本的区别在于参加招标的企业的范围不同，因而引起的竞争强度也不同。其中公开招标的竞争强度最高，其余招标方式的竞争性较差。这四种招标方式在过去两年的招标实践中都已被分别使用或结合使用过。
3.投标企业的资格问题。投标企业的资格问题其实也是一个竞争范围与激烈程度的问题。现行招标办法规定投标企业要有过去三年经营招标商品的实绩（新取得外贸经营权的企业不在此例），这显然有利于原经营企业，而不利于新企业的进入，在一定程度上限制了竞争的范围。
4.关于投标方法、招标频率、中标配额有效期、中标价格与配额价格的计算方法等的规定。在这些问题上的不同规定可能会对招标结果具有不同的影响。由于这些属于招标的技术问题，因此不在这里作过多的讨论。
在处理上述问题时，我们认为，应把鼓励与扩大竞争作为优先考虑的首要政策目标，同时兼顾公平与稳定；还要注意保持政策的独立性与连贯性，谨防因受到相关利益集团的干扰而使招标制度偏离既定的政策目标。
1.坚持竞争优先原则。竞争是外经贸部《招标办法》所规定的“公平、公开、竞争、效益”原则的核心。只有竞争才会出效益，对大多数企业来说，也只有公开的、平等的竞争才是真正的公平。坚持竞争优先原则，就是在决定有关招标事项时，要尽可能选择竞争性的、或竞争性强的方式、方法，而不宜轻易采用非竞争性的、或竞争性差的方式、方法。具体来说，在决定招标品种时，可采用行政方式也可采用招标方式时，可采用其他招标方式（邀请、协议、定向）也可采用公开招标方式的，要尽可能采用公开招标方式；在决定投标企业资格时，可以限制也可以不限制的，尽可能不要限制。只有把竞争原则贯彻始终，才不失去招标的意义；否则，处处限制竞争甚至处心积虑消除竞争，招标方法就会成为一个空架子，形同虚设。
2.适当采取稳定措施。在主营企业的落标有可能对贸易渠道造成重大冲击，或招标的不确定性会严重影响我国出口贸易的发展的情况下，适当采取一些稳定措施，比如从配额总量中拨出一部分预留给招标商品原先的主营企业或主产地企业的做法是必要的。再比如，适当使用协议招标、邀请招标、定向招标等投标企业范围较小的招标方式，也能有效地保持贸易渠道的稳定。
3.在采取上述稳定措施的同时，有关部门应注意保持政策制订上的独立性，谨防因受到相关利益集团的误导而使招标制度偏离既定的政策目标。配额招标既是一个配额再分配的过程，同时也是一个利益调整与重组的过程。招标商品的原经营企业为了保障自己的既得利益，总是倾向于要求政府采用竞争性较弱的招标方式（邀请、协议或定向招标），或通过强调过去的出口实绩限制新企业的进入（如果企业不能阻止它所经营的商品实行招标的话）。这些要求中既有合理成分，也有完全出于自身利益考虑的本位主义偏见，二者混杂在一起，很难完全区分清楚。此种情形，要求政策制订者尽可能保持冷静的头脑和超脱的立场，对有关利益各方的意见和要求进行客观的、实事求是的分析，对属于本位主义偏见的意见和要求要坚决挡回去，避免因相关利益集团的干扰而使招标工作偏离既定的目标与原则，以保证我国出口配额招标制度健康地发展和完善。