中国城镇化的制度变迁模式及绩效分析，本文主要内容关键词为：中国论文,绩效论文,城镇化论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1003 —4145[2000]02—0005—06
城镇化是以农村人口向城镇转移和集中以及由此引起的产业——就业结构非农化重组的一系列制度变迁过程。以新制度经济学的观点来看，这一制度变迁的实现有两种基本的模式：强制性的制度变迁模式和诱致性的制度变迁模式。前者是通过政府命令和法律引入，依靠国家权力实现的自上而下的变迁，而后者是由私人主体（个人或群体）在给定的约束条件下，为响应获利机会和实现自身收益最大化而自发倡导、组织和实行的自下而上的变迁。中国城镇化从建国初期起步，之后经历了迂回曲折的发展历程。1978年以前主要以政府主导的强制性变迁为主，而农村改革后则主要以在市场力量诱导下由农民群体和个人自发倡导、组织与实行的诱致性变迁为主。
一、自上而下城镇化的制度经济学分析
中国传统时期的城镇化以高度集权的计划体制和城乡二元分离为背景，走了一条由政府自上而下强制安排的道路，这种强制性特征主要表现在如下几个方面：
1.实行严格的“准入限制”并设置了一整套“城市偏向”的制度规则。新中国建立以后，政府面临的急迫而严峻的任务是在“一穷二白”的国民经济基础上尽快实现国家的初始工业化目标。为了从农业部门抽取更多的原始资本积累并保证其不被城镇建设过多挤占，政府对农民进城实行严格的“准入限制”，与此相对的就是对城镇居民实行高福利保护，把全部公民划分为截然不同的两大利益团体分离而治。这些“准入限制”和“城市偏向”的制度安排主要通过下述途径得以实现：（1 ）户籍管制。严格限制农村人口向城市流动和转移为核心的户籍管制制度的形成，中国农民失去了自由迁移的制度保障，也无法利用自身的劳动力资源去捕捉外部的获利机会。（2）粮油定向供应。 国家只负责非农业户口居民的粮油供应，基本上排除农村人口在城镇取得口粮的可能性。（3）城镇就业统包。对城市非农业人口提供有保证的工作岗位， 但不允许农村人口进入城镇自谋职业。（4）定向福利发放。 国家对有城镇户口的居民提供包括住房、医疗、养老保险等各种名目繁多的福利补贴，但把农村人口严格排斥在外。通过上述几方面“城镇偏向”的制度安排，政府强有力地控制着城镇化在传统时期的演化进程。
2.政府在有关城镇化的决策中占绝对的支配地位，私人主体（主要是农民）基本上没有决策权。政府通过行政集权对城镇化实行供给垄断，私人主体对城镇化的需求受到人为抑制而长期处于隐性状态。在有关城镇的各项制度安排中，农民始终是被动的接受者，他们不可能对是否向城镇转移或流动作出主动的选择和决定。在这种背景下，中国城镇化的方向、速度、规模、水平和形式的选择完全服从和服务于实现政府各项目标的需要，政府行为是影响和控制城镇化进程的最重要的变量。
3.政治力量是影响城镇化进程的主导力量。中国城镇化在传统时期的大起大落和曲折发展，主要是受到政治运动的影响并受政治力量的支配。政府作为城镇化进程中制度的垄断提供者，也是实现制度创新的单一主体。在高度中央集权的政府体制下，高层领导的统治偏好对推动城镇化过程中各项制度的替代、转移和交易起着十分重要的作用，而政府经济管理知识的欠缺和政治统治经验的娴熟，也使得其过分偏好于用政治手段替代经济手段来行使政府管理职能。
传统时期自上而下的城镇化模式是依靠政府的行政强制力来维持的，通过限制农村人口向城镇转移，从而为政府获取最大的租金收入（主要是农业剩余）和实现国家的初始工业化目标提供基本的前提条件。政府之所以这样做是基于如下几点理由：（1 ）农业剩余的多少是决定政府租金收入水平和工业化原始资本积累水平的最重要的变量，在资金和技术十分缺乏的传统时期，实现农业增长主要依靠劳动投入的增加，通过大搞劳动积累来改善农业基础设施的供给状况和通过加大单位土地的劳动投入来提高土地产出率是增加农业剩余的两条基本途径。为此，把大量农业劳动力限制在农村是有利于农业剩余的增加的。（2 ）一系列限制农村人口城镇化的强制性制度规则的设计和实行，节约了征集农业剩余的交易成本。比如把农民通过户口管制的办法限制在稳固的地域，可以通过层层传递的行政系统，几无遗漏地征收到所有在村农民的农业剩余，避免了因人口流动而造成的“收租”费用的增加。（3 ）通过限制农村人口城镇化，避免了城镇建设的扩张，从而也减少了城镇建设挤占工业化积累资金和挤占农业用地的可能性，而这恰好有利于政府作为国家代表快速实现初始工业化的目标和愿望。
通过垄断国家“暴力潜能”来强行抑制农村人口的城镇化进程，虽然用较短的时间以较快的速度建立了中国门类齐全的独立工业体系，奠定了中国社会经济发展的坚实基础。然而，由于这种强制性的城镇化模式是在“抑农保工”和“城镇剥夺农村”的制度背景下演进的，它不可避免地要损害社会公平目标和牺牲农业效率。在自上而下“抑制式”的城镇化框架下，农村人口因转移无门而大量滞留在有限的农业空间，中国农村人地关系高度紧张的矛盾难以缓解，农业的规模经营难以实现，农业劳动生产率增长迟缓。与此同时，随着农业剩余的大量外流，中国城乡社会经济差距也日益扩大，城乡利益冲突不断激化，整个社会经济由于城镇化的正常进程被强行抑制而出现重重弊端。也正是在这种历史条件下，一种与传统城镇化模式截然不同的自下而上的城镇化模式在改革以来快速兴起。
二、自下而上城镇化的制度经济学分析
改革以来自下而上的城镇化模式主要是在市场力量的诱导下由私人主体（主要是农民家庭和个人）自发倡导、组织与实行的。与传统自上而下式城镇化相比，它表现出如下几方面的制度变迁特征：
1.制度创新主体的私人化和地方化。发端于70年代末的农村改革给了农民流动迁徙和重新选择职业的权利。在获利机会的诱导下，中国农民以流动打工和在就近小城镇安家立业的方式，自发兴起、组织和推进了中国自下而上的城镇进程，农民家庭和个人以及其它民间力量逐渐打破了中央政府和省市级政府作为城镇化发动和投资主体的垄断地位，成了推进中国城镇化进程日益活跃的“第一行动集团”。而地方社区政府为了追求市场化改革给其带来的日益独立的区域利益最大化，也希望借推动农村人口跨区转移和在农村地区兴建小城镇来吸纳更多的外部资金（包括外来投资、上级政府的税收减免和返还以及农民外出打工收入等）；在分权改革日益深化的背景下，地方社区政府的收入目标与上级政府不断发生矛盾，因此他们也加入了推进城镇化的行列而成为“次级行动集团”，帮助和引导农民家庭和个人实现城镇化转移。正是在农民群体（或个人）和农村社区政府的共同参与下，中国城镇化以跨区转移的“民工潮”和在本地兴建“农村小城镇”的方式在全国范围内迅速展开，这也构成了中国自下而上式城镇化的主要演变方式，并形成了最具中国特色的城镇化之路。
2.制度安排的非正式性。城镇化是一个持续的制度创新过程，每一次创新的实现都会形成一种新的制度安排。一般来看，这种新的制度安排可以分为正式和非正式两种情况：正式的制度安排需要管束制度创新主体的上级部门的准许和认可，而非正式的制度安排则完全由私人主体去完成。在形成正式的制度安排过程中，经常会产生外部效果和“搭便车”问题，因而它往往需要制度创新者的“一致性意见”和集体行动，以增强制度创新主体与上级部门的讨价还价能力。在非正式的制度安排中，虽然仍会存在外部效果问题，但“搭便车”现象却很少发生，因而私人主体的个人行为所形成的制度创新合力十分重要。中国自下而上的城镇化所形成的制度安排具有明显的非正式性，农民作出“进城打工”的决策是完全私人化的行为，并不需要政府部门的批准和认可。虽然各级市政主管部门也通过设置许多制度壁垒限制农民在城镇获得正规职业和永久性身份，但以在非正规部门流动打工的方式辗转于各城镇之间却是农民实现城镇化转移的一种不可遏制的变通策略。从农村小城镇的建设来看，其发展主要靠农民的自发推动，农民群体和农村社区政府的逐利动机和行为在中国小城镇发展过程中起了极为关键的作用，非正式性和地方特色十分明显。
3.制度变迁的渐进性。与政府主导的自上而下式城镇化“大起大落”特征所不同的是，中国自下而上的城镇化是在市场力量的诱导下渐进发生的，它是农民为了响应城镇出现的获利机会、在追求收益最大化的动力支配下自发倡导和组织促成的。从发展进程看，它表现出较为明显的渐进性特点：（1）人口城镇化进程呈匀速上升趋势。改革以来。 中国人口城镇化率从1978年的17.9%上升到1998年的30.4%，20年中上升了12.5个百分点，年均上升0.63%。在这期间没有发生剧烈波动和大起大落现象，1994年改革重心转移到城镇后出现过短暂的快速上升（比上年上升了1.39个百分点），但随后很快又恢复了平稳发展的势头。（2）城镇化推进以最基层的小城镇为主要载体。自下而上的城镇化开始并不是要求打破长期形成的城乡隔离的制度壁垒，要求所有城市打开接纳农村转移人口的大门，而是采取在原有大中城市之外新建农村小城镇的“先易后难、逐步推进”的渐进策略，广大农民和地方社区政府选择数量众多、分布广泛的农村小城镇作为推进城镇化进程的主要载体，先在小城镇进行实验和摸索，待取得一定的成绩和经验之后再争取小城镇的逐渐升级并不断扩大自身的聚集规模。（3 ）政府修改制度规则不求一步到位。自下而上的城镇化虽然主要由私人主体自发组织和推进，但政府行为在其中仍然发挥极为重要的影响作用。改革以来，政府政策选择总体而言是顺应中国城镇化进程并不断对城乡分离的制度规则作出修改和调整，但政府也没有谋求一步到位，而是采取了“避重就轻、边破边立”的灵活策略，先一步步取消和降低对城镇居民的“偏爱和保护”（比如放弃粮油定供、职消就业统包、改革公费医疗和福利分房制度等），然后再一步步放松限制农民进城的严格的户籍管制制度（1984年国务院发文允许农民自理口粮进城购房、办厂、经商，1997年国务院又批转公安部关于小城镇户籍改革试点方案，允许试点城镇具备条件的农村人口办理城镇常住户口），政府也在逐步营造有利于城乡公平竞争和有利于农村人口城镇化的制度环境。
自下而上的城镇化是在自上而下的城镇化产生了日益严重的制度不均衡矛盾的情况下自发兴起的，这种模式的体制背景是：（1 ）市场化改革的深入使得政府作为城镇化进程中各项制度的垄断供给者的地位逐渐动摇，农民主体和各种民间力量在体制的选择和决定中的作用日渐增强，他们有可能成为城镇化的策动者和创新者，农村改革后大量农业剩余劳动力的显性化和农民收入的不断提高更增加了他们推进城镇化的压力、动力和能力。（2 ）分权化改革使地方政府的独立利益倾向日益增强，尤其是财政“分灶吃饭”体制的逐步引入使地方政府追求财政收入最大化成了难以遏制的目标和动机。在这种情况下，通过国家权力中心确定的强制式城镇化难以通过层层隶属的行政体系加以落实和完成，地方政府更热衷于按地方经济发展的需要推进以农民进城打工和在本地区兴建小城镇为基本形式的市场选择型城镇化。（3 ）政府财力的相对下降使得其没有能力承担城镇建设所需的巨额资金，作为国家权利中心的中央政府不得不逐步放松城镇化发展的制度约束，允许农民和各种民间力量在城镇购置房产、投资办厂、求职经商，这一方面为城镇化建设引入了多元投资主体，另一方面也重构了城镇化发展的一系列制度规则。
改革以来，中国自下而上的城镇化走了一条人口城镇化（主要指农民大量地在城镇流动就业和部分人口的稳定迁移）和地区城镇化（主要指在农村地区兴建小城镇）双轨并进的道路，城乡长期隔绝的局面被逐渐打破，中国城镇化过程得以迅速推进。时至今日，中国已有各级各类城市668个（1998年底数），农村小城镇（建制镇）也达1.9万个之多，以多种形式存在于城镇的农村人口已达3500—4000万，市镇总人口达到了37492万人（1998年末数）。从1978年1998年， 中国的人口城镇化率从17.9%提高到30.4%，上升速度是改革前期的近2.5倍， 中国城镇化进入了一个快速发展的良好时期，其长期滞后的局面也有了一定程度的改善。
三、中国城镇化的制度绩效分析
1.对中国城镇化水平的基本判断
中国城镇化进程起步于建国初期，回顾近50年的城镇化历程，人为“抑制”农村人口向城镇转移是各个时期的共同特征。传统时期自上而下的城镇化通过城乡隔离的二元制度的构建来强制阻断农村人口的城镇化进程，结果使得中国城镇化在建国以后的30年中发展十分缓慢，人口城镇化率仅从1952年的12.5%上升到1977年的17.6%，年均只提高0.2个百分点。强制“抑制”式城镇化把农村人口限制在有限的农村土地上而把农业资金大量抽出，造成了中国城镇化发展受阻而工业化和非农化却快速推进的不均衡局面。1952—1977年，中国人口的城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期中国的工业化率和非农化率却上升了28.2和23.2个百分点。 改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程差距，但坚冰非一日可破，时至今日，中国城镇化滞后于工业化和非农化的局面并未根本扭转，滞后程度仍然较为严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度也是极为明显的（见表1）。
表1 我国城镇化水平与世界城镇化水平对比（%）
年份中国 世界平均 低收入国家 中等收入国家 高收入国家
197018 351846
74
198020 402238
74
199732 462849
78
年份美国 日本
19707471
19807476
19977778
资料来源：
1.《1994年世界银行发展报告》中国财政经济出版社 1994第222—223页
2.The World Bank.World Development Report 1998/1999,Knowledge for Development.Oxford University press,1998,P192～193.
2.城镇化滞后的社会经济效应
（1 ）形成和固化了城乡产业——就业——收入与消费结构的长期失衡态势
对中国城镇化滞后的原因考察，理论界已做了许多深入的研究，其中“抑农保工”的工业化战略和改革以来“离土不离乡”的人口转移模式是讨论最多的两个原因。从历史角度来看，中国城镇化是在“抑农保工”的体制背景下展开的，为了保证抽取最大限度的农业剩余，同时避免城镇建设挤占工业化的资金积累，政府通过行政集权强制性地实施了限制农村人口向城镇转移和对城镇居民实行高福利保护的“城乡分离”的二元体制，从而使得中国城镇化实现了人口转移与产业转移非同步发展，结果使人口的城镇化严重滞后于产业的非农化。1952年中的人口城镇化率为12.5%，同年产业的非农化率为42.3%，两者相差29.8个百分点。1978年两者分别变为17.9%和71.9%，两者之差扩大为54.0%。一般而言，城镇是非农产业的空间载体而农村则是农业部门的生产领地。在“城乡分离”的体制背景下实施的行政主导式城镇化策略，不但使城镇化的经济推动机制被人为割断，而且使农业部门和非农业部门形成了极为悬殊的产业——就业结构偏差，并形成和固化了城乡产业——就业—收入结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业——就业结构总偏差为84.8%。1998年，中国的产业——就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业——就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1／6.25，1998年虽有所上升，但也仅为非农部门的1／4.4。 回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保持在城镇居民的1／3左右。
与就业——产业——收入和消费结构失衡相对应的是，城乡人口结构与资源占用结构也极不合理。1996年，29.4%的城镇人口占了城乡居民年末储蓄余额的80.1%，而70.6%的农村人口仅占城乡居民年末储蓄余额的19.9%，平均每一城镇居民拥有的年末储蓄余额为农村居民的9.4倍（见表2）。从生产性资源的占用情况来看，目前占人口绝大多数的农村集体和农户拥有的生产性固定资产也只大体相当于同期城镇国有企业所拥有的固定资产数。可以看出，中国城乡人口与资源占用结构和社会财富的分配状况是较不合理的，经济地位的差距也使农民不可能具有与城镇居民同等的发展地位。
表2 城镇与农村储蓄情况（单位：亿元）
年份 1953 1965 19801985199019921994
城镇储蓄 12.2 52.3 282.5 1057.8 5192.6 8678.1 16702.8
农户储蓄 0.1
12.9 117.0 564.8
1841.6 2867.3 4816.0
年份 1995
1996
城镇储蓄 23466.7 30850.2
农户储蓄 6195.6
7670.6
资料来源：《中国统计年鉴（1990）》P295；《中国经济年鉴（1998）》P892
（2 ）使中国在人均消费水平较低的状况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩
上述由于城镇化滞后所引起的城乡产业、就业和财富与资源分配结构的偏态发展，难以避免地使中国在人均消费水平很低的状况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。“六五”期间，我国按支出法计算的国内生产总值中，由资本形成的“库存增加”平均每年为395.8亿元，“七五”期间达到每年1133.4亿元，“八五”期间猛增至2179.0亿元，1997年，这一数据已扩大至2866.0亿元，占资本形成总额的11.15%。虽然我国现阶段的居民消费水平还处于人均不足3000 元的较低水平，但主要工农产品都已出现了大范围的持续过剩现象，市场需求不振和商品价格持续下跌成了近年来制约我国经济持续增长的重要原因。然而，令人遗憾的是，从短缺走向过剩并没有带来居民消费水平的普遍提高。相反，农民收入增长乏力，大量职工下岗失业以及庞大的农业剩余劳动力难以转移却成了九十年代以来中国改革进程中最为头疼的问题。
城乡居民收入和消费增长乏力与工农产品大量剩余同时并存是由多方面的综合原因造成的，但城镇化的滞后无疑是其中最具影响的作用因素。因为由于城镇化的滞后和城乡产业—就业—收入与消费结构的过大偏差使得：1）城镇居民虽然人均收入较高但人口规模过小， 从而未能形成对农副产品真正有效的总消费需求。我国人均农产品现阶段只基本维持在世界平均水平，但自80年代以来，却连续出现了1983～1984、1991～1992、1996至今的三次较大范围内的农产品卖难问题，其主要原因是因为城镇居民对农产品的总消费需求不足，从而使农产品出现稍遇丰收便遭卖难的矛盾。2 ）农村居民虽然人口规模很大但终因收入水平过低从而也未能形成对城镇工业品的强劲需求。我国现阶段彩电、洗衣机、冰箱、照相机等11种主要家用电器的全国平均普及率为25%，而农村仅为7%，正是由于收入水平的限制， 我国家用机电产品的生产能力平均过剩55%左右，城镇工业也因农村居民消费能力的低下过早地遭遇了市场过剩的挑战。
（3）对农业部门造成了诸多方面的限制与约束
首先，农业市场需求难以有效启动。城镇化滞后限制了农业市场扩大的可能空间，即使城镇居民的收入和消费长期维持在农村居民2～3倍的较高水平，城镇人口规模的狭小也是扩大农产品市场需求难以突破的障碍。没有城镇居民持续增加的需求拉动，农业规模的扩大和生产能力的提高将是很难实现的。其次，农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。由于城镇化的滞后，每一个城镇居民面对3～4个农业人口的产品供给，农民在城乡居民的市场交换中明显处于劣势，其交易谈判地位和讨价还价能力远不如城镇居民，这也使得农村居民无论从竞争起点还是在竞争能力方面都显得捉襟见肘。第三，农村人力资本状况难以改善。城镇化滞后限制了农村人口的转移，在农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，这些劳动力由于学习与锻炼机会的缺乏，很难接触和吸收主要由城镇提供的现代先进的文明成果，从而使得农业人力资本的积累表现出明显的数量堆积特征，劳动者的文化素质和技术创新与应用能力显得十分贫乏。第四，城乡产业—就业—收入与消费结构长期失衡的态势难以弥合，农业部门回报率低下的状况难以改变，农村居民难以获得一个公平竞争的制度环境。
四、结束语
城镇化滞后是现阶段中国社会经济最大的结构失衡问题，也是制约中国农业发展的最大的制度性障碍。现阶段应致力于消除一切限制我国城镇化的制度壁垒，通过各项制度的创新来加快城镇化进程。在人口转移与就业制度方面，应从改革传统的户籍管制制度、取消农村转移人口在城镇就业的制度性限制、为城乡居民营造公平竞争的制度环境等方面着手，大力推进农村人口的市场化转移，并通过消除城乡二元分离的体制歧视来保证城乡居民在就业与收入方面有一个公平竞争的制度环境。在城镇建设制度方面，政府应放开对城镇建设的投资垄断，积极引导农民参与城镇建设，大力兴建“农民城”，并提供各种相关的配套制度，维护和保证农民的投资收益，在城镇化建设中逐步引导中国农民走向广阔的城镇市场。在土地制度方面，要沿着明晰土地产权、激活流转机制、规范操作秩序的总体思路，在稳定家庭联产承包经营的基础上逐步建立有利于农民自由转移和有利于土地规模集中的配套制度安排。事实上，通过上述各个方面的制度创新，积极构建有利于城镇化快速推进和城乡公平竞争的制度环境，不但是扭转我国社会经济重大结构失衡问题的关键所在，而且在化解我国当前一系列社会经济难题中也具有十分重要的推动作用。
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