浅析民主集中制的实施步骤和程序前提_民主集中制论文

民主集中制实施步骤与程序预设的探析，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,探析论文,实施步骤论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]D262.11 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921(2016)03-0100-07

       民主集中制是列宁式无产阶级政党的组织原则，1921年中国共产党建立，将其作为自己的组织原则。今天民主集中制已成为我们党和国家的“第一制度”，《中国共产党章程》(以下简称《章程》)明确规定，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”；《中华人民共和国宪法》总纲第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。然而，民主集中制在实践操作中却存在诸多问题。究其原因，主要是对民主集中制应用理论的研究较少，理论表述与实践操作之间严重脱节，具体表现为原则性要求多，操作性规范少；总体性措施多，具体性细则少；理论性探讨多，制度性规则少等。[1]这就导致了民主集中制原则的实践难于推进和提高。邓小平曾多次反复强调民主集中制的重要性：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情”[2]，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”[3]。只有将民主集中制在党内民主的实施和运行中机制化，使其原则与规定更具体，更易操作，才能取得真正的实效，进而形成作风建设的长效机制，发挥对广大党员干部的规制和引导作用。因此有必要对民主集中制的规则和程序进行系统、严密的设置。

       一、民主集中制实施步骤与程序预设的定位与原则

       一个制度的设计需要一个准确的定位，同时也必须遵循一些原则。

       (一)民主集中制实施步骤与程序预设的定位

       根据《党章》表述：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”因此，民主集中制实施步骤与程序预设的定位既要考虑到其实施过程中的连贯性，又要结合其在党的组织中的严肃性以及它与群众路线相结合的广泛性。所谓民主集中制实施过程的连贯性是指通过对民主集中制实施步骤与程序预设，要把“民主基础上的集中和集中指导下的民主”结合后所具有的相辅相成的统一性和连续性表现出来，同时还要体现出它们之间的内在联系或逻辑关系；民主集中制在党的组织中的严肃性是指在实施过程中，要以民主集中制的原则为圭臬，以严密的程序为路径，以在党的纪律面前人人平等为准绳，以保障民主集中制的顺利实施为目的；而民主集中制与群众路线相结合的广泛性主要指在其实施过程中，要多角度、多层次、多渠道、多领域充分广泛地听取群众、党员、党员干部和党员领导干部的意见。

       (二)民主集中制实施步骤与程序预设的原则

       根据《党章》规定，民主集中制要坚持六条基本原则。①关于党章规定的“民主集中制要坚持六条基本原则”，笔者比较认同王贵秀的观点，即民主集中制的基本原则和基本条件问题。他认为，“少数服从多数”是民主集中制的基本原则，后五条则是其基本条件。民主集中制的第一条“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，除“少数服从多数”，其余则是悖论的“多数服从少数”，因为“党员个人”比“党的组织”多，“下级组织”比“上级组织”多，“全党各个组织和全体党员”比“党的全国代表大会和中央委员会”的代表和委员多。[4]据此论述，笔者认为，“少数服从多数”是民主集中制的基本原则，只有具备后面五个基本条件，才能达到“少数服从多数”。比如，就第一条基本条件“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”而言，如果是选举产生(不仅有党员、还有群众参加)，那么，人数就会超过“党员个人”、“下级组织”和“全党各个组织和全体党员”，就符合“少数服从多数”的基本原则了。因此，笔者建议应确立坚持群众路线、马克思主义认识论和民主平等的原则。其中群众路线是民主集中制实施过程中要坚持的核心原则，马克思主义认识论和民主平等的原则是重要原则。群众路线之所以是民主集中制实施过程中要坚持的根本原则，是因为它是我们党的生命线和根本工作路线，党章规定的六条基本原则中每一条都与之相关。实施民主集中制的出发点是一切为了群众，实施民主集中制的落脚点是看能否贴近群众、团结群众、引导群众到最后赢得群众，所以它是民主集中制的核心原则。马克思主义认识论是辩证唯物主义的重要组成部分，是关于人类的认识来源、认识能力、认识形式、认识过程和认识真理性问题的科学认识理论。在民主集中制实施过程中，马克思主义认识论贯穿始终，它是促进人们将实践中获取的感性认识能动地发展到理性认识，又从理性认识能动地指导改革开放的革命与建设实践，进而改造我们的主观世界和客观世界的重要原则，亦是中国共产党人不断探寻真理和规律的重要路径。民主平等原则是贯穿民主集中制实施过程始终的另一重要原则。平等是与“歧视”相对的一个词，是民主的一个基本规定性。民主的前提是平等，离开了平等，民主只是一个空言；平等的路径是民主，离开了民主，平等缺乏实质上的体现。在党内，民主平等原则指党员或党员干部享有相关规定明确的同等权利，不论职务高低、资历深浅、成就大小，都以普通党员身份“一起”参与党内专题民主生活会或组织生活会，共同讨论党内事务。

       二、实施民主集中制步骤与程序的预设探析

       作为党的组织活动原则来讲，民主集中制在实施过程中，其步骤可分为三个阶段，一是准备阶段，二是议决阶段，三是执行阶段。[5]根据党章的相关规定和《关于党内政治生活的若干准则》的内容要求，本文对贯通整个党内民主的民主集中制制度的步骤和程序预设做以下分析。

       (一)民主集中制实施步骤与程序预设的第一阶段

      

       准备阶段是指在进行党内民主前，就如何进行所涉及的话题进行调查研究活动，征求各方面意见，包括相关群众参与、专家建议评估等所需的酝酿协商，以形成议案或决定、决议草案的阶段。这个过程也是民主集中制实施的第一阶段。在民主集中制实施步骤与程序预设第一阶段的准备阶段中，首先需要对开会议题、必要性、方式、原则要求、时间、内容、注意事项等进行程序预设。其次，除贯彻执行党章规定的民主集中制六条基本原则之外，还要把党的群众路线、马克思主义认识论和民主平等贯穿其间。

       第一准备阶段的程序预设如下：

       1.会议议题。针对“三重一大”②问题，特别是涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。

       2.会议成员。地方各级党委班子成员，或党支部党小组成员，可涵盖国企和事业单位等，另可增加一些相关群众、专家等。

       3.会议主持。对主持人的语言、内容、范围等进行规范。

       4.会议预期。强调议题的必要性，提出开会期望和要达到的目的。

       5.会议时间。规划时间：尽量不拖时，还有机动时间可用；如人数不多、时间充裕，可设定个人规定发言、自由发言或辩论时间。如人数多、时间紧，可设定分小组个人发言，之后推荐小组代表发言，自由辩论时间等。

       6.会议方式。限时限次：不超时，禁止一言堂，比如设定每人只能发言n次，每次m分钟，规定一把手“末尾发言”并形成制度。

       7.原则要求。遵循民主平等、党的群众路线、马克思主义认识论三大重要原则。

       8.注意事项。在语言表述、行为规范、遵守规定、严格纪律等方面需提前告示。如在语言表述中规定，发表意见时，允许发表不同乃至反对的意见，但语言不能粗俗、粗鲁、粗暴；在行为规范上，要求辩论时，必须遵循面向主持人规则，即参与者之间不能直接辩论，只能面对主持人发言；在遵守规定上，当别人发言时，不得随意打断别人的正常发言，同时，无论发言者如何能言善辩，按发言时间规定到时叫停，而对于不善言辞的发言者，即使他或她一句不说，按规定时间必须留足给够，[6]尊重每个人的“话语权”，树立“我不同意你的观点，但我用生命坚决捍卫你说话的权利”[7]的理念；在严格纪律上，特别要对“保护少数”方面提些纪律要求，任何人不可以对会上发表不同意见或反对意见的人在会后指指点点、说三道四等。

       9.会议总结。对会议总结人的要求包括归纳、总结、点评、结语等。

       (二)民主集中制实施步骤与程序预设的第二阶段

      

       议决阶段是指由拥有票决权的成员对第一阶段广泛充分的民主讨论后所形成的议案、决定或决议草案，经正确的集中后进行票决的阶段。此阶段分两个部分，第一部分为广泛充分的民主，所遵循的原则和程序预设与第一阶段基本相同。之后，经过公众参与、专家论证、风险评估后进入合法性审查、集体讨论决定阶段；第二部分为正确集中，此阶段比较适用于各级党委的民主生活会或面对“三重一大”问题的决策。在具体实施和运用中，要体现民主集中制第二阶段关于“议决”的两个重要原则，即坚持和贯彻“服从多数”和“保护少数”两个重要原则。

       第二议决阶段的程序预设如下：

       1.对议题草案进行广泛充分的民主讨论。遵循第一阶段的基本原则和程序预设，范围是在拥有投票资格的参会成员间。

       2.对讨论后的议案进行票决。在票决前，先要对票决的人数，票决的成员构成情况，“重大问题”的缘由，票决公开什么、如何公开，票决制度的规范等问题进行说明。

       对法定票决程序进行讨论、通报并通过。

       汇报和宣布到会人数情况。对一些规程重点加以说明，如到会人数过半可通过相关议案或决议，反之，则不能；如果在开党内民主生活会，讨论议案是针对S同志处理的相关议题，S同志根据党章规定，有权参加和进行申辩，其他党员也可以为他作证和拥有辩护的权利等等。

       宣布投票所必遵循的基本原则。即五个原则，遵宪依规原则，普遍平等原则，自由公正原则，差额竞争原则和秘密投票原则。遵宪依规原则，即说明对在选举中舞弊作假者要根据宪法党规进行严厉的法律制裁和党内法规和党纪处理，明确制裁和处理规定细要；普遍平等原则，即实行“一人一票”、“票力均等”的原则；自由公正原则，即每位投票人有自主选择投票、弃选等权，实行程序公开、流程公开、结果公开等；差额竞争原则，即在涉及重要人事选拔任用时，必要时可采取差额选举，因为差额选举给投票人提供了选择的余地，是尊重投票者自由选择权利的体现，也是一个辨别被选人良莠的重要茬口；秘密投票原则，即设立秘密写票间，让投票者在完全自由的情况下进行选择和投票，不受外界的任何影响，真正落实投票者的自主选举意愿。

       宣布选择票决方式。党内有鼓掌、举手、无记名投票三种表决方式，在选择时一定要慎重。在表决时，一般情况下，如果是针对一般的事，而且基本能达成高度共识的，建议举手表决或鼓掌通过；如果议题是针对人，建议投票使用无记名方式；[8]如果是针对“三重一大”这样的重大事项，建议使用无记名投票方式。

       宣布计票人、唱票人、监票人产生的方法和他们的职责和注意事项。最好是在现场提议投票选举产生并举行一个简单严肃的宣誓，尤其是对出现违规违纪或渎职者的处理和处分要明示。

       对投票箱或投票间、正式选票、如何唱票和计票等的设计以及如何填写选票等事项作说明。如条件许可，可设立投票间；如针对人事选拔，正式选票要以姓氏笔画为序进行排列。

       对有争议问题如何裁定进行说明。对最后结果如果投票未通过该怎么处理要进行说明。

       按序进行投票。

       宣布投票结果。结果宣布最好及时，如不能当天宣布，必须说明并保障其结果的真实性，如果结果泄密或篡改，一经查实，造成不良后果或严重后果的相关当事人，应当受到相应的法纪惩戒或惩罚。

       (三)民主集中制实施步骤与程序预设的第三阶段

      

       执行阶段是指经议决后，所有成员对裁定的议案、决定或决议，不管是赞成的、不赞成的、反对的都必须不折不扣地贯彻执行的阶段。作为政党组织原则，必须有“服从纪律”的“集中”之意，否则就是一盘散沙。但无论是“服从纪律”还是“集中执行”，都必须切实地“保护少数”。一是因为1980年2月29日通过的《关于党内政治生活的若干准则》早就明文规定要“发扬党内民主，正确对待不同意见”；二是因为对某个领导或同志有意见，并不代表对这个领导或同志的不认同，更不代表对其所代表的组织或党有不认同，他或她只是对这位领导或同志说话的语气、态度，或者讨论方案所涉及的某一条某一款有不同的看法或意见，并不是对某个人或方案全盘否定。作为一名党员，尤其是党员领导干部应在营造良好的党内政治生态中率先垂范，尽快掌握在交谈中学会协商，在交锋中学会尊重，在交往中学会宽容，在交流中学会坚持的学识和能力。

       第三执行阶段的程序预设如下：

       1.对最后议决的议案、决定或决议做一个总结说明。对会议总结人的要求：包括归纳、总结、点评、结语等，会议总结人同时必须指出最后通过的议案、决定或决议并不必定是完全合理、科学的议案或决定、决议，那么，按照马克思主义的群众路线要求，应将其运用于实践，实践是检验真理的唯一标准。在实践中检验后发现不足，再回想一下当初在议决时反对的“少数”意见，如果有必要，就再运用民主集中制机制进行纠错，不断完善之。

       2.回访“少数”的工作。会后找反对的“少数”谈心、交心，一是对自己各方面的一个检验，如对方愿意告诉你反对的真实想法，说明你还具有一些群众基础；如对方支支吾吾，不愿告之，这时需反省自己，说明自己平时做得不够好或有失当之处。

       3.反馈意见的工作。作为主持者或会议的组织者，特别是在党内政治生活会上，应将会上的各种看法和评价进行一个评估和梳理，然后及时把一些值得借鉴的看法或整改的意见委婉地转达给本人，使这位同志能在今后的工作中做得更好。这是对一个同志负责任的态度和做法，同时也是在践行和继承我们党帮助同志“惩前毖后，治病救人”的正确方针。

       4.做好会议记录工作。要求整理整个会议的所有记录，归档归案。

       民主集中制是一个制度，每个制度都有自己的内在体系，而体系的运转需要一连串程序的支撑和连接，其每一阶段的实施步骤可分为诸多预设，组合起来成为完整的、有机的、前后承继的系统，全景的民主集中制实施步骤与程序的全程的预设如图4所示。

      

       三、结语

       习近平总书记2014年10月8日在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调指出：“严肃党内政治生活需要多方努力，其中至关重要的是要使全党深刻认识马克思主义政党有别于其他政党的本质特征，深刻认识严肃党内政治生活的重大作用，深刻认识党内政治生活不正常的严重后果”[9]，在2016年新年贺词中又首次提出要“着力营造政治上的绿水青山”。无论是在党内政治生活中，还是整个国家的政治生态建设中，民主集中制的实施和贯彻无疑是核心和关键。遵循民主集中制实施步骤与程序，贯彻和落实其预设的定位与原则，从实践价值层面看，它既是尊重党员民主的初始权——话语权，也是党员的主体地位进一步体现、民主集中制持续顺利实施、党内民主质量不断提高的发展需求。同时也是对党的性质与宗旨追寻、目标与任务追求必然规范的发展要求；从理论价值层面看，它不仅是党性和人民性相统一的体现，而且是对真理和信仰相统一的追求，同时也是对理论与实践的创造和结合过程。

       [收稿日期]2016-01-29

       注释：

       ①参见《中国共产党章程》第二章第十条：(一)党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。(二)党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。(三)党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。(四)党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与。(五)党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。(六)党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。

       ②“三重一大”：指“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用”。

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