建国初期财政体制与政策目标模式选择的经验分析，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文,目标论文,模式论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国初期，国家采取了高度集权的财政管理体制和严格的从紧政策，这一体制和政策，成功地调节了总供给与总需求的关系，克服了新中国面临的各种困难，为巩固国家的统一与稳定，推动经济的恢复与发展，发挥了重大的积极作用。分析这一历史经验，对我们在新的历史条件下把握形势的发展与财政体制和政策的目标模式选择，更好地发挥财政体制与政策的宏观调控作用，具有积极的借鉴指导意义。
一、事权财权的统一与集权体制和从紧政策的推行
财政体制一般是指以事权划分为基础的中央与地方的财权分配与管理制度。由于分配上有多少和集中程度的不同，中央财政集中财权多的为集权体制，地方财权比较大的为分权体制或放权体制。财政政策指国家在一定历史时期内所规定的指导经济活动和财政收支的基本准则，是有关财政处理各种关系的指导原则。由于财政运作有个松紧问题，人们往往把增收节支、主张收支平衡和结余财政的指导原则视为从紧政策；而把扩大支出，刺激需求，甚至引发赤字财政的指导原则视为扩张政策。判断和评价某个时期财政体制与政策的正确与否，并不在于实行的是哪一种体制和政策，而在于这种体制和政策是否适应形势发展的需要，是否卓有成效地发挥了宏观调节或调控作用。建国初期的经验证明，要正确地确定财政体制和选择财政政策的目标模式，最重要的是要善于审时度势，善于把形势、体制和政策三者有机地统一起来。能做到这一点，无论客观形势怎样千变万化，情况多么复杂，财政工作都不会迷失方向，都会在适当的财政体制和政策的指导下，在战胜困难中走向胜利。否则，即便是并不复杂的形势也会出现盲目性。建国初期的形势与1958年“大跃进”相比，前者要比后者复杂得多，困难得多，严峻得多，但党和国家却清醒准确地把握住了形势发展的需要，正确地选择子集权体制和从紧政策，并根据形势的变化不断地调整这一体制与政策，从而成功地达到了宏观调节的预期目的。
对建国初期面临的各种困难和复杂激烈的矛盾斗争，中央是有清醒认识和充分估计的。实行集权体制和从紧政策是在中央全面深入分析客观形势发展需要的基础上确定的，这在当时中央高层领导的认识上是明确一致的。毛泽东在1950年6月发表的《为争取国家财政状况的基本好转而斗争》一文中，分析了建国初期的财政状况及面临的困难，阐明了根本改善财政状况所应具备的条件，提出了党的政策和策略，为财政工作的发展指明了前进的方向。中央在多次深入分析财经形势的基础上，反复强调当时统一财经，加强中央集权的必要性和重要性，并就如何统一财经，强化中央集权，实行增收节支的从紧政策，作了具体部署与安排。当时财政最为突出的问题是中央事权的扩大和财力不足与财权分散的矛盾。中央事权繁重的主要表现是，当时统一全国的解放战争尚未结束，必须继续保持战争状态下的军费开支规模；解放区的迅速扩大，使城乡行政机构和人员的行政费用大幅度增加，国家对数百万国民党军政人员采取包下来的政策，进一步加重了中央财政的负担；交通运输和工农业生产设备在战争中遭受的破坏，必须有财政的支持加以恢复；各种灾荒和贫困人口的救济也是中央财政义不容辞的责任。而当时的财源却因长期战争的破坏而处于萎缩甚至枯竭的状态，经济上提供有效供给的能力很低，承税能力下降，特别是农业的负担一直比较重，城市工商业需要有一个恢复和发展的过程。另外，由于生产不足和投机资本的活动，使城市供求矛盾紧张，需要通过财政的统一调拨，调剂市场供求，稳定物价，打击投机资本的非法活动。在这种情况下，一方面，中央财政肩负着事关中国前途和命运的大事，必须有相应的财权来保证。另一方面，财力不足和财权分散，使中央财政的事权受到严重影响，只有通过高度集权的财政体制和从紧政策，才能有助于中央财政实现事权和财权的相对统一，完成中央财政所肩负的重大历史使命。
为了充分发挥建国初期集权体制对经济及各方面的强有力的宏观调节作用，国家采取了严格的增收节支的从紧政策。一方面，强化支出管理，把财力集中用在具有全局意义的最需要的地方，同时大力精简机构和人员编制，统一规定供应标准，降低行政运作成本。另一方面，通过各种经济杠杆的综合运用和必要的行政法律手段，千方百计地增加财政收入，包括发行一定规模的国债；适当增加税收，完善税收法规，加强税收征管；适度扩大货币发行，搞活城乡市场，扩大财源；根据供求关系的变化，进行货币与物资的回笼与投放，等等。这些措施在实践中取得了很好的经济效益、社会效益和财政效益，积累了丰富的历史经验，对我们今天的市场经济建设具有重要的借鉴意义。
今天，我们重新审视这一历史经验，深感在面临历史重大转折的非常时期，在处于严重经济困难和复杂激烈的斗争环境中，国家实行高度集权体制和从紧政策是完全必要的。只有事关全局的中央事权有相应的财权保证，才能有国家政权的巩固，经济的恢复和发展，社会的统一与发展，否则一切是无从谈起的。所以建国初期的集权体制和从紧政策的主流和大方向是好的，是值得肯定的。特别应当指出的是，建国初期的财政集权体制和从紧政策，是建立在以公有制为主导的多种经济成分并存的新民主主义经济基础之上的，而不是建立在以单一的公有制为基础的计划经济之中的。这种集权体制与政策，是以硬化税收的复合税制和各种经济杠杆的综合调节及必要的法律行政手段的执行来体现的，政府行为与市场行为是紧密结合的。国家财政对社会经济的干预并不完全是以指令性的直接调节为主的，有些甚至许多方面是以经济杠杆的间接调控来体现的。所以这种集权体制受市场经济的影响与计划经济相比就更大一些，其效率和效益自然会更高一些。这一过去被忽视或不被看重的重要特征，今天应当特别加以分析总结和论证。
另外，任何一种财政体制和政策都不会是十全十美的，在执行中总是有利弊得失的。建国初期的集权体制和从紧政策总体上是值得肯定的，但在执行中也存在一些局限性。首先，对民族资本主义工商业一度干预过多，税负偏重，制度繁杂，使其资源配置和市场份额占有率受到较大影响，从而使其合理发展受到一定限制，积极作用得不到充分有效的发挥，后来经过调整虽然情况有所好转，但很快通过三大改造进入了公有制经济的行列。其次，这种政策，加重了中央财政的工作负担，增加了财政收支运作的成本，不利于调动地方和企业的积极性。最后，高度集权体制容易助长脱离实际的官僚主义和命令主义的思想作风，对信息反馈的灵敏性差，不利于及时有效地解决实践中出现的矛盾和问题。所以，建国初期实行的高度集权的财政体制，虽然适应了当时形势发展的需要，发挥了历史性的重大积极作用，但并不是在任何历史条件下都是适用的，其所存在的一些不应忽视的局限性，在新中国后来的历史发展中，通过调整与改革逐步得到纠正。
二、建国初期财政体制的初步调整
建国初期高度集权的财政体制是随着形势的变化逐步有所调整的，这反映了中央非常看重财政体制对形势发展的适应性。在解放战争基本结束，《共同纲领》的精神逐步得到落实，国家的政治、经济形势和社会秩序已趋向稳定之后，最初实行的那种主要以保证中央事权为主的高度集权体制在某些方面与已经有所变化的形势之间出现一些不相适应的地方。首先，中央集权过多，在形势相对稳定的情况下，因地方资金缺乏，难以根据本地条件，因地制宜地促进地方经济的恢复与发展。其次，财权过多集中在中央，既加重了中央财政工作的负担，又不利于提高解决实际问题的效率。大小财政收支都需要层层上报，待批执行，有时反而分散了中央的精力，影响了对全局大事的处理。最后，过多的财政集权，不利于加快财政资金的周转，影响到财政资金的使用效率。因为，随着全国形势的统一与稳定，需要地方经办的事情不断增多，而财权的集中往往使财政资金经常处于上缴下拨之中，从而放慢了资金的周转速度，不利于各项事业的迅速发展。针对这种情况，中央在贯彻《共同纲领》关于“划分中央与地方财政收支范围”的过程中，结合形势和任务出现的某些变化，对国家财政的收支管理权限作了相应的调整。这次调整虽然并未改变高度集权的财政体制，但是适当安排并明确了地方的一些财权，从而使地方的事权得到一定的保证。
建国初期财政体制的初步调整主要反映在1951年3月发布的《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中，该决定对预算体制作了新的规定。首先，根据统一领导，分级管理的原则，把全国财政分为中央、大区和省三级财政；其次，初步划分了中央与地方财政预算的收支范围。其中，列入中央预算收入的部分有：农业税、关税、盐税、中央企业收入、国家银行收入、内外债收入，等等。列入大行政区或省(市)预算收入的有：屠宰税、契税、房地产税、特种消费行为税、使用牌照税、大行政区以下经营的国有企业收入、地方行政司法规费及其他收入。列为中央与地方的比例解留收入有：货物税、工商业税、印花税、交易税、存款利息所得税、烟酒专卖利润收入，等等。在财政支出方面，列入中央预算支出的有：国防费、外交费。按隶属关系分别列入中央和地方预算支出的有：经济建设支出。按管理系统分别列入中央和大区、省(市)预算支出的有：文教卫生支出、社会救济、行政管理等支出。后来，中央政务院又于1951年8月发布了《预算决算暂行条例》，拟定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查，执行程序，决算的编制与审定程序，使1951年的决定精神得到进一步体现和执行上的保证。通过1951年的决定可以看出，这次调整虽属在集权体制框架内的带有规范性的微调性质，但却说明中央对建国初期形势的跟踪分析是抓得很紧的，对形势变化要求地方财权应有相应保证的动向反映得非常及时和灵敏。另外，从中也可以看出，各种税收在中央与地方财权分配上占有重要地位，说明在当时财政体制的调控作用中，以税收为主的间接调控占相当大的比重，反映了建国初期新民主主义市场经济的某些特征。
三、建国初期的高度集权体制与从紧政策的宏观调控作用
建国初期高度集权的财政体制和从紧政策在宏观调控方面所起的作用是极为重大的，而这种调控作用之所以值得重视和加以分析，一是因为它是在事关新中国命运和前途的严峻复杂的斗争形势下运作的；二是因为它是在国有经济主导下的多种经济成分并存的新民主主义经济条件下发挥作用的。尽管这种新民主主义经济后来比较快地转化为计划经济，但当时的非公有制经济占相当大的比重，市场调节的成分很大。前一个因素决定了财政体制调控作用必须与各种经济杠杆作用紧密结合，才能更好地适应形势发展的需要。由此可见，这个时期的调控方式是指令性的直接调控与指导性的间接调控并存并用的，例如，财政收支大权无条件地集中于中央，用行政法律手段打击投机资本是指令性的政府行为；而强化税收，发行公债，扩大货币发行、回笼与投放物资与货币是属于指导性的间接调控。这一特征与后来计划经济时期的调节方式有很大不同，而这一点恰恰反映了当时财政的集权体制不单纯体现在行政指令的调节上，同时也体现在对经济杠杆的运用上，这不仅在建国初期发挥了很大作用，而且对20世纪60年代的调整和今天市场经济体制改革中的财政调控都有借鉴意义。
首先，它有效地调节了中央事权与财权的关系，在极为困难的条件下，集中了分散有限的财力，保证了全局的需要，并为进一步调节总供给与总需求的平衡创造了有利条件。这种集权体制，改变了财力分配的格局，调整了财力的运作方向，极大地强化了中央财政的机动能力，有效地保证了当时极为紧迫的解放战争和抗美援朝的军费支出，政权建设的行政费需求，调节市场、稳定物价的物资需求，恢复交通运输和工农业生产的资金需求，调剂各大城市生活品供应的需求，以及救灾需求，等等。如果没有高度集权体制的运作，上述需求是无法得到保证的。仅以上海打击投机资本，稳定物价为例，当时由于投机资本活动的猖獗和其他各种因素的影响，上海的粮食、棉纱、煤炭等原料和生活品的供应，已经处于极为困难的地步，物价已天天上涨，而当时的上海本身是无力改变这种状况的。对此，中央通过高度集权体制，从东北、华北等地区调拨大批紧缺物资，通过适时投入，给上海投机资本以有力打击，有效地调节了上海的供求关系，稳定了市场物价，促进了上海经济的恢复与发展，使上海很快由消费型城市转化为生产型城市。除此以外，全国其他一些地区，特别是对全局有重大影响的大城市，大多是在中央高度集权体制的统一调节下，首先重点解决了关键性的突出问题，进而克服了各种困难，迅速走上了恢复和发展的道路。
其次，建国初期的财政体制与政策为从根本上改善新中国的财政状况，促进经济的恢复与发展，发挥了重大的调节作用。建国初期，统一了城乡税制，建立了税法，充分发挥了税收对多种经济成分的调节作用。在农村，建立并逐步完善了农业统一累进税，体现了税收的公平效率原则和党的阶级路线，保证了土地改革的顺利进行。在城市，建立了复合税制，并通过调整税负，促进了资本主义工商业的合理发展。在国家机关，通过统一精简机构，控制人员编制，节省了国家经费开支。这些都为财政状况的基本改善创造了有利条件。而这在当时的背景下，不发挥高度集权体制和从紧政策的宏观调控作用，是无法做到的。需要指出的是，实行高度集权体制，并不意味着一定或只能采取指令性的直接调控方式，建国初期的经验证明，当时的集权体制不仅很好地发挥了政府统一的指令性直接调控的作用，而且也有效地发挥了各种经济杠杆综合的间接调控作用。
总之，根据以上分析，我们的主要观点和结论是：其一，财政体制和财政政策的目标模式选择，必须适应形势发展的需要；其二，财政体制与政策的运作不能只限于行政手段和政府行为，而应根据经济规律的要求，与经济杠杆的运用相结合；其三，财政体制和政策应随着形势的变化而不断有所调整。这些为建国初期的实践所证明的历史经验，对我们今天有着重要的启发和借鉴意义。