司法裁判中政策运用的调查报告——基于含“政策”字样裁判文书的整理，本文主要内容关键词为：裁判论文,政策论文,调查报告论文,字样论文,文书论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在司法实践中，政策与法律的关系一直是个重要话题，也是司法裁判活动面临的一个难题。但是法学理论界对这一问题并未引起高度重视，大量的研究成果也只是从政策与法律（特别是党的政策与法律）的关系，例如两者的共同点、不同点等角度有所涉及，至于对司法裁判中如何适用政策等问题涉及甚少。
近年来，学者们开始充分认识到：“虽然在实际的司法判决中，公共政策并不作为裁判的依据直接加以引用，但是它对司法机关的行为和其他社会主体的利益又实实在在地产生着广泛的影响，发挥着重要的作用。”① 由此，法学界开始关注公共政策与司法裁判关系的研究，也出现了部分研究成果。在笔者看来，这一问题的研究，固然需要从应然的角度加以探讨并进行理论构建，但更为迫切的恐怕是了解司法实践中法官是如何在裁判活动中对待与运用政策的。
特别是，当前法院系统高扬能动司法的理念，以服务大局、司法为民作为基本的司法方针，使研究政策与法律的关系显得更为重要与急迫，因为能动司法的基本内涵之一就是“运用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法审判职能的服务型司法”。② 诚然司法活动中是否应当进行政策考量、应当如何进行政策考量，是法学界责无旁贷的研究课题，但长期以来法院在裁判活动中是否已经进行了政策考量、又是如何进行考量的，以及这些政策考量的实践有什么经验与教训值得总结，从而为今后的司法活动提供有益的借鉴，是前述研究的基本起点。
有鉴于此，本文试对“司法裁判中如何适用政策”这一问题作初步的探讨，这一探讨的基础是案例的搜集与整理。笔者从案例库中搜集了所有包含有“政策”字样的裁判文书共3800多份，在初步阅读这些裁判文书的基础上，试图总结法院在裁判活动中实际上是如何运用政策的，进而对此进行初步分析。本文首先对研究的方法进行简要的说明，以界定该研究的边界、说明研究的局限性；接着对裁判文书中提及的“政策”进行初步归类，以从总体上介绍裁判活动所涉及的政策领域；然后就这些裁判文书中的政策运用情况进行初步分析，最后得出一些结论。
二、方法的说明
本文基于案例搜集与整理而研究政策在司法裁判中的适用与考量，在研究方法上有几点前提性的问题需要事先进行说明。
（一）案例搜集的全面性
我国法院系统自1983年到2007年间共审结9668万余件刑事、民商事（包括1999年前的经济纠纷）和行政的一审案件。③ 即使按照调解（包括撤诉等）和判决（包括裁定）各占一半计算，也有近5 000万件裁判文书。由于我国法院系统尚未完全建立全面的裁判文书上网公开制度，即使部分法院上网公开的也是近年来的裁判文书，因此，无法全面收集所有的裁判文书是中国法学研究者进行基于案例的实证研究所必须面临的困难，也是需要清醒意识到的一个限制性条件。
目前，我国收集案例的主要数据库有北大法宝、法意网等，这些网站的案例库中也只有几十万份裁判文书，相对于5000万份裁判文书，确实是不够全面的。南京大学中国法律案例研究中心所建立的案例库也只收集了近20万份裁判文书，笔者用于本文研究的3800多份包含“政策”字样的裁判文书就是在这20万份文书中获得的。
因此，笔者深知，基于这样十分有限的裁判文书而进行的案例实证研究，肯定是不可能全面反映我国司法实务的全貌的。但是当我们无法改变这种案例公布与收集的现状时，或许开展基于有限案例而进行的研究，哪怕有缺陷或者有错误，但总是有益的。法学工作者，不能因为案例有限不具全面性而拒绝研究案例，也不能被动地等到案例公布与搜集全面无遗后再进行研究。
（二）案例考察的代表性
尽管只有几十万份裁判文书，但对于研究者而言同样是海量的材料。因此，笔者采用案例库全文检索中的关键词检索，即输入“政策”两字，凡是裁判文书中包含有“政策”两字的裁判文书均予以检索。在中国法律案例研究中心网站（www.al365.net）中，共检索出近3800多份裁判文书。
或许，对于这样的检索与研究方法，人们首先会提出质疑：法院和法官在司法活动中运用政策进行裁判考量时，并不一定或者大部分不会直接在文书中使用“政策”一词，因此这样的研究过于简单或者是伪实证，反而遗漏了真正的政策考量，因此不可能反映与揭示出法院运用政策考量进行裁判的真实情况。虽然笔者认为这样的质疑有道理，但是基于下列理由只能运用前述方法进行搜集与研究。
第一，从内容上，法官运用政策考量裁判案件时，如果没有在裁判文书中直接表述“政策”字样，则其对政策内容的把握与分析过程更不可能体现在文书中，即使外化为文字内容也是记载在法院的内卷中，不可能为法院以外的研究者所了解与掌握。因此，理想的研究方法即从实质运用的角度去研究政策的适用过程与结果，是不可能完成的任务。
第二，从数量上，依照理想的研究方法，应当是认真研读裁判文书，深入分析与探究该案件的实际情况，进而把握法官在文书背后所传达的有关政策考量与运用的信息。然而，面对几十万裁判文书，对于研究者而言同样是不可能在短期内完成的，也是笔者的学术能力无法承受的。
第三，从本质上，案件的裁判存在着结论与理由、表面与实质、法律与情势、文字与实际等各种因素的差异。例如，裁判文书所表达的理由，或许在实际上只是用以掩盖法官与此完全不同的真实理由的借口而已。这些均是裁判文书这一文本的阅读者所根本无法掌握的信息，研究者只能以固化为具有法律约束力的裁判文书为对象。
因此，出现“政策”一词的裁判文书，至少直接表明法官运用了政策作为裁判的考量因素，对于我们分析政策在裁判中的运用是一个直接的素材，尽管可能还存在缺陷，离理想的要求与目标还有差距，但毕竟是有所推动，因此仍然是有意义与价值的。
（三）文书研读的彻底性
3800多份裁判文书，其文字总量约为2000万字，对其全面彻底地全部加以研读对笔者来说同样是一项繁重的工作，而且从本文研究的主旨而言也没有必要。因此，笔者采用不同的研读方法：第一，对于文书中“政策”一词没有研究价值的，予以忽略；第二，对于相类似裁判文书（例如案情完全相同只是当事人不同因而文书内容基本相同）只选择其中一份进行研读；第三，对于绝大部分裁判文书，笔者并不关注其案情内容，而只是针对“政策”的表述进行分析，只有少数案件由于需要分析“政策”的具体内涵而结合案情进行探讨。因此，在这里需要向读者坦白，这倒并非是偷懒，而是服务于本文研究主旨的单一性并受制于精力所限，既是有意为之，也是无奈之举。
三、政策的整理
遍览这3800份裁判文书，我们可以发现，其中的“政策”广泛涉及各个领域，现依相关的标准分别将其整理如下。
（一）以提出主体为标准的整理
裁判文书的内容，既有当事人介绍，又有当事人的诉请、陈述及辩解，还有法院查明的事实描述部分，以及“本院认为”的裁判理由阐述部分、判决依据与判决主文。从主体而言，裁判文书中提及“政策”的主体可以分为两类，即：当事人和法院。
1.当事人提出的政策
当事人提及“政策”既可能出现在原告提出并支持有关诉讼请求的陈述中，也可能出现在被告的辩解中，援用政策作为一种依据。例如，“陈某不服原审判决，向本院提出上诉称：1998年南岸咀配合龙王庙整治进行拆迁，上诉人居住的房屋在拆迁范围内。按有关政策规定，上诉人应被安置补偿……”④ 值得关注的是，当事人在诉请或辩解中将政策作为依据时，可能会将政策作为免除或者减轻责任的重要理由，而且这些政策往往是较为重大、全局性的政策。例如，在中国音乐著作权协会诉深圳康佳通信科技有限公司等侵犯著作权纠纷一案中，原告要求被告为其未经许可也未付费而将音乐作品作为内置音乐铃声的行为承担法律责任，被告则辩称：原告不合理地要求移动电话机制造厂商因内置音乐铃声支付巨额的费用，会给国产移动电话机厂商的健康成长带来沉重负担，于国家发展信息产业的政策不符，于文化作品的正常传播也不利。⑤
该案具有一定的代表性，即被告以新兴产业发展、支持民族产业等政策为理由，寻求司法机关进行政策考量与特殊对待，从而有可能会对法院的裁判形成一定的影响甚至压力。虽然法院在该案的裁判文书中对此未予理会，而直接以“未按规定支付报酬、侵犯著作权”为由判令被告承担相应的法律责任，但在当前强调服务大局、政策考量的背景下，此类政策的宏大叙事是否会影响法院的裁判，可能也是需要关注的。⑥
2.法院提及的政策
法院提及“政策”则具体又可分为三种情形。
第一种是法院对案情事实的叙述，往往出现在“本院查明”部分。这种情形是法院对于案情事实的客观描述，例如，当事人合同内容中可能包含的“政策”字样，当然也可能表明了法院对于此类“政策”定性的确认与肯定，有时则更多的是对当时历史现实的表述。例如，“另查明：2002年9月，香港恒华贸易发展有限公司与贾汪区紫庄镇协商共同开办徐州华旺鞋业有限公司，因国家政策规定不允许政府开办企业，因此镇政府以天瑞公司的名义出资50万元。”⑦
第二种是法院对于案件所涉及政策所作的理解与阐述，主要出现在裁判文书中的“本院认为”部分。由于当事人在诉请或辩解中提及政策，并作为其主张的重要依据，因此法院在裁判时应当对政策进行相应的分析，并表明法院的态度与裁判的理由。当然，在不同的案件中，有的法院采纳政策作为理由，有的法院拒绝采纳，有的法院则直接回避对政策的分析。例如，“本院认为，根据我国有关的房屋政策，房屋的产权以登记为准，本案的房屋产权人为金某，而该房屋系在夫妻婚姻关系存续期间取得，故该房为夫妻共同财产。”⑧
第三种是法院对裁判依据的表述，出现在裁判主文前的“依据”部分。与一般法学研究者的通常认识有所区别的是，有些法院明确将“政策”作为依据之一，详见后文。
（二）以政策主体为标准的整理
按照政策理论的一般看法，政策包括企业政策和公共政策，而公共政策又可分为地方政策、国家政策、党的政策。在裁判文书中，这些不同种类的政策均有所体现。
1.企业政策
企业政策，往往表现为企业基于完善内部管理而对员工实行的各种福利待遇、作为促销手段与措施的对经营合作伙伴或消费者的优惠待遇。例如，员工购买住房的优惠政策，针对销售商的返利政策、销售提成政策、价格政策等，针对消费者的房屋销售优惠政策等。但是一般而言，法院至多在事实查明部分加以确认，在“法院认为”部分往往并不将这些措施表述为政策，而是依据相关的合同或规章制度对当事人的权利义务关系进行分析判断。
2.地方政策
虽然大量的裁判文书并未刻意区分地方政策与国家政策，但在有关具体分析中，有些法院会对地方政府的文件及其政策内容进行强调，并在有关效力的判断与适用的选择上作出不同于国家政策的表述。例如，在浙江省纺织品进出口集团公司诉立荣海运股份有限公司一案中，上海海事法院认为，原告诉请被告赔偿的贴息损失及贴息损失的相应利息，是根据浙江省政府为鼓励出口创汇制定的地方政策计算的。地方政策仅在特定行政区域内有效，对外不具有普遍约束力，故该公司的此项诉请不予支持。上海高级人民法院维持了原判。⑨
当然，也有些法院对于地方政策并未特别地加以区别，而是将其作为一般规范性文件对待，依照相关法律和司法解释进行判断与适用或参照。例如，在一起行政诉讼案件中，上诉人认为，《佛山市禅城区户籍管理实施暂行办法》不是法律、法规，也不是行政规章，而只是一般的地方性政策，原审法院据此作出判决，违反了《行政诉讼法》第52、53条的规定。二审法院则认为，《佛山市禅城区户籍管理实施暂行办法》经区政府同意执行，应属规范性文件，只要其合法有效，被上诉人将其作为执法的规范性依据并无不妥，原审法院以该规范性文件作为裁判依据并无不妥。⑩
3.国家政策
裁判文书中涉及的“政策”字样，更多地使用“国家政策”的表述方式，即使仅是一般性地以“有关政策”的方式表述也往往是针对国家政策，本文所关注的主要也是这一类政策，此处不再赘述。
4.党的政策
虽然裁判文书中出现的公共“政策”一般是指国家政策，但“党的政策”在部分裁判文书中也时有所见，其表现方式有“中央政策”、“党的政策”等，既有当事人在诉请与陈述中提出，也有法院在事实查明与判决理由部分中提及。例如，在一起刑事案件中，被告人的辩护人提出，被告人的家属积极配合政府做工作，并带被告人到公安机关投案，在量刑上，应体现党的从宽政策。(11) 在一起土地承包合同纠纷案中，海南省文昌市人民法院认为，（被告与第三人的土地承包）合同订立本意与农村土地承包期再延长30年的中央农村土地政策是一致的。(12)
（三）以政策内容为标准的整理
在公共政策研究中，学者们依据政策所涉及的社会生活领域将其分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等类型。(13) 法学界并未对政策的分类给予太多关注，往往是仅进行简单随意的列举，如“具体政策如产业政策、干部政策、农业政策、经济政策、知识分子政策等等。”(14) 就裁判文书中所涉及的政策内容而言，上述分类并无实质性意义与应用价值，而主要包括下列类型。
1.刑事政策
与近年来刑法理论界对于刑事政策的研究热潮形成鲜明对照的是，(15) 司法裁判中对刑事政策的运用并不多见，也与民商事、行政审判领域对政策的运用存在巨大的差异。
在近20万份裁判文书中，法院在“本院认为”部分直接使用“政策”一词的刑事裁判文书就非常少见，而该“政策”属于刑事政策的更为少见，笔者只搜索到20份，其表述方式有：“教育、感化、挽救”的刑事政策、惩治与教育相结合的刑事政策、宽严相济的刑事政策以及笼统性的“刑事政策”等。例如，“鉴于被告人犯罪时不满18周岁，故根据其犯罪的事实、情节、性质、社会危害程度以及对未成年被告人‘教育、感化、挽救’的刑事政策，依法对其予以从轻处罚。”(16)“为教育、引导经济犯罪分子认罪伏法，充分体现惩治与教育相结合的刑事政策，其辩护人关于建议对上诉人适用缓刑的意见可予采纳。”(17)“原审判决在量刑时已充分考虑了其在共同犯罪中的作用并予减轻处罚，体现了宽严相济的刑事政策，故其上诉理由本院不予采纳。”(18)
虽然，我们可以从两个角度对此进行解释：第一，大量直接运用并表述刑事政策的刑事裁判文书未被上网公开或者未被笔者所搜集到，而事实上可能有大量的裁判文书引用表述这些刑事政策；第二，也是最为关键与重要的是，刑事裁判中是否运用了刑事政策，并不取决于或者主要不取决于文书中是否直接表述出来，而是法官是否真正运用刑事政策进行定罪量刑。但笔者以为从上述有限的刑事政策表述，我们还是可以发现我国刑事政策的基本走向与运用状况的，例如近年来的文书基本上使用“宽严相济刑事政策”这一表述方式。
此外，值得注意的现象是，在刑事案件中，有些被告人或者其辩护人会直接引用刑事政策作为减轻或者从轻处罚的理由，例如“党的从宽政策”、“坦白从宽的刑罚政策”、“国家刑事政策”、“少杀慎杀的刑事政策”、“当前的刑事政策”等。
2.经济政策
裁判文书中涉及的经济政策领域非常广泛，既有“金融政策”、“税收政策”、“产业政策”、“宏观调控政策”等具体描述，也有“优惠政策”、“政策性优惠”、“政策原因”、“政策性亏损”等笼统表述；使用场合也各不相同，既有当事人对案情的反映与理由的陈述，也有法院在事实查明部分的确认，还有作为裁判理由阐述过程对政策的使用；既出现在民事审判中合同案件、侵权案件之中，也出现在行政诉讼案件和刑事案件中。
金融政策领域较多的是有关政策性贷款、利率政策、贷款政策和债权剥离政策，以及笼统性的金融政策、信贷政策等。在税收政策的表述中，主要有“税收优惠政策”、“税收政策”、“出口退税政策”等。在产业政策的表述中，则在笼统性地提及“经济政策”、“有关政策”、“产业政策”外，有些裁判文书中还具体地提及相关产业中的政策，如“政企分开的政策”、“限电政策”、“低票价政策”、“国家宏观调控政策”、“股份合作制企业政策”、“解困改制企业的有关政策”、“电价政策”、“企业兼并政策”、“煤炭资源整合政策”、“节能政策”、“产业结构调整政策”、“粮食政策”、“退二进三政策”、“党政机关不准办企业的政策”、“拨改贷政策”、“资本金政策”、“石油销售政策”、“域名限制政策”、“许可证准入政策”、“水资源保护政策”、“金融调控的政策”、“外商投资政策”、“农网改造的相关政策”、“价格政策”等。
3.农村政策
或许是因为长期以来形成的我国农村工作以政策为主要调整手段的传统，在涉农案件中，“政策”一词大量出现在裁判文书中，尤其在原被告各方的陈述与辩解中有着重要的分量，甚至均将政策作为各方攻防的依据。
例如，在巨某诉黑龙江林甸县三合乡人民政府行政纠纷一案中，原告认为被告在第二轮土地承包期间违反国家政策规定的“大稳定、小调整”要求而打乱重分，为第三人发放《土地承包经营权证书》是违反政策的；被告则认为其行为是以中央、省、县有关二轮土地承包的政策精神为依据，从地方实际出发，尊重绝大多数村民意见，按照有关政策和法律程序进行的。(19)
在涉及农村的案件中，广泛涉及的政策表述方式有：“土地承包的政策”、“大稳定小调整的政策”、“减免农业税政策”、“林业政策”、“土地确权政策”、“水利富民政策”、“退耕还林政策”、“土地分配政策”、“农业补贴政策”、“税费改革的政策”、“农村土地政策”、“农村土地延包政策”、“四荒利用政策”、“土改政策”、“构建社会主义和谐农村的政策”、“惠农政策”、“粮食补贴政策”、“两免一补政策”、“国家政策”、“有关政策”、“中央政策”等。
4.社会政策
本文此处所称的社会政策，包括劳动政策、计划生育政策和户籍政策等。在大量的劳动纠纷案件中，直接提及“政策”一词的，除了概括性的劳动社会保障领域的“国家政策”、“相关政策”外，具体表述的有：退休的政策、养老金的政策、子女顶替父母安排工作的政策、劳动保险的政策、工资政策、兼职政策、供暖费政策、工伤政策、解除劳动合同时的经济补偿金政策、破产安置政策。在其他案件中涉及的社会政策则有：抚恤金的政策、退伍士兵安置政策、慰问金政策、户籍管理政策、户口政策、户籍政策、户籍迁移政策、计划生育政策、独生子女政策、教育政策、社会安全政策等。
需要说明的是，在裁判文书中大量提及“政策”一词的还有房地产案件，包括农村土地承包案件、土地征用案件、城市房地产拆迁案件以及各类房产案件，但本文并未将其独立归类，因为一部分可归入农村政策范畴，另外一部分则可归入经济政策范畴（特别是宏观调控政策等）。
（四）以政策用语为标准的整理
在3800多份包含“政策”字样的裁判文书中，有一部分并不符合本文的研究旨趣，故并未被列入笔者的考察视野，但仍需要作简单的交代，此类“政策”一词的使用主要包括下列一些情况。
第一，诉讼当事人或/及代理人的单位名称中包含“政策”一词，除此之外裁判文书中并不涉及政策问题。例如，有一起网络侵权案件的原告就是“建设部政策研究中心住宅厨房卫生间技术研究所”，(20) 不少案件中当事人的诉讼代理人是该单位的“政策法规”司、局、处、科、室等部门的工作人员。
第二，涉案作品名称本身包含“政策”一词。例如在一起著作权侵权案件中，原告的作品是名为《美国产业研发的空间结构与科技政策研究》的博士学位论文。(21)
第三，当事人或法院援引的文件名称中包含有“政策”字样。例如，中共中央1960年的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，最高人民法院1984年的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，国务院的《水利产业政策》以及各部委、各级地方政府制定发布的相关文件名称中经常包含有“政策”一词。
第四，裁判文书仅在对当事人有关包含“政策”一词的宣传材料、职能规定等事实的描述中提及，而与司法裁判的政策适用问题无关。例如，北京市海淀区人民法院审理的458起学位论文作者诉北京万方数据股份有限公司侵犯著作权纠纷案中，判决书中提及的“政策”一词出现在法院所查明的万方公司制作的关于学位论文数据库的宣传资料内容中，其中提到：“（该学位论文数据库的应用价值包括）机关团体可课题立项和查新，情报跟踪，文献回溯，政策信息支持”。(22)
当然，上述情形从另一角度也具有一定的研究意义，即政策一词为何在社会生活中具有如此广泛而深远的影响力。
四、政策的运用
由于本文的主旨在于了解法院在司法裁判中是如何运用政策的，因此，在前文概括性地了解“政策”一词在裁判文书中的基本情况后，此处将重点分析司法裁判中运用政策的主要法律问题。概括而言，包括这么几个方面。
（一）法院管辖裁判中的政策运用
虽然我国法律制度中并未明确规定法院不得拒绝裁判的规则，但总体而言在法治逐渐完善、民众权利观念高涨的时代背景下，裁判请求权作为公民宪法权利这一观念日渐确立，人民法院受理案件的范围越来越宽泛。当然法院的管辖范围仍然存在，尤其是涉及政策问题的案件。从裁判文书所反映的司法实践状况来看，下列与特定政策相关的案件是排除在法院管辖之外的。
1.历史政策
部分案件涉及历史遗留问题，特别是与建国初期土改政策相关的土地、房屋等问题，被最高人民法院确认为不属法院管辖。1992年11月最高人民法院发布的《关于房地产案件受理问题的通知》指出：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷……不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”此后，各地法院基本上均以此规定为据进行处理。例如，在段某等诉昆明市五华区昭宗社区居民委员会一案中，昆明市中级人民法院认为，双方当事人诉辩主张本案讼争房屋的权利归属来源于1952年的国家土改政策，即本案讼争房屋的权利归属涉及国家政策的历史遗留事项。因此，被上诉人在本案中主张该房屋所有权的诉求不属于人民法院受理民事诉讼的受案范围，应当依法驳回被上诉人的起诉，而一审判决对本案处理不当，本院依法予以纠正。(23)
当然值得注意的是，最高人民法院的规定中还有一个前提条件，即“不符合起诉条件”，但在法院裁判中一般不再分析这一条件，而直接以历史遗留问题为由不予受理或驳回起诉。
2.改制政策
在涉及劳动者待遇、就业等问题的案件中，有些是与国有企业、城镇集体企业改制密切相关的，法院也往往因涉及此类政策而认定该纠纷不属于法院的受案范围。在2000年10月召开的全国民事审判工作会议上，时任最高人民法院副院长李国光指出：“对政府及其所属部门进行的企业国有资产调整、划转过程中引发的纠纷，政府参与或者依据政府指令而发生的政策性‘债转股’纠纷，因改制过程中违反民主议定原则或者因企业改制而引起的职工安置问题而提起的民事诉讼，要告知当事人向政府有关部门反映，由政府有关部门统筹解决。”(24) 2003年最高人民法院发布了《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，其第3条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”因此许多案件中法院均以此为据不予受理或驳回起诉。例如，在吴某等19人诉屯昌县农村信用合作社联合社一案中，一审法院认为，本案系因国家产业政策调整和金融行业改制而引发的职工减员下岗分流纠纷，属于政策性问题，应由政府协调解决，不属于人民法院民事受案范围，据此驳回了19位原告的起诉。二审法院认为，本案系城镇集体企业因企业改革而发生的职工群体下岗争议，属于企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，由此引发的纠纷不属于人民法院民事受案范围。(2)
但是，企业改制而导致原有员工的下岗分流或者解除劳动合同，是否均属政策性问题而不属于法院的受案范围，各级各地法院的理解并不完全相同。例如，在李某诉昆明锯条厂等劳动争议案件中，一审法院认为，两被告签订的兼并协议及兼并实施方案已经被告锯条厂的上级主管部门审核确定，此行为涉及国家政策问题，由此引发的纠纷是企业制度改革和劳动用工制度中出现的特殊现象，并非在正常履行劳动合同中产生的争议，应由政府有关部门按照企业改制的政策统筹解决。因此，本案不属于劳动争议案件，不属于人民法院的受案范围。但是，二审法院则认为，上诉人与被上诉人之间的劳动争议纠纷，已由生效判决撤销了昆明市锯条厂对上诉人的除名决定，故双方之间的劳动关系自行恢复，在劳动关系存续期间因办理社会保险、发放基本生活费所产生的纠纷，依法属于劳动争议，人民法院应当受理。原审法院对上诉人的诉请裁定驳回不当，本院依法予以纠正。(26) 此案反映了有关司法裁判中政策适用所面临的技术问题，即尽管此类政策问题的案件不属于法院管辖，但应当结合具体案情明确其法律关系，以厘定政策适用的边界。换言之，并非任何与下岗分流、企业改制相关的案件均不属于人民法院受案范围。
甚至在同一法院内部，对于此类案件是否属于法院管辖也存在不同的理解，充分反映了政策与法院受案范围之间的复杂性。例如，在金某诉商丘市邮政局劳动纠纷一案中，商丘市中级人民法院第一次再审时认为，原被告是行政隶属关系，不是平等主体。原告要求被告发给内退生活费、补发未足额发放的差额和扣回的生活费，不属于人民法院民事案件受案范围，应当向邮政局或上级主管部门申请解决，故驳回原告的起诉。该院再一次再审时则认为，本案是因内退休养期间的内退生活费引发的争议，内退期间仍属于劳动合同存续期间，是对劳动合同的一种变更，属于法院受案范围。(27)
3.其他政策
在3800多份裁判文书中，由于案件涉及政策问题而被法院认为不属于其受案范围的还有：退耕还林政策中的补偿款发放问题、(28) 事业单位人事争议问题、(29) 村民委员会基于政策收回承包土地的案件、(30) 落实特别慰问金发放政策问题、(31) 房改政策问题、(32) 行政机关依政策作出的行政行为问题等等。(33)
（二）合同案件裁判中的政策运用
在我国法院受理的案件中，民事案件占了绝对的数量。(34) 民事案件中，除了婚姻家庭继承外，绝大多数表现为合同案件与侵权案件。而合同案件又往往占据大部分，因此，合同案件裁判中的政策运用在一定程度上典型反映和体现了司法的整体情况，故本文予以详细的分析。总体而言，政策在合同纠纷案件审理中的运用主要体现在下列情形。
1.政策违反是否影响合同效力
在我国合同法的发展变迁中，政策对合同效力曾经有不同的影响。1978年的《经济合同法》第7条将政策纳入合同效力的审查范围，规定“违反法律和国家政策、计划的合同”为无效合同；1984年最高人民法院关于该法的司法解释进一步明确了对合同标的、数量、质量、价格、违约责任等内容是否“违反国家计划、法律和政策”的审查；1993年修改的《经济合同法》删去了影响合同效力的“政策、计划”等内容；1999年的《合同法》则更是明确限定在“法律、行政法规的强制性规定”范围内。“（关于合同无效）规定的演变，反映了合同立法指导思想上的明显变化。新的合同法以鼓励市场交易、充分尊重当事人的意思自治为原则，限制了无效合同的范围。”(35) 因此，从法律规定的内容及其变迁来看，政策不应再与合同效力相关。
但是，司法实践中，尽管《合同法》已于1999年10月1日实施，仍然有些法院在审查合同的效力时，将国家政策作为考量的因素之一。例如，在郑州华瑞房地产开发有限公司诉郑州光达电力工程有限公司工程质量纠纷一案中，一审法院认为，原、被告双方签订的《电力安装工程施工合同》意思表示真实、权利义务明确，不违背国家的法律和政策，为有效合同。二审法院维持了原判。(36)
类似的判词在其他案件的裁判文书中也时有出现，笔者将部分内容整理出来，详见下页表1。
当然，大多数法院不仅不再考虑政策因素，而且还针对当事人的主张强调政策不影响合同效力。例如，在赵某诉黑龙江省肇州县工商行政管理局投资纠纷一案中，原告认为双方约定的“五五分成”违反了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家经贸委〈关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定〉的通知》的精神，应认定该项条款无效。法院认为，虽然被告系国家机关，不应从事经营活动，但鉴于协议已实际履行，且只是违反了国家的政策性文件，而没有违反国家的法律、法规等强制性规定，不应当认定为无效。(37) 在该案中，法院将违反国家政策性文件与违反法律、法规的强制性规定相区别，从而表明了其“仅仅违反政策并不导致合同无效”的观点。这种裁判的立场在1999年《合同法》制定、最高人民法院发布《合同法》司法解释（一）后，基本上得到了确立。
例如，在马某诉河南省某县百货批发公司借款担保合同纠纷一案中，被告称本案涉及的债权转让违反了国务院办公厅相关文件的精神，应属无效。法院认为，国务院办公厅此文件并非是一个行政法规，此规定仅是对银行剥离不良资产的一个指导性政策规定，并不构成一个强制性的法律规范，故工行超出此范围剥离不良资产转让债权的行为并不必然是一个无效的民事行为，故认定该转让合法有效。(38) 在该案中，法院将国务院办公厅的文件排除在行政法规之外，其隐含的逻辑就是违反政策不构成对债权转让效力的影响。在周某诉被告物权保护纠纷一案中，法院同样否定了国务院办公厅相关文件规定对合同效力的影响。法院认为，本案中房屋买卖协议签订在1993年，系在《中华人民共和国合同法》实施之前成立的合同，而当时并无相关法律、政策或规定限制城镇居民购买农村房屋。……国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》不能作为确定合同效力的依据。(39)
因此，总体而言，根据现行合同法及司法解释的规定，政策（无论是地方性法规还是行政规章或者其他规范性或非规范性文件）不再成为影响合同效力的因素。前述有关法院援引政策作为判断合同效力的因素，不仅没有必要，而且是与合同法的规定相抵触的，或许只是以往合同审判习惯与思路的一种痕迹。
2.政策变化是否影响合同责任
在我国的经济生活中，由于政策影响的深远，有关政策的变化往往对经济生活特别是当事人之间的合同关系产生影响，例如导致合同的不能履行、延期履行并由此引发纠纷。在大量的合同纠纷中，政策变化是否属于不可抗力或者情势变更、是否可以免除或者减轻违约当事人的责任，往往成为法院裁判的关键。而从相关案例的研读中，我们可以发现，不同法院对这一问题的理解与判断是不尽相同的：既有回避性质判断的，也有认为属于不可抗力，也有认为不属于不可抗力，还有认为是情势变更。
有些法院回避了对政策因素的法律性质判断，而是直接从责任分担上作出相应的安排。例如，在魏某诉郑州华豫纺机有限公司承包合同纠纷一案中，由于郑州市人民政府取缔燃煤锅炉，致使原告承包的浴池无法经营。一审法院认为，这是双方均无法预见，亦无法抗拒的，双方均无过错……双方虽约定魏某所购锅炉应由华豫公司接受，但因政府政策的原因，致使该锅炉在郑州市区范围内成为禁用品，让华豫公司单方负担该项损失有违公平原则，应由魏某及华豫公司共同承担因政策原因带来的风险，故判决由双方各承担一半。再审中二审法院维持了这一判定。(40)
有些法院则明确将政策变化作为不可抗力来理解，据此免除相关当事人的义务与责任。例如，在张某诉李某等土地使用合同纠纷一案中，一审法院认为，被告李某等经营窑场，由于国家政策的原因，导致窑场无法继续经营，属不可抗力，自不可抗力情形发生时起依法可免除合同义务。对此二审法院并未涉及。(41)
另一些法院则认为政策变化不属于不可抗力，不能免除违约者的责任。例如，在云南叁泰投资有限公司诉西藏诺迪康药业股份有限公司等项目转让合同纠纷一案中，昆明市中级人民法院认为，原、被告双方在合同中并未约定因政策原因不承担违约责任的内容，而仅是明确不可抗力对合同的处理内容，西藏药业所称的国家政策调控，并不符合双方合同约定的不可抗力而终止合同的内容，故并不能免除其应承担的违约责任。(42) 该案中所称的国家政策调控，是指2006年国务院发布的《调控房地产行业的具体措施》（简称国六条），其中重点就是别墅等高档项目一律暂停审批，从而使涉及的项目受到影响。显然本案中法院并不认为国家政策的变化属于不可抗力。
另有法院除了认为政策变化不属于不可抗力外，还根据公平原则对相关当事人的责任分担作出安排。例如，在上海祥泰咨询服务有限公司分公司等诉丁某等居间合同纠纷一案中，二审法院认为，由于政府税收政策的调整是祥泰分公司签约及履约时无法预见的，亦不属于不可抗力，故根据公平原则，该笔经济损失应由原被告分担。原审法院对被告主张的经济损失处理不当，本院予以纠正。(43)
政策变化既然不属于不可抗力，那么属于什么性质呢？仅凭公平原则显然是不足以支撑裁判的合法性与合理性的。在合同审判中，有些法院较早地引入了情势变更原则加以解释。例如，在海南亚欧联合贸易公司诉海南德海房地产开发有限公司土地使用权纠纷一案中，原审海南高院1995年的判决认为，亚欧公司在取得该地后，又受国家宏观调控政策影响而无力开发，依照情势变更原则和公平原则，对两个转让合同约定的地价款应予适当调整。被告不服提起申诉称，情势变更原则缺乏法律依据，本案也不能适用情势变更原则。再审中海南高院认为，德海公司在与中农信公司签订合同后未对转让土地进行投资开发即加价转让，牟取暴利，原判根据海南房地产发展实际情况对德海公司获得的利益进行调整，是可以的，但幅度过大，应予变更。(44) 虽然再审时海南高院并未对申诉人关于情势变更的法律依据问题进行分析，但其确认原判的利益调整，应当认为是对该原则的肯定。
而最高人民法院则在审理一起最高人民检察院提起抗诉的案件中，将国家政策（尤其是宏观调控政策）纳入客观情势变化的考察之中。最高人民法院认为，国家对房地产开发实行宏观调控政策后，海南房地产开发的客观情势发生了重大变化，继续履行合同不能实现订立合同时双方当事人期待的经济利益，还可能给双方当事人造成损害，这种变化是当事人在订立合同时不能预见，且无法克服的。该项目价格下跌不是因双方当事人违约或者解除合同而引起的，一审法院基于客观情势变化给银信大厦项目造成差价损失的事实，适用公平原则平衡双方当事人利益，判决滨海公司只返还本金不返还利息，符合民法的诚信与公平原则，故维持了海南高院的一审判决。(45)
虽然该判决中，最高人民法院并未明确提及“情势变更”的说法，也没有明确地提及是否属于不可抗力，但其表述的内容与2009年《合同法》司法解释第26条的规定基本类似，因此当可理解为是情势变更，即：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”
（三）裁判理由中的政策运用
依照一般的看法，在当事人援用政策作为其诉求或辩解的依据时，无论是否在裁判中加以援用、参照还是拒绝，人民法院均应当在裁判理由（即“本院认为”部分）对此加以分析与论述。当然，由于各地、各级法院及不同的法官对裁判理由阐述的态度、偏好有所不同，因此并非所有的裁判文书中均记载有法院对当事人援用政策所作出的评析。总体而言，在裁判理由中，法院对于政策的态度与立场有下列几类。
1.将法律规定作为政策运用
由于社会公众对于政策与法律之间的区别不太在意，更由于长期以来重政策轻法律的传统，诉讼当事人在诉求或辩解中往往习惯性地援用政策，而不论其所称的政策是否即为法律的规定与相关规范。部分法官受当事人的影响，可能也会在裁判理由中援引这些“政策”，尤其是在涉农案件、房地产案件和劳动案件中。
例如，在新郑市金源电碳有限公司诉郭某劳动争议纠纷一案中，二审法院认为，原判认定金源公司无故单方面解除与郭某的劳动合同关系，应向郭某支付经济补偿金及赔偿金符合相关政策的规定，对此本院予以支持。(46) 事实上，该案中一审判决根本未曾提及“政策”一词，而是依据《劳动法》及最高人民法院的司法解释阐述裁判理由并作出判决，倒是二审法院将这些法律规定与司法解释统一表述为“相关政策”。
又如，在张某诉王某财产权属纠纷一案中，一审法院认为，国家依照有关政策规定对土地上的作物给予青苗补偿；二审法院也认为，国家因建设而征用转包的土地后，依有关政策规定对土地的种植物给予青苗损失补偿。(47) 实际上，对于征用土地的青苗补偿费，国家相关法律有着明确而具体的规定，例如《土地管理法》第47规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《农村土地承包法》第16条规定，承包方的权利之一是承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。显然，两级法院将青苗补偿费视为政策的规定是受到当事人陈述的影响所致，并且在裁判文书的撰写中并未予以应有的注意与调整。
不过，此类将法律规定表述为政策的情况并非普遍存在，在部分裁判文书中二审法院或者再审法院也可能在表述中予以纠正。例如，在汕头启华厂房开发有限公司诉赖某购房合同纠纷一案中，汕头市中级人民法院一审认为，启华公司按照税收登记程序转让房屋，符合有关商品房预售和转让的政策规定。广东省高级人民法院二审认为，启华公司并未违反当时预售商品房管理的有关规定。最高人民法院再审认为，启华公司……既违反了土地管理法律法规的有关规定，又超经营范围。(48) 该案中，一审法院将有关商品房预售和转让的规定表述为“政策规定”，而二审法院表述为预售商品房管理的有关规定，最高人民法院则将其表述为土地管理法律法规的有关规定。由此可见，一审法院受当事人陈述的影响，将法律规定表述为政策规定，已经被上级法院所纠正。
2.政策与法律冲突时的选择
正如前文引述的有关案例所反映的，大部分法院在审理合同案件时已经不再援用政策判断合同的效力，从而在裁判理由中不再考虑政策的因素，除非将政策变化视为合同履行中的不可抗力或者情势变更。但除此之外，还有少数案件可能会涉及政策与法律的选择适用，特别是当两者发生冲突时，裁判文书中需要法院对此表明立场。
第一类是原有政策与新的法律规定冲突时，以法律规定为准。
例如，在陶某诉河南省无线电管理委员会一案中，被告辩称：其向手机用户收取频率占用费是依据国家计划委员会等部门《关于印发〈无线电管理收费规定〉的通知》等国家和省里的政策。法院审理认为，根据《电信条例》规定，缴纳电信资源费的对象应为电信业务经营者，而非作为消费者的原告。故被告在《电信条例》生效后仍向原告收取手机频率占用费的行为违反了行政法规，应属违法。(49) 该案在有关政策类案件中较为典型，即被告依据旧有的政策规定从事行为，而无视法律与行政法规的最新规定。在此类问题上，一方面所谓的政策只是国家有关部门的规章，另一方面法院拒绝采用此类政策而是适用法律、行政法规的规定。
第二类是明确拒绝所谓的政策在案件中的适用。
例如，在广东驳运公司诉云浮市水务局水运联营合同纠纷一案中，广州海事法院认为，中共中央办公厅、国务院办公厅、中共广东省委办公厅等下发的有关党政机关与所办经济实体脱钩的文件是政策性文件，不属于法律、法规的范畴，不是处理开办经济实体的党政机关或者其所办经济实体与第三人之间债权债务关系的法律依据。被告根据上述文件关于“采取移交方式脱钩的，资产实行无偿划转，债权债务一并移交”的规定，提出的抗辩理由不能成立。最后该院根据《合同法》的规定判决被告偿还所欠原告的借款及其利息。(50) 该案表明，在我国法律日臻完善的背景下，当事人之间的权利义务应当根据法律的规定予以明确与处理，过去依靠有关文件、通知等确认与处理当事人权利义务关系的做法已经不再得到法院的认可与支持。
第三类是对政策延续性的考量并进而协调裁判结果。
正如学者们所总结的，改革开放前存在着严重的“重政策轻法律”的观念和传统。(51) 此种情形在改革开放后并未得到完全的改变，特别是某些领域如农村问题、企业改制、住房制度改革等领域，往往是政策先行或者起到主要的调整作用。尽管这些领域的法律制度逐渐建立与完善，但当年政策确定的利益格局在纳入规范化的法律调整后，面临着新旧规范（即政策规范与法律规范）之间的冲突与协调。人民法院在处理此类案件时，一方面通过不予受理的方式，交由政府相关部门继续运用行政资源加以解决；另一方面则是在自由裁量的范围内协调利益冲突，并尽可能兼顾原有政策的延续性与平稳过渡。
例如，在部分村民诉北京市海淀区西玉河村村民委员会农村土地承包合同纠纷的23起案件中，村民与村委会在2001年签订的土地承包合同约定承包期为7年，后自愿流转到村委会统一对外发包给承包大户。2007年经村民代表会议讨论决定，承包土地继续流转给村委会集体，期限为10年。原告要求返还土地，延续承包合同。法院认为，西玉河村从提高农民收益的角度，将村民流转的土地集体对外发包，是基于当时客观环境作出的选择。本案原告要求延续原承包合同期限，由于原承包关系设立于农村土地承包法实施之前，在原承包期限届满、村中土地已大部分被流转给承包大户的情况下，应当实事求是地看待特定历史条件下的承包关系和流转关系，充分考虑家庭承包户和外来承包户的利益，有效解决土地承包经营权对外流转后所产生的遗留问题，减少损失，并按照大多数村民的意愿，通过有关民主程序，妥善处理承包问题。故判令被告村委会按照《土地承包法》的有关规定签订农村集体土地家庭承包合同。(52) 在部分原告上诉后，二审北京市第一中级人民法院维持了原判。(53)
该案中，正如村委会在答辩时强调的：2002年，在村民大多数不愿种地的情况下，为了增加承包户收益，根据《北京市农民集体土地承包经营权流转机制的意见》规定，经和西玉河村承包户协商，村民承包的集体土地自愿流转给了村委会，由村委会统一经营、统一管理、统一发放流转金。因此，此类案件往往是与当时的政策导向及客观实际相关，而且还表现为群体性的纠纷，涉及诸多的当事人，法院不仅要协调政策变化后的利益格局新情况，(54) 而且如果处理不当还可能会引发群体性事件。因此，如何处理此类政策问题，可能是法院在案件裁判中的难题。
（四）裁判依据中的政策运用
由于建国以后我国法治建设的特殊历史背景，政策在司法裁判中具有特殊的重要意义，并作为裁判活动的直接依据。但是，随着改革开放以来法治建设的逐步完善，政策与法律在社会治理中的作用也发生了相应的变化，“我们也从主要依靠政策过渡到了既依靠政策又依靠法律，并进一步过渡到主要依靠法律，实行依法治国”。(55) 总体而言，司法裁判活动的依据也遵循着这样的发展轨迹。但是，在部分裁判文书中，“政策”一词也可能会出现在裁判依据之中，即表述为“依据……政策的规定，判决如下”一类的字样。例如，在尉某等诉张掖市甘州区上秦镇安里阐村民委员会农村土地承包合同纠纷一案中，判决书写道：“依照《中华人民共和国民法通则》第106条第1款、《中华人民共和国土地管理法》第14条、《中华人民共和国农村土地承包法》第12条、第14条及有关民事法律、政策之规定，判决如下：……”(56)
类似的表述方式在其他裁判文书中也有出现，除援引相关法律条文外，还会表述“相关政策”、“民事法律政策”等。本文选择了有不同表述方式的不同地区法院裁判文书加以列举，具体见表2。
阅读这些裁判文书，读者一般是无法了解其中所称的“有关民事政策”具体是哪些规范，不同于作为裁判依据的具体法律条文，因此在笔者看来不甚妥当。如果说在早期缺乏较系统民事立法的特定背景下，援用政策作为裁判理由甚至裁判依据是可以理解甚至必需的话，那么在相关法律规定已经基本完善的背景下将政策作为裁判依据，就没有必要甚至是不严肃的。尽管最高人民法院曾经在1963年发布《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》、1979年发布《关于贯彻执行民事政策法律的意见》、1984年发布《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，但是在1986年《民法通则》制定实施后，最高人民法院不再制定有关“民事政策”的司法解释，而且在1987年给辽宁省高级人民法院的批复函中，最高人民法院指出：“《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条规定的精神，只适用于《城市私有房屋管理条例》实施前的历史遗留问题；该条例实施后，人民法院审理这类案件，应严格按照条例的规定办理。”事实上，这一批复的精神何尝不适用于其他领域呢？
不仅如此，有些法院还在判决主文中引入“政策”一词，在笔者看来可能更令裁判结果具有不确定性。例如，在华某诉前郭县就业局等劳动争议纠纷一案中，一审判决书的主文写道：“一、被告前郭县就业局人力资源市场、长山龙源电力技术开发公司应当按照国家的相关政策确定其为原告华某缴纳的养老保险费基数，具体数额以前郭县社会保险事业管理局的规定为准”。(57) 事实上，《社会保险费征缴暂行条例》第3条第5款明确规定：“社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行”。其中根本就未提及“国家的相关政策”。
又如，在李某诉昆明市第十八中学劳动争议纠纷一案中，二审法院在撤销一审判决后，其判决主文的表述是：由上诉人昆明市第十八中学于本判决生效后按照现行国家政策为上诉人李某办理退休手续。(58) 事实上，二审法院援用作裁判依据的是《劳动法》第2条，并参照《企业劳动争议处理条例》第39条、劳动部《企业劳动争议处理条例》若干问题解释第2问及劳动和社会保障部2005年的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，将这些依据与参照统称为国家政策显然是不够严肃的，而且也没有必要。
五、初步的结论
基于上述整理与分析，笔者认为，就司法裁判中的政策运用问题，我们可以得出下列初步的结论。
第一，政策即为公共政策，应当是法律文本以外的各种文件及其内容。
考察裁判文书中所涉及的“政策”一词，企业制定的有关经营活动的“政策”不具有真正意义上的政策内涵与功能；部分当事人及法院使用的“政策”一词，实际上就是法律规范的具体内容，在法学与司法裁判的视野中不属于真正意义上的政策。这样，政策就是党政机关所制定、发布的法律文本以外的各种文件及其内容，包括中共中央、国务院、中央各部委以及地方各级党委、政府及其部门所制定、发布的文件（甚至包括有关通知、意见、报告等）及其所规定的内容。因此，此种意义上的政策与政治学者所称的“公共政策”基本相同，当然要排除掉法律，因为政治学视野中的公共政策包括法律规范，“是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”，包括“法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等等。”(59)
第二，政策的大量使用具有特殊的背景，往往与司法习惯与社会转型相关。
姑且不论司法裁判中实际运用政策的情形，仅就直接提及“政策”一词的裁判文书而言，政策的运用往往与社会转型、经济改革和历史因素相关。正如有学者曾经指出的，公共政策进入裁判过程，是因为早期立法的供给不足与简单化、转型社会的政治风险和公共政策的非持续性、常态下的法律与非常态下的社会现实之间的冲突等因素。(60) 建国以后直到90年代，立法文本对政策的强调、司法实践对政策的依仗，兼之社会公众“黑头文件不如红头文件”的政策崇拜，都使得政策的影响在裁判文书中时有体现，法官援用政策也成为司法习惯的延续与痕迹。而企业改制、职工下岗、住房改革、历史上的土改与现实中的政策落实等，作为社会转型时期的重大工程，均涉及人员的群体性、利益的广泛性与矛盾的复杂性，需要丰富的利益资源与足够的分配权力，显然是作为司法机关的人民法院难以有效解决的，这也因此一定程度上形成了“政策问题不具有可诉性”的初步印象。
当然，随着法治的完善成熟和社会转型的完成，此类情形下的政策运用也将逐渐减少。而当具有法律调整意义的政策问题被纳入法律的框架之中，司法救济的范围也自然会不断扩大。
第三，漏洞补充将是司法裁判中运用政策的主要空间。
随着法解释技术的发展，一般意义上的法律适用中的解释，即使涉及公共政策的运用，也已经通过转化为适用诚实信用、公序良俗等原则以及探究立法者意图等途径实现，在表现形式上不再涉及政策。只有在面临法律空白、法律冲突、法律适用损害社会正义等法律漏洞问题时，才可能需要直接运用公共政策予以补充。
第四，司法裁判中对于总政策和基本政策的运用应十分慎重。
“总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，如我国以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的总路线就是总政策。基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或者方面起主导作用的实质性政策，一般称之为基本国策。”(61) 正如前文所指出的，当事人可能会援用这些宏大叙事的政策，例如民族产业发展政策、新兴产业发展政策乃至科学发展观、以人为本等，要求法院在裁判中灵活适用法律或者进行变通。虽然也有法官、学者提出司法裁判中的政策标准，以在特殊背景下追求更大的公平，但也同时指出，“政策标准不能罔顾逻辑标准的约束，只有在逻辑标准与政策标准之间进行适当的调适或者妥协”。(62) 而如何妥善处理此类妥协，则是裁判的关键与难点。
例如，在电影卫星频道节目制作中心诉中国教育电视台侵犯著作权一案中，被告一审时辩称：播出涉案影片（即《冲出亚马逊》）是遵照中央有关精神和领导指示为青少年教育使用；根据有关中央文件精神，播出行为的目的是为了让更多的未成年人接受更好的爱国主义教育，是基于教学目的的合理使用。在一审否定其辩解后，被告在上诉时称其行为是基于执行公务的合理使用，并提出：“播放爱国主义影片只能通过包括中国教育电视台在内的大众传媒才能完成，如这种行为不属于执行公务，则全国的新闻媒体均会受到影响”。对此，二审法院认为，和众多传播媒体一样，中国教育电视台肩负着弘扬主旋律，坚持正确舆论导向的责任。但是，贯彻党的方针政策与遵守著作权法的规定并实现“鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播”的立法宗旨是不应相抵触的；弘扬爱国主义精神、集体主义精神、继承发展中华民族的传统美德等都属于社会主义精神文明建设的范畴，但这并不意味着媒体均可以在不经得作者同意，不支付报酬的情况下随意使用这些题材的作品，否则，将不利于对著作权的保护。最后认定被告构成侵权并维持了原判。(63)
笔者之所以在结论部分仍引述这一裁判文书的表述，是因为该案较为典型地反映或提醒了司法机关在对待政策运用时应予关注的共性问题：第一，法律制度本身就是公共政策的最典型与权威的载体，例如著作权法关于合理使用制度的规定已经将各种政策有机地协调与反映，因此严格适用法律本身就是最重要的政策运用方式；第二，当事人主张与强调的政策运用，往往只是法律制度设计时需要考量与协调的一种利益而非全部利益，司法裁判不能仅依此政策而否定或损害其他利益，正如该案中不能仅为了强调爱国主义教育而损害著作权人的利益；第三，执行政策与遵守法律并非对立与矛盾。正如该案中被告只要获得原告的许可并支付使用费，则完全不影响相反会更有效地贯彻与执行加强爱国主义教育的政策；第四，司法裁判中对于总政策、基本政策的运用，应遵守法解释上的“禁止向一般条款逃逸”的原则，尽可能依据具体的法律制度和法律规范解决纠纷。
当然，本文的上述结论也仅仅只是初步的思考。事实上，裁判文书中反映的政策运用还有众多的课题值得研究，本文只是一个概貌性的文本统计与考察而已。
（作者附记：本文案例的搜集得到南京大学法学院博士生宋亚辉同学的帮助，特此致谢）
注释：
① 参见张友连：《最高人民法院公共政策创制功能研究》，北京：法律出版社，2010年，第3页。
② 参见公丕祥：《能动司法：当代中国司法的基本取向》，《审判研究》2010年第2辑，北京：法律出版社，2010年，第8页。
③ 根据历年最高人民法院院长在当年全国人民代表大会上所作的《最高人民法院工作报告》统计。
④ 参见《武汉市中级人民法院（2006）武行终字第55号行政判决书》。
⑤ 参见《北京市第二中级人民法院（2004）二中民初字第11835号民事判决书》。
⑥ 当然，尽管法院在裁判理由中未曾涉及信息产业的发展问题，但本案中原告索赔20万元，而法院仅酌情判令被告赔偿6000元和合理支出，这一判决结果是否受到政策考量的影响，本文无法分析。
⑦ 参见《江苏省徐州市中级人民法院（2005）徐民三初字第9号民事判决书》。
⑧ 参见《昆明市中级人民法院（2006）昆民三终字第669号民事判决书》。
⑨ 参见《上海海事法院（2001）沪海法商初字第441号民事判决书》、《上海市高级人民法院（2003）沪高民四（海）终字第39号民事判决书》。
⑩ 参见《广东省佛山市中级人民法院（2005）佛中法行终字第31号行政判决书》。
(11) 参见《海南省海南中级人民法院（2005）海南刑初字第112号刑事判决书》。
(12) 参见《海南省海南中级人民法院（2001）海南民终字第114号民事判决书》。
(13) 参见王曙光、等：《公共政策学》，北京：经济科学出版社，2008年，第42－44页。
(14) 参见周永坤：《法理学》，北京：法律出版社，2004年，第188页。
(15) 仅以学术论文为例，根据中国知网（CNKI）的检索，论文题目中含有“刑事政策”字样的论文，共有1179篇，其中2007年至2010年9月间发表的论文就有836篇，约占71％。这一数据，一方面说明了刑事政策研究的热闹，另一方面则说明了该热点是近几年形成的。
(16) 参见《北京市昌平区人民法院（2006）昌刑初字第777号刑事判决书》。
(17) 参见《山东省东营市中级人民法院（2001）东刑二终字第16号刑事判决书》。
(18) 参见《河南省信阳市中级人民法院（2008）信刑终字第351号刑事附带民事判决书》。
(19) 参见《黑龙江省大庆市中级人民法院（2001）庆行终字第50号民事判决书》。
(20) 参见《北京市第一中级人民法院（2005）一中民终字第5160号民事裁定书》。
(21) 参见《北京市朝阳区人民法院（2008）朝民初字第23501号民事判决书》。
(22) 参见《北京市海淀区人民法院（2008）海民初字第9958号等民事判决书》。
(23) 参见《昆明市中级人民法院（2008）昆民三终字第651号民事判决书》。另可参见《河南省高级人民法院（2008）豫法行终字第00114号民事裁定书》、《郑州市中级人民法院（2008）豫法立行字第87号驳回申诉通知书》、《海南省海南中级人民法院（2002）海南民终字第356号民事裁定书》。
(24) 参见李国光：《当前民事审判工作中亟待明确的法律政策问题》，《最高人民法院公报》2000年第6期。
(25) 参见《海南省海南中级人民法院（2003）海南民二终字第480号民事裁定书》、《昆明市中级人民法院（2007）昆民三终字第464号民事判决书》。另如《河南省漯河市中级人民法院（2009）漯民四终字第67号民事裁定书》指出：“上诉人能否参与劳动的问题不是南街药业公司的个性问题，而是企业进行改制后的遗留问题。它是在市场经济体制改革大背景下，企业进行改制的遗留产物。因企业破产、用人单位改制导致职工群体性下岗，不能签订劳动合同，整体拖欠工资、欠缴养老保险金、不能办理退休手续引起的纠纷，该类纠纷应由相关部门采取行政手段统筹协调解决。故该类纠纷应由相关部门协调解决，不属民事案件受理范围。”
(26) 参见《昆明市中级人民法院（2007）昆民二终字第158号民事裁定书》。另外，海南省百货公司诉叶某劳动争议纠纷一案也是如此，一、二审法院对是否属于法院受案范围的结论完全相反（参见《海南省海口市中级人民法院（2001）海中法民终字第323号民事裁定书》）。
(27) 参见《河南省商丘市中级人民法院（2008）商民再终字第50号民事判决书》。
(28) 参见《北京市第二中级人民法院（2009）二中民终字第02239号民事裁定书》、《北京市第二中级人民法院（2008）二中民终字第17749号民事裁定书》。
(29) 参见《湖北省恩施州中级人民法院（2004）恩中民终字第48号民事裁定书》。该案中，法院认为原被告之间的争议涉及落实政策和退休的安置，双方的纠纷不符合最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的受案范围，原告应找有关部门解决此类人事争议。事实上，最高人民法院在2003年的这一规定中只是提出：“事业单位与其工作人员之间的因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理”。在答复北京市高级人民法院的请示时，最高人民法院指出：“涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定”（法函［2004］353号）。
(30) 参见《吉林省前郭尔罗斯自治县人民法院（2009）前民初字第1230号民事裁定书》。在该案中法院指出：“原告（村民）与被告（村民委员会）争议的土地，是按国家的土地分配政策与被告签订土地承包合同的，在履行合同的过程中，被告基于政策收回原告承包的土地。本案不属于人民法院受案范围，应驳回原告的起诉。”
(31) 参见《昆明市中级人民法院（2008）昆民三终字第920号民事裁定书》。
(32) 参见《海南省海口市中级人民法院（2000）海中法民终字第69号民事裁定书》。该案中法院指出：“被上诉人作为上诉人的职工家属，以上诉人单位分房不公为由，强占上诉人的公房，引起的纠纷应由上诉人根据国家有关单位住房和房改政策进行内部处理。”
(33) 参见《海南省高级人民法院（2005）琼行终字第105号行政裁定书》。该案中海南高院认为，行政机关依据政策作出的行政行为，人民法院无权予以审查，该类行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。
(34) 在1983年到2007年间法院审结的9668万余案件中，民事案件为8302万余件，约占总数的86％。
(35) 参见李国光：《当前民事审判工作中亟待明确的法律政策问题》。
(36) 参见《郑州市中级人民法院（2009）郑民二终字第454号民事判决书》。
(37) 参见《黑龙江省大庆市中级人民法院（2001）庆经初字第179号民事判决书》。
(38) 参见《河南省南阳市中级人民法院（2005）南民二初字第01号民事判决书》。
(39) 参见《湖南省株洲市中级人民法院（2009）株中法民一终字第106号民事判决书》。
(40) 参见《郑州市中级人民法院（2008）郑民再终字第191号民事判决书》。
(41) 参见《河南省漯河市中级人民法院（2009）漯民四终字第00049号民事判决书》。
(42) 参见《昆明市中级人民法院（2007）昆民一初字第168号民事判决书》。
(43) 参见《上海市第二中级人民法院（2005）沪二中民二（民）终字第1838号民事判决书》。
(44) 参见《海南省高级人民法院（2000）琼高法民再初字第5号民事判决书》。
(45) 参见《最高人民法院（2001）民一终字第29号民事判决书》。
(46) 参见《郑州市中级人民法院（2009）郑民二终字第321号民事判决书》。
(47) 参见《河南省南阳市中级人民法院（2003）南民一终字第230号民事判决书》。
(48) 参见《最高人民法院（2000）民抗字第3号民事判决书》。
(49) 参见《郑州市中级人民法院（2003）郑行初字第2号行政判决书》。
(50) 参见《广州海事法院（2004）广海法初字第112号民事判决书》。
(51) 参见王人博、程燎原：《法治论》，济南：山东人民出版社，1989年，第303页。
(52) 参见《北京市海淀区人民法院（2008）海民初字第8767－8789号民事判决书》。
(53) 参见《北京市第一中级人民法院（2008）一中民终字第13042号民事判决书》。
(54) 例如，法院在判决书中指出：“近年来，由于我国农业税减免和农业补贴政策的相继出台，农民从事种植业的热情大为提高，海淀区农户承包土地的积极性也经历了一个由低到高的过程”。
(55) 参见张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2003年，第450－451页。
(56) 参见《甘肃省张掖市甘州区人民法院（2008）甘民初字第2894号民事判决书》。
(57) 参见《吉林省松原市中级人民法院（2009）松民一终字第85号民事判决书》。
(58) 参见《昆明市中级人民法院（2008）昆民三终字第38号民事判决书》。
(59) 参见张国庆：《公共政策分析》，上海：复旦大学出版社，2009年，第2－4页。
(60) 参见宋亚辉：《公共政策如何进入裁判过程》，《法商研究》2009年第6期。
(61) 参见陈振明：《公共政策分析》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第47页。
(62) 参见孔祥俊：《论裁判的逻辑标准与政策标准》，《法律适用》2007年第9期。
(63) 参见《北京市第一中级人民法院（2006）一中民终字第13332号民事判决书》。