中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供(之二)，本文主要内容关键词为：之二论文,中国论文,公共服务论文,事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，政府在考虑继续保留事业单位的国有属性并向事业单位提供资金时，最常用的一个标准是“公益性”。当政府考虑进行干预的范围和重点时，公益性当然是一个必要标准。如果不存在公益性，纯粹的市场失灵不应该成为政府干预的合理原因。但如果不从公平和效率的角度来全面考虑市场失灵问题，“公益性”这个概念会因为变得过于空泛而没有实际操作意义。特别是，如果没有市场失灵，要求对“公益性”服务提供公共资金投入、实行公有制、接受非营利实体参与，是没有什么合理依据的。而且，在政府决定应该怎样使用三种干预工具的时候，“公益性”也起不了任何作用。例如，人们可能有充分的理由认为医疗服务和药品生产都具有“公益性”，但如果认为在付费和提供方面政府应进行同样的干预，则会是一个错误。一所学校和向该校学生提供午餐的餐馆都是服务提供者，我们有理由认为两者都具有“公益性”，但这并不能说明政府在付费和提供方面该扮演什么角色。在决定政府在服务提供中的角色时，真正重要的因素是公平方面的考虑以及效率方面四种形式的市场失灵，即公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称。
2)改善付费机制
中国政府在社会服务方面的支出尽管近些年有所增加，但距离“以人为本”的发展要求还有很大差距。如果要进行全面改革，尽管政府从某些领域撤出可能会节省一些成本，但公共服务仍很有可能需要更多的政府投入。中国的绝大多数事业单位都在县乡级的农村地区运作，而且多涉及基础教育和基本医疗卫生服务的提供。考虑到中国收入差距的扩大，如果想让这些事业单位为更多的贫困人口和农村人口提供服务并达到一个恰当的最低服务标准，可能需要更多的政府投入。像上个世纪经合组织国家走过的路一样，中国的发展轨迹也很可能要求政府必须为核心公共服务提供越来越多的资金。对那种把付费责任转移给“社会”的诱惑，可能需要有所抵御。
当然，这不必然意味着政府需要把GDP更大的份额用于为政府开支。中国的政府支出已经占到GDP的22％，这按东亚地区的标准来说已不算低。改革必须集中关注的是重新确定优先顺序和重点领域。在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平还是从效率看都不需要政府干预的活动提供资金。同时，对于实现国家的优先目标起关键作用的核心服务，又面临资金严重不足的问题，尤其在贫困地区更为突出。在这种情况下，需要在全国更好地分配公共资源，这就要求政府在以下三个领域采取行动。
把某些服务留给民营部门或国有企业。首先，政府可以找出在商业基础上能更好地进行提供并获得资金的服务，把它们留给私营部门来做，或者留给国有企业(如果所有制因素是必须加以考虑的问题)。诸如工程和咨询等服务现在是由政府所属的研究院来提供，可以考虑将这类服务留给商业性营利机构，同时将国家资金的使用限于外包。
改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。第二，政府应考虑通过改革预算管理，更好地协调预算资源与政府工作重点之间的关系。近年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法。使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。为了促进改革，政府可以考虑制定中期支出框架；把税收政策的决策和支出决策联系在一起考虑；要求支出单位提交详细的预算建议书，将所提出的支出计划与政府的政策重点联系起来；提高评估能力，评估预算支出对实现政策重点所发生的效果。事业单位信息的收集工作以及透明度都需要改善，以便为监督事业单位的运行提供信息基础。
改革政府间财政关系。第三，政府可以考虑通过改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务创造前提条件。这要求明确划分各级政府的职能，更公平地在各级政府之间分配财政资源(世界银行2002中有更多具体建议)。地方政府的财政改革目前已经受到最高领导层的密切关注。2004年3月国务院任命了一个专门委员会，调查县级和乡级政府的财政问题。下一步的任务是，政府间的财政安排必须进行根本性的改革，其中包括这样一种可能性，即那些最重要的服务——如基础教育和公共卫生——的付费责任，可能不得不转向更高一级的政府，就像2001年的农村教育改革那样。（注：2001年7月，国务院要求为农村教师发工资的责任由县级政府来承担，以前这项责任是由乡政府承担的。）
3)重组事业部门
服务提供者采用哪种组织形式(公立还是民办，营利还是非营利，自治实体还是政府部门或者代理机构)取决于很多因素，其中包括服务的性质、产出和效果的可度量性、市场的竞争程度以及合意的对服务提供者的控制程度。如果某种服务的产出可以很容易地界定和度量，那么这种服务就可以很容易地外包给企业或由独立的自治机构提供。不属于这种情况的服务，由政府提供可能更好，政府可以用公共服务道德和投入方控制来保证服务的质量和水平。但有些服务，特别是对市场进行独立监管的服务，从服务提供的效率考虑，与政府建立一种保持距离型的关系更为合适。如果市场中存在竞争或者市场本身是可竞争的，那么更高的独立性或外包更有可能提高效率。
中国在选择服务提供者方面面对着很多制约因素。非营利机构还比较弱小，近期内不大可能在服务提供中发挥很大作用。过去二十年来，事业单位获得了很大的自主权，如果不强化问责机制，即使给予事业单位更多的管理自主权，想要在短期内提高效率也不容易。在其他国家中，一些由市场提供的服务在中国不能由市场提供，这是因为中国缺少执行复杂合同所必需的法律框架和机构能力。要决定特定地区特定服务提供者最合适的组织形式，必须详细考察它们面临的具体环境，但中国仍有可能从以下改革行动中获益：
为事业单位创立两类组织形式。首先，可以在法律意义上区分直属事业单位和独立事业单位。
直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算、其管理者由政府部门领导任命和监督的事业单位。管理者在业务活动中享有有限的自主权，比核心政府部门大，但比独立事业单位小。监督应该是一种过程监督，而不是结果监督。直属事业单位的人事系统可以和核心政府部门一体化，受各级政府编制办公室和人事部门的管理。直属事业单位的创收行为应最小化，并置于与核心政府部门一样的严格审计之下。不应允许直属事业单位进行借贷。除了少数监管机构之外，直属事业单位这样一种内部治理结构可能适合大多数行政执法类事业单位以及其他很多直接向政府部门提供服务的事业单位，如政策研究、信息技术、信息收集和管理、职工培训项目的制定和管理服务等。
独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。独立事业单位的内部治理机制可以包含以下方面：(1)每一家独立事业单位应该有自己的使命宣言，并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现；(2)一些独立事业单位可由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会进行管理，理事会还可包括消费者和其他利益相关方的代表；(3)理事会建立之后，管理者的任命和解职由理事会决定，聘用和解聘其他人员的决定权可由理事会保留(例如核心技术人员和管理人员)，也可下放给管理层。理事会和管理层应享有足够自主权，建立他们认为符合本单位实际情况的人力资源管理体系；(4)独立事业单位可以创收，但必须遵循严格的会计、审计和报告制度。
建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架。第二，可以考虑建立一个覆盖更多类型的公共服务提供者——其中包括公立机构——的法律和监管框架，正式界定更多类型的组织形式。对中国的服务提供者来说，没有单一的“最佳”组织形式。经济理论和国际经验中可能有众多的所有制形式和治理结构可供选择，每种形式和结构都有自己的优点并值得借鉴，但没有“最佳组合”。事业单位改革总体战略需要采取一种更为务实的方法，通过引入竞争，给每一种可行的组织形式提供平等的机会，使它们能够在所有领域和所有地区显示出自己优势和缺点，然后让消费者和各级政府的政策制订者来选择。借鉴国际经验，中国可以考虑7种适用于服务提供者的组织形式，如表2.1所示。在国家所有制形式下，按自主权由小到大排列可以有四种可能的组织形式：核心政府部门，直属事业单位，独立事业单位和国有企业。在公共部门以外，服务提供者可以是非营利机构，也可以是营利性私人机构。非营利机构目前在中国被称为“民办非企业单位”，建议更名为“民办事业单位”，现存的事业单位可以相应地称之为“公立事业单位”。私人机构的法律形式可以是独资或合伙的中小企业(例如，医生的私人诊所或教师开办的民办学校)或股份公司。这些组织形式的某些组合也可以成为有用的形式，例如公立民办、受政府监管的服务提供者。
表2.1中国服务提供者的可能组织形式
公共部门非营利部门
私营部门
核心政 直属(公立) 独立(公立) 国有 非营利机构或 独资或合伙形 公司形式
府部门 事业单位事业单位企业 民办事业单位 式的中小企业 的大企业
为了建立这样一个法律和监管框架，可能至少需要起草两个新的条例，一是为直属和独立事业单位制订相关规则，二是明确定义非营利机构并制定有关其运作和监管的规则。由于现行《民法通则》界定了四种法人形式，有可能需要对其进行必要的修改以便为起草这两个条例创造法律基础。
从长远来看，为了保证提高效率，中国应该考虑进一步发展非营利机构，使之随着时间的推移，能在服务提供上与其他机构开展竞争。采取的步骤包括修改税法以鼓励私人为非营利机构提供资金；建立认证机制，使非营利机构能够在提供公共服务的基础上获得公共资金。政府也应当在公务员系统内部培养管理人才，以便随着时间的推移，能够在公共部门内部逐步下放更多的自主权。
扩大私营提供者的参与。第三，政府可以进一步拓宽私人提供公共服务的选择范围，包括企业提供和非营利机构提供。这首先要求严格落实政府采购法，从更长远来看，政府采购法需要进一步修订。为了使政府部门做好足够的准备，有效地通过合同进行发包并监督合同的执行，能力建设至关重要。
通过分立和合并，重组事业单位。第四，通过拆分和合并，对事业单位进行重组。只要有可能，一个事业单位行使的多种服务提供功能可以拆开，分散到多个事业单位，以便建立更加专业化的组织体系。商业性功能可以划分到即将剥离和转企的事业单位。乡一级的小型事业单位可以考虑合并，以实现规模经济，比如从事农业技术推广的事业单位。
4)加强问责机制
在过去二十多年里，事业单位在预算拨款减少的同时所获得的自主权需要有问责制度与之相匹配，监督这些资源的使用过程以及使用这些资源所取得的绩效。如2004年世界发展报告提出的问责关系框架所显示的(图2.1)，服务提供者的问责机制通常可以通过两种途径建立(参见世界银行，2003)：第一种途径是服务提供者和客户之间在市场上的互动。如果客户拥有足够的权力，他们就能在很大程度上使服务提供者承担相应的责任，这一般是通过在相互竞争的提供者中进行选择以及通过参与服务提供的管理来实现的。第二种途径需要政府扮演关键角色，它对服务提供者进行问责，同时又对公众负责。在政府和服务提供者之间，合约(明确的合同或默认的协议)是问责的主要工具，而对政府本身的问责则是通过公民的民意表达来实现的。无论哪种途径，服务提供者的内部治理结构对问责机制的正常运转都发挥着至关重要的作用。考虑到中国的特殊情况，事业单位改革可以通过以下措施，达到加强问责制度的目的。
附图
图2.1 服务提供中的问责关系框架
建立并有效实施绩效管理合约。首先，通过与中央政府部门、地方政府以及事业单位建立并有效实施绩效管理合约，可以建立更好的问责制度。在政府内部，中央政府可以为各有关部门、地方政府和单个事业单位建立服务标准，包括明确每一级政府在公共服务中的作用和最低服务标准。在事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立资源协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。为了更好地根据标准进行绩效评估并建立有效的激励机制，政府需要重视监督和评估方面的能力建设。绩效管理的机制包括与政府拨款挂钩的检查和资格审查制度，以及公众参与的监督和评估，例如通过记分表、排名表等类活动。
强化财务责任制度。第二，强化财务责任制度也十分重要。在机构层面，建立更好的财务责任制度的一个基本步骤是在所有事业单位中逐步推行完整的成本核算概念。其要害是把所有的公共资源投入都包括在成本核算和报告制度之中，主要是土地、固定资产、各种政府补贴、税费优惠、无形资产等。这样做的目的是清楚地显示，在特定时期内究竟有多少公共资源投入到了某一事业单位。“行政事业性”国有资产的管理体制需要进行重大改革以建立一个有效的框架。（注：2004年末，财政部内部成立了两个新的处室处理这个问题。） 教育、医疗等关键服务向用户收费的行为应受到限制。直属事业单位不应被授予向银行贷款的权力。要求享有向银行贷款权力的独立事业单位必须为潜在的风险做好准备，包括清算和倒闭。对那些实质上无法进入清算和关闭程序的事业单位(如那些“重要得无法关闭”的单位)，不应该授予其向银行贷款的完整自主权。任何事业单位的贷款都应得到财政部或地方财政厅局的审查和批准。
深化人事和薪酬制度改革。第三，人事和薪酬制度的改革是改善激励制度的关键。根据上面提到的服务标准和资源协议，每家事业单位都应审查它的职工情况并考虑分流和重新确定岗位，包括提前退休和自愿分流。需要设计一个现实的改革计划，消除违规违法的收入，规范其他收入，清理所有的非正式工资、奖金和其他报酬。
赋予客户权力。第四，可以通过赋予客户权力来改善问责制度和绩效管理。使公众参与到公共服务提供的监督评估过程中来，是赋予客户权力的一种方式。如果客户评估已经在相当的规模上展开，改善方法、提高质量、增强评估的独立性、出版评估结果，这些都能够促进服务提供者的竞争，通过提供者的竞争来提高服务质量和降低成本。其他国家使用过“公民表”、“记分卡”和“排名表”等工具来对提供者进行比较。（注：公民表中包含明确的关于服务标准的提供者承诺。记分卡是一种工具，可以根据目标绩效标准和客户对服务质量的看法评估服务提供者。排名表把医院等服务提供者按记分卡成绩排名。地方政府的排名表也可根据地方政府在一系列服务中的绩效做出。）通过改变付费方式，即从直接补助提供者(如学校)转向补助用户(如家长)并允许他们选择提供者，在提供者中引入竞争，也是值得考虑的措施。医疗保险的试点中可以引入这样的机制，在教育领域也可以这样做，如建立一个专门针对某一特定群体的儿童(如农民工子女)的基金，按学校接收这些儿童的人数付给其补助，也可以达到相同的效果。在监管方面，政府可以考虑一个行业一个行业、一个地区一个地区地审查服务市场的可竞争性，搞清楚有哪些垄断力量以及从政府那里获得的或明或暗的特权，根据特定行业和特定地区的具体情况，尽快取消这些垄断和特权，或者将之置于严格透明的公众监督之下，最大限度地减少它们对公平竞争的损害。
5)组织好各项改革
建立改革领导小组。中央政府需要认真考虑改革的组织、原则、计划和阶段划分。考虑到事业单位庞大的数量和正在进行的众多的部门改革，改革不可能在中央的统一管理下进行(难以一刀切)。虽然如此，中央的领导、协调和改革能力是非常必要的。作为第一步，中央政府可以成立一个事业单位改革领导小组，直接在国务院领导下工作，领导小组可以包括核心机构，如国家发展和改革委员会、财政部、中央编制办公室、人事部、民政部以及主要的行业部门，如教育部和卫生部，也可以考虑包括地方政府代表。改革领导小组的任务可以包括(但不限于)以下方面：
(1)对事业单位进行统计调查，获得关于事业单位的详细信息。现有的财政部数据库包含了很多有用的信息，但这个数据库仍缺乏制定总体战略所需要的详细信息。因此，建议中央政府的改革领导小组在做出重大改革行动的决定之前，先组织一次全面的调查，收集缺失的信息。调查可由改革领导小组参考有关机构的意见设计，并在各级政府进行。这项工作应该投入更大的努力，确保覆盖县乡级事业单位。
(2)制定总体改革战略，包括改革原则、阶段划分、时机选择和改革责任。在政府的最顶端，改革的总体战略和全局性指导原则必须得到最高领导层的认可。正如一些高级政策顾问指出的那样，或许需要中国共产党中央委员会和国务院就事业单位改革做出一个正式的“决定”，然后授权中央政府的改革领导小组在协调地方改革方案方面发挥领导作用。可以赋予改革领导小组以下责任：确保地方改革方案与全国的战略和指导原则保持一致，确保地方改革方案得到主要职能部委和行业部门的支持。可以考虑要求每一个省的改革都必须进行试点。在全省范围内采取重大改革行动之前，可选出几个县进行试点，以确保发现重大的社会和经济风险并做好适当准备。考虑到潜在的社会影响，改革必须既要有紧迫感，又要谨慎从事，确保改革措施起码没有危害。
(3)准备法律草案、法规和修改法律规则的建议。这可能包括一个更加详细的各级政府事权划分的方案，这个方案应当纳入预算法的下次修改中。此外还包括准备为新的事业单位组织形式立法，以及对法律法规进行修改，特别是修改政府采购法，目的是允许非营利机构成为可以与政府签订合同的公共服务提供者。
(4)准备绩效管理的框架。这首先需要明确定义一种方法，用于确定绩效标准，也用于设计对这些标准进行监督和评估的具体方案。同时，这也涉及到为单个事业单位起草标准版本的资源协议，负有监督责任的政府部门和地方政府可以用这些协议来确定每家事业单位的绩效标准，并规定预算资源和预算外资源的使用。
(5)协调中央部委和地方政府的改革行动。这涉及到明确有关部委和地方政府在改革实行过程中应承担的责任，明确改革的时机选择和阶段划分，以及明确向改革领导小组和国务院进行汇报的要求。
如果有关部委和地方政府建立自己的改革领导小组来施行本部门和本地区的改革，他们很可能会从中得益。这些领导小组可以成为它们的资源，成为有关事业单位绩效的各种分析和数据的一个集结地。但中央的持续指导和有效监督也是非常必要的，特别是对于保持改革势头而言，更是如此。
采用一种更加分散化的评审和分类方法。过去改革中所采用的传统分类方法无法将政府在不同经济性质的服务中所承担的角色区分开来，也无力全面考虑不同部门和不同地区的多样性。为了在改革战略中能够更好地反映事业单位的复杂性和多样性，政府应采用一种更加分散化的评审和分类方法，这种方法的要点是要求各级政府评审所属事业单位提供的每一项服务，正确识别所涉及的市场失灵的具体形式，在此基础上明确政府在监管、付费和服务提供三个方面具体应当扮演什么角色。所有这些工作都应根据中央政府改革领导小组提出的全局性指导原则(包括最低服务标准)展开。
6)控制改革对职工的影响
事业单位的改革可能对职工产生明显影响。为了真正改善公共服务而必须采取的一些措施可能会不可避免地对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响，至少短期内会如此。所以，控制改革对职工的影响，对于改革的成功至关重要。
与职工沟通，说明潜在的下岗规模有限。由于最近十多年国企改革的经验以及人们普遍持有的“事业单位机构臃肿、人浮于事”的印象，事业单位大规模的改革可能很容易使人们产生对新一轮大范围下岗的担忧。为了防范这种风险，政府改革领导小组与事业单位职工和大众进行及时沟通就显得非常重要。关于事业单位改革战略的变化以及这些变化对职工的可能影响，政府需要经常与职工保持沟通，使他们掌握全面信息。进行事业单位改革要求各级政府了解改革措施对劳动力市场的潜在影响，并且制定相应的社会保护措施。在前文建议的统计调查工作搜集到所需要的数据之前，在分类过程完成之前，对这种影响进行客观的量化估算是难以做到的。但根据事业单位所提供的服务的性质及其劳动力队伍的特点，有理由认为事业单位改革可以采取一种和国有企业改革不同的方式。事业单位改革不大可能使政府面对像国有企业改革那样的全国性的下岗压力，或使某些地区面临灾难性的失业压力。
采取渐进方式，使事业单位劳动力队伍趋向合理化。为了确保社会稳定，可以采用比国有企业改革更稳妥和更缓慢的方式裁减事业单位富余职工。一种选择是按已经进行的一些试点所采取的方法，即与那些已经被区别对待的、潜在的富余职工签订就业合同。在事先确定的时间内，富余职工可以基本工资的形式获得基本保护，同时需要采取积极措施向富余职工提供信息，帮助他们寻找新的工作机会。在事先确定的时间结束后，仍然没有找到工作的富余职工将被买断工龄，转移到失业保险体系。同时必须强调的是，在引入这样一种安排之前，重要的一件事情是要尽早关闭新职工进入现行体制的通道。
强化财务责任制度时，既要有决心，又要采取现实的态度。强化财务责任制度、深化人事和薪酬制度改革，对于事业单位建立正确的激励机制至关重要。然而，如果改革按照改善激励机制的要求进行，某些事业单位职工会有所损失。过去的改革经验表明，潜在的受损失者可能会对改革进行有力的抵制，使改革面临很高的瘫痪风险。有一个具体的问题，即规范管理预算外资金，需要特别加以注意。这类资金，正如我们在第一部分中提到的那样，经常是为事业单位职工增加报酬的资金来源。在很多情况下，这种好处也扩展到了上级主管部门的官员那里。这事实上是事业单位的一部分资金来源，也是上级主管部门的一部分资金来源。由于这部分收入在一些事业单位职工和主管部门官员的收入中很可能占有相当大的比例，在改革当中忽略这一问题是不现实的。与此同时，如果这部分收入的规模与正式的工资体系的标准相比相去甚远，那么由财政预算提供资金对受损失者给予补偿，又是国家所负担不起的，也是不应该的。事业单位改革领导小组和政府面临的挑战之一便是找到一个现实的方法，使来自潜在的受损失者的阻力最小化，同时坚决地推进改革。对公共部门的工资级别体系进行全面审查可能有助于找到出路。
致力于建立统一的养老制度。对于那些已经安排转制为企业的事业单位来说，养老制度改革是一个相当紧迫的问题；同时，养老制度改革也是一项长期挑战。由于它对事业单位劳动力市场的运行和职工会产生重要影响，因此这项改革也会影响到公共服务提供的改善。从长远来看，政府必须回答的基本问题是，“建立统一的公共养老金制度是否应成为改革的战略目标？如果应该，这个制度的主要特点是什么？建立的具体途径是什么”？从长期来看，第一个问题的正确答案是建立一个覆盖中国的整个劳动力的统一的全国性养老金政策框架，其中包括公务员和事业单位职工。在长期的转轨过程中，既需要双重体制并存，也需要同时推进平行的改革。需要强调指出的是，在逐步统一的过程中，需要对企业职工的养老制度进行进一步的合理化，同时推进相关改革以确保养老金投资有足够的回报，并制定融资战略来支持转轨。
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