关键词：PPP模式；城市道路；隧道项目；应用
一、PPP模式在城市隧道项目中应用现状
20世纪90年代，中国首次引入PPP模式。2000年以后，PPP模式取得了一定的发展成果，出现了真正的PPP项目。随着经济的发展，受金融危机的影响，PPP模式在一定时期内停滞不前。直到2014年，它才开始逐渐被再次使用。此外,财政部和中国国家发展和改革委员会采取了一系列相关措施,促进PPP模式的发展,规范和提高它的定义、核心开发概念和操作过程，以全面促进PPP模式在不同的应用程序基础设施和其他相关领域。在政府和相关地方政府的支持和指导下，社会对PPP模式的热情也逐渐高涨，许多项目开始考虑通过PPP模式进行建设和运营。根据金融中心的调查，截至2016年6月，我国纳入政府与社会合作模式的PPP项目约9200个，总金额10.61万亿元。项目覆盖全国多个地区，涉及医疗、交通、社会保障、基础设施等多个领域。调查显示，项目主要集中在中西部地区，地方政府的财政实力直接影响PPP模式的应用和推广。
PPP组织形式较为复杂，可以是私营营利性企业、非营利性组织，也可以是政府部门等一些公共非营利性组织。由于合作的各个方面都属于不同的组织，不可避免地会产生责任、利益等方面的差异。因此，只有双方形成相互合作的制度，才能明确划分彼此的责任、权利和义务。从某种程度上讲，PPP模式的制度层面就像一个金字塔，政府位于金字塔的顶端，扮演着引入和管理相关项目参与者的决策者角色。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但它并不是对项目融资模式的彻底变革，它为项目周期中的组织提供了一种新的模式形式。通过这种合作共赢或多方共赢的理念，多边参与比预期的单边行动更有效。
二、PPP模式在城市隧道项目中应用存在的困难
1、对于风险的识别比较困难
PPP模式在工程项目管理中的一个非常关键的环节是风险识别，这也是PPP模式在项目管理中的难点。因为每个项目都有自己的特点，所以每个项目都是不同的。因此，每个项目的PPP模式管理和风险识别都比较独特，需要根据项目的实际情况进行分析。一般而言，城市隧道项目PPP模式面临的风险可能来自项目层面、行业层面或国家政策层面，每一层面的风险都可以细分为更多的项目。在PPP模式相关风险管理方案的规划设计中，经常会借用一些书本上的传统风险管理框架或其他项目的风险管理框架，这对于PPP模式项目来说是非常危险的。因为每一个PPP项目的风险都是独一无二的，识别风险比人们想象的要困难得多。通常，一个小细节的疏忽可能导致巨大的经济损失，这将使人措手不及。
2、对于风险的评估存在较大困难
在很多情况下，风险评估过于依赖经验，其中最常用的两种方法是:一是依靠相关专家学者的经验。因此，在许多PPP项目中，风险的发生都处于估算阶段，主要依靠一些具有丰富相关经验的专家的直觉判断。由于这些具有丰富实践经验的专家具有较高的价值，但这种风险评估方法在一定程度上是主观的，因此其可靠性和准确性受到很大的质疑。另一个方面是依靠对一些大数据的分析和积累。目前，我国PPP模式项目的数据积累还存在许多不足。没有强有力、准确的数据作为支撑，PPP模型很难得到非常科学的评价。因此，从现在开始，我们应该不断有意识地积累相关数据，然后通过一些先进的数据分析方法对积累的数据进行研究和分析，这有利于提高未来项目的风险评估水平。
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3、对于风险的分担存在较大困难
在PPP模式项目中，风险分担是社会资本和政府的重点，主要是指受益人和受托人共同承担的风险。这是正确处理风险管理中双方利益关系的一个非常重要的策略。从理论上讲，社会资本和政府承担的风险划分有很多规则，盈利能力和控制力越强的一方承担的风险也越大。然而，在实际PPP项目中，要全面落实这些原则，有效解决风险分担问题并不容易。PPP项目要注重合同的处理，通过合同更合理地分配风险。如果不通过收益机制、退出机制等条款落实风险分配原则，PPP项目的风险分担难度将会加大。
三、PPP模式在我国城市基础设施建设中的应用分析
1、PPP项目成功因素分析
（1）政府有力的支持
政府对PPP项目的有力支持决定项目的成败。一是在政策上的支持，政府需要履行政府的职能，保证主导地位，负责决策重大事项，制定项目明确的规范标准。二是在经济上的支持，政府对基础设施以及公共服务价格的监管，保证价格的合理以及项目有足够的收益。
（2）健全的法律法规
建立健全的法律法规是项目成功的重要保障。健全的法律法规可以保证PPP项目的平稳运行，在项目运行过程中，将工作的细节和注意事项都明确的标注出来，方便清晰的划分政府和私营部门权利和义务，在项目运营过程中对二者起到约束作用，在建设中遇到问题时做到有章可循、有法可依。
（3）合理的风险承担机制
PPP项目中，投资大、工期长、收益慢等因素使得政府和私营企业在项目建设中承担很大的风险。政府和私营企业应该在一定的风险分担原则下，加深对风险应对的意识，根据双方的投入和收益以及承受风险的能力，合理的分配风险。在合同中明确的标出各由两方分别承担哪些风险。
2、关于PPP模式的建议
（1）成立PPP模式下城市基础设施的专门管理机构
目前，我国政府运行现状是多个部门多头管理，这样工作的现状导致项目运行程序繁琐，一个文件跑多个部门，极大地降低了工作效率。PPP模式属于新兴事物，我们对它运行的很多细节仍然存在许多疑虑，成立PPP模式下城市基础设施的专门管理机构，专门针对PPP模式下的行政管理进行工作，提供专业的服务和技术解答，在解决问题的同时可以迅速积累PPP运作的经验。
（2）建立明确的责权制度
在多数案例中可以发现，政府和私营企业在责权上面并没有清晰的界定，尤其是特许经营中，私营企业承担了大部分的责任和风险。在之前的PPP项目中也经常存在着各种各样的争议，比如政府应该履行哪些职责、这部分出了问题应该由谁负责等等都没有明确的规定。在问题发生时，双方互不承认自己的过错，导致更大问题的造成。因此建立明确的责权制度，将责任细致化，具体任务分配到人，以便在出现问题时，能够迅速发现问题，解决问题。
结束语
鉴于目前财政资金短缺，政府部门效率低下，PPP模式是最佳选择。PPP项目不仅可以充分利用闲置的私人资本弥补政府的财政缺口，还可以引进民营企业的先进技术和管理经验，降低政府在城市基础设施建设中的风险。本文通过对PPP模式的分析，发现PPP项目的成功离不开政府的大力支持，完善的法律法规和合理的风险分担机制。PPP模式的引入可以快速构建中国的城市基础设施。
参考文献
[1]刘春霞，地方政府城市基础设施投资效率研究[D].湖南大学，2013
[2]林丽红.公私合作模式（PPP）下城市基础设施项目风险研究[D].中国海洋大学，2014.
论文作者:孙大伟
论文发表刊物:《建筑实践》2019年16期
论文发表时间:2019/11/20
标签：项目论文; 模式论文; 风险论文; 政府论文; 城市基础设施论文; 多个论文; 社会论文; 《建筑实践》2019年16期论文;