乡镇企业产权制度改革的根本仍在于理顺政企关系,本文主要内容关键词为:政企论文,乡镇企业论文,产权制度论文,关系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、引论:乡镇集体企业的产权缺陷、改制模式及评价原则
自1995年以来,江苏乡镇企业增长势头明显减弱,增幅下降较多(江苏省乡镇企业管理局办公室,1998),这其中既有宏观经济形势、市场竞争格局等变化的外部原因,但最根本的内部原因是乡镇集体企业自身的产权制度缺陷越来越趋于明显,对此最令人信服的证据是横向比较的结果——近几年来以集体经济为主的江苏省乡镇企业的增势明显弱于以个体私营为主的浙江省乡镇企业(张义等,1998)。
可以说,乡镇集体企业与国有企业在产权制度问题上有着基本的类同性,即都存在着政府对企业的产权介入这一根本症结,这一症结所产生的主要产权缺陷是:所有权虚置问题、政企不分问题(汪立鑫,1997;王胜邦,1998)。因此要使当前乡镇企业产权制度改革真正解决问题,根本仍在于理顺政企关系,即关键是改变继续由社区政府来行使乡镇企业所有权职能的现状,也即如何通过适当途径使政府退出对企业所有权的控制。
因此,理论上主要存在两大类解决问题的思路:一是原乡镇集体企业中的集体资产权不从企业中退出,但将其产权性质由集体股权变换为无剩余索取权的集体债权或优先股权,同时引入非政府的股权投资,相应地企业所有者职能由非政府股东行使;二是集体产权基本从原乡镇集体企业中退出,即将企业中的集体股权转让给非政府的法人或私人,相应地企业所有者职能同样由非政府股东行使,而这又可进一步分为无偿均分、非定向公开售让、定向集中售让三种。目前实践中正在进行的我国乡企改制活动基本上都可归属到上述类型。本文下面将分别讨论这些改革模式,对这些模式的讨论笔者将主要依据三个基本原则:
(1 )改制后的企业能否真正消除原乡镇集体企业产权制度的根本缺陷,即所有权虚置与政企不分问题,这是乡企改制的根本目的之所在,也是判定改制是否有效的最重要标准。
(2 )改制后的企业在其股权构成中能否避免因股权过于分散而导致的控股股东(或大股东)缺位的问题。对于一个刚刚从“所有权虚置”状态中摆脱出来的企业来说,建立有效的所有者监督经营者的机制是非常重要的,但这一机制的建立是与公司成立一开始的股权相对集中分不开的。而如果改制企业一开始的股权即高度分散化并形成控股者缺位,由此则会产生“内部人控制”问题,即所有者难以有效监督约束经营者,全体所有者权益难以得到保护的问题。
(3 )在改制过程中能否有效避免集体资产流失问题以及在集体产权配售过程中能否有效避免资源社会分配不公问题。
以上三个原则中前两个原则涉及的是改制的效率问题,第三个原则涉及的是改制中的公平问题。
二、政府退出企业的形式之一:集体股权变换为集体债权(或集体优先股权)
集体股权变为集体债权(或集体优先股权)的操作要点有:(1 )对作为改制对象的乡镇企业进行清产核资,确定集体产权的规模; (2)将企业中的集体产权变为集体债权或集体优先股权,即作为集体产权所有者代表的乡镇政府将定期获取固定利息或固定股息,而不再享有剩余索取权,也不再行使企业所有者职能;(3 )按照合理资产负债率的要求为改制企业引入一定数量的非集体的股权投资,同时也是为企业塑造新的非政府的控股股东。
要实施上述改革方案,就必须要对原乡镇集体企业引入相当数量的非集体的股权投资(私人或法人投资),以保证企业资产负债率不超过合理水平(如50%左右),否则,企业资产中集体债权比例过大,将会产生一系列问题(汪立鑫,1998)。因此,笔者认为这一改革思路将面临三个问题:
首先,如果改制对象是一个大规模乡镇企业,则如何才能吸引足够多的非集体的股权投资?如果集资对象主要限定在社区内的成员甚至企业内成员,那么将很可能超出其承受能力,如果集资对象可扩大至社区范围之外,则要取决于企业的吸引力以及外界对企业的了解程度。
其次,既然集体股权变为集体债权的前提条件是要引入非集体的股权投资使企业资产负债率下降到合理水平(设50%左右),那么就意味着实施这种改革的企业其总资产规模均要扩大(几乎扩大一倍),但是,企业是否都有必要或都能在资产规模上扩张呢?
最后,如果改制对象是一个大规模乡镇企业,其所需的非集体股权投资量很大,且主要靠向社会公开招股来实现,那么有可能导致企业股权高度分散化和控股者缺位,由此则会产生前述的所谓“内部人控制”问题。
因此集体股权变为集体债权的改革思路主要适用于一些效益佳与发展前景看好、且规模不太大的乡镇企业。可见这种改革思路在目前的乡镇集体企业中的适用面较窄,实际的乡企改制经验也近似地验证了这一点,如前两年曾在苏南乡镇企业中推行的“增资扩股”型股份化改制方案就类似这种改革思路(该方案简单来说就是集体企业原有资产作为“集体股”由企业原隶属的社区政府代表持有,另向员工或面向社会集资作为个人股加入企业资本中,当然增量扩投的份额要相当大,因为只有这样才能达到转换机制的效果),这一方案自推行以来难度就颇大,近年来已不断“收缩”,用得越来越少了(秦晖,1998)。不过和“增资扩股”型方案相比,我们所提出的集体股权变为集体债权的思路在解决政企不分、转换机制上应该更彻底一些,因而具有更大的推行价值。
实践情况表明,在江苏苏南,部分乡企改制就采取了近似于上述集体股权换债权或优先股权的形式,但在这些改制后的企业中,作为主要的外部新股权投资人的经营者,往往只向企业投入少量资金,原有的大量企业净资产则被租给企业使用(邹宜民等,1999)。因此,这里明显存在着风险与控制权的不对称,即经营者以少量资金的风险即取得了对企业的完全控制权,而集体资产所有者则相反。从长远看,这种制度安排不利于企业行为的合理化与优化。因此与当前的部分学者的观点不同(邹宜民等,1999),笔者认为,在这种风险与控制权不对称的制度安排下,集体资产的安全系数即使没有降低,也不可能会有提高。
三、政府退出企业的形式之二:集体股权的转让
将乡镇企业的集体股权转让给非政府的法人或私人,从形式上说可分为无偿均分、非定向公开售让、定向集中转让三类。
1.无偿均分。即是指在集体所有制的意义上将集体产权平均分配给集体内的全体成员(可能是企业内全体成员也可能是社区内全体成员),这样实施的结果基本类似于目前乡镇企业改制中试行的股份合作制,但这种改革思路面临的主要问题是:首先,分配给个人的产权能否转让,如不能转让(如前些年很多股份合作制企业都曾明确规定股权不能向外转让), 则势必导致企业的封闭性和持股者的风险问题(谭秋成, 1998);其次,股权必然高度分散(即使允许股权转让,也必然要经过一个相当长的过渡才能达到股权的相对集中),因此这里就面临着前文曾论及的控股者缺位及其相伴随的经营者难以得到有效监督约束的问题,而且企业规模越大,这一问题就越严重。因此这种无偿转让的平均分配方式只能相对适用于中小规模的乡镇集体企业,而对于规模较大的企业推行这种改制方式肯定不宜。
从实践上看,几年前苏南有些县市已经开始承认,盲目推行股份合作制,转换机制的作用并不明显(秦晖,1997),以至于早期的股份合作制企业经过近年来的快速演变,早已面目全非、名不符实了。在这些企业中,和经营者持大股相比,少量的职工股早已无足轻重,但这些企业之所以保留少量的职工股,并以股份合作制形式注册,主要是为了降低改制成本,如希望以此赎买职工的同意与合作,减少改革中的交易成本(谭秋成,1999);或者是因为股份合作制企业在注册变更登记时可以少缴费及其它便利等(邹宜民等,1999)。而从诱致性制度变迁理论来讲,无偿均分这一改制模式也缺乏诱致性基础,它既不能调动原企业经营者的积极性,更不能调动原本是集体产权所有者代表的乡镇政府的积极性,因而自然难以有效推行。
2.非定向公开售让。即是指将集体股权公开向社会出售,从而或者分散性地转让给私人投资者,或者当企业规模很小时,也有可能一次性地集中售让给某一个私人投资者,这就是目前乡企改制中比较流行的出售与拍卖方式。对于这种改制方式需要注意的两个问题是,首先,一般而言,这种公开售让的方式更多的是适用于中小规模的企业,因为对于大规模的乡镇企业如果要推行这种方式,则一方面可能会超出社区内集资者的承受能力,另一方面则难以避免前述的股权高度分散及其相伴随的控股者缺位问题;其次,即使是对于中小规模的乡镇企业,如果在短时间内集中性地推行这种公开售让方式,则还可能会形成产权售让供过于求的买方市场局面,从而导致集体资产流失和资源的社会分配不公问题,这一情形在苏南乡企改制中已表现得较为明显(秦晖,1998)。
从实际改制情况看,这种集体产权公开售让方式推行较为普遍,但几乎无一例外地演变成经营者持大股形式。很显然,在这种改制过程中,经营者明显具有多方面的优势,没有有力的竞争者;不仅如此,这一改制过程所伴随的利益再分配过程,明显向企业原经营者倾斜,如对售让资产的低估、对经营者受让股权的各种优惠以及并非少见的幕后交易等(谭秋成,1999;邹宜民等,1999)。因此,如对照本文一开始提出的评价乡企改制模式的有关原则,那么上述实际改制结果应该说满足了改制的效率要求,但改制的公平要求却并没有得到满足。可见,在推行公开售让这一改制模式的过程中,如何兼顾公平原则确实是值得认真对待的问题。
故此,笔者认为,对于大多数大中型的乡镇集体企业而言,如既要进行产权制度改革,同时又要避免集体资产流失和资源的社会分配不公,则理想的改制模式是集体产权定向集中转让。
3.集体股权的定向性集中转让。即是指将上述某一社区的大中型乡镇企业的集体股权统一地相对集中地转让给数量有限的中介性产权投资公司,由其成为原乡镇企业的控股者。如近来苏南等地区所成立的集体资产经营管理公司就类似于这种产权投资公司,这些公司一般聘用一些专业人员,由他们对原乡镇企业的集体产权进行统一管理,但从目前的实际运作来看,这些集体资产经营管理公司表面上虽然是一种企业性组织而非政府行政部门,由它们来行使原乡镇企业的集体产权确实在一定程度上解决了乡镇企业原来存在的一系列产权不清的问题,但是作为控股者的集体资产经营管理公司本身却是受社区政府控股的,这样原来出现于一个个乡镇集体企业身上的产权制度问题又转移到控股集团身上,实质性问题仍然得不到根本解决。
因此,笔者认为集体股权的定向集中转让是转让给不受政府控制的社区民间性的产权投资公司,基本思路如下:
(1)对一个乡镇社区内的乡镇集体企业进行清产核资, 确定其集体产权的总规模,然后据此决定成立一个或若干个产权投资公司,公司人员应主要由投资理财专家组成。由产权投资公司拥有原乡镇集体企业的集体产权,行使所有者职能,而原来在法律上拥有这些集体产权的企业内集体成员或全体社区成员转而对产权投资公司拥有相当的等额产权。这是一种较彻底的改革,它实现了政府在所有权上的退出。
(2)产权投资公司对其所控股的各乡镇企业实施根本的改组、 改革与改造。产权投资公司与其所控股的各企业在经营活动方面的区别在于:前者主要从事资本经营,而后者则主要从事资产经营。产权投资公司成立后,就要着手对其所控股的企业开展以下工作:首先,针对目前乡镇企业普遍不具备规模优势的现实,产权投资公司可促成其所控股企业之间的联合兼并,以形成规模优势;其次,产权投资公司应逐步调整其所控股企业的产业结构,扬长避短,以寻求更大的发展机遇;最后,产权投资公司还要设法推进其所控股企业的微观机制的转变和企业活力的提高,精心选聘优秀的经营者和对经营者予以充分有效的激励与约束。
(3)对产权投资公司的有效监督约束。由上可知, 在实施我们的改革构想后,产权投资公司将在社区经济的发展中扮演最为重要的角色,因此如何有效监督约束产权投资公司,确保其经营效率,就成为极其关键的问题。就一般的公众公司而言,对其经营行为的有效监督约束主要来源于公司的股东及其代表董事会,产权投资公司也不例外,即首先受到股东的监督约束。但是产权投资公司作为社区民间性的股份公司,其一开始的股权肯定是高度分散化的(因而存在控股者缺位的问题),因此来自股东的监督约束将会是不充分的,于是还必须要有一个社会监督约束机制来补充,而这对我们所构想的产权投资公司而言是自然存在的,因为整个乡镇社区只有一个或少数几个产权投资公司,因此数量少自然“引人注目”,从而便于社会监督,这包括新闻舆论、政府有关经济管理部门乃至人代会等的监督。当然,从长远的发展方向看,产权投资公司还是要促进其自身股权的交易转让,从而早日实现股权的适度集中与大股东的形成。
四、结论
综合以上论述,本文的结论可进一步归纳为:
1.乡镇企业的产权制度缺陷与国有企业有着基本的类同性——即政府对企业的产权介入,因此乡镇企业的产权制度改革其根本仍在于理顺政企关系,让政府逐步从对乡镇企业的直接管理乃至对乡镇企业所有权的直接控制中基本退出,为此可根据企业的条件与情况同时实施分散的产权制度改革和集中统一的产权制度改革这两种基本方式。
2.对那些中小规模乡镇企业可以采取分散的方式因地制宜分别地进行产权制度改革,对集体股权进行“换”、“分”、“卖”。在改制过程中要注意避免股权过于分散导致的控股者缺位问题、集体资产流失问题以及社会资源分配不公问题。
3.对那些大中型的乡镇企业则宜采取集中统一的方式进行产权制度改革,就是将这些乡镇企业的集体产权集中统一地转让给不受政府控制的社区民间性的产权投资公司,而原来名义上拥有那些集体产权的集体成员则转而构成了这一产权投资公司的个人产权基础,从本质上讲,这一产权投资公司其产权性质是社会性的而不是私人性的,但却又不是政府性的。同时,这一改制模式有效地解决了改制中的公平问题。
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