政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略，本文主要内容关键词为：因由论文,学理论文,公共服务论文,典型论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这是我国第一次将政府购买公共服务提到国家改革的层面，将其作为深化行政体制改革、加快政府职能转变的重要内容。贯彻落实党的十八届三中全会关于“推广政府购买服务”的精神，首先必须深入研究政府购买公共服务的理论基础、基本模式和推进的可行策略。
一、政府购买公共服务的理论依据
政府购买公共服务，就是把原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共服务，通过合同外包、公私合作、补助或凭单等方式转交给社会力量提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。20世纪70年代末以来，政府购买公共服务形成一股席卷全世界的政府治理与服务创新的潮流，其理论基础包括：新公共管理理论、公共治理理论、公共经济学理论、公民社会理论等。
(一)新公共管理理论打破了“理性官僚制”的神话，为政府购买公共服务打开了大门
新公共管理理论是20世纪70年代末以来在英国、美国等发达国家兴起的公共管理改革理论。新公共管理理论认为，传统的“理性官僚制”已经难以适应知识经济时代与全球化时代的需要，需要进行根本性、方向性的变革，建立起综合运用政府科层制体系、市场机制、社会自治体系的新型公共服务体制。政府购买公共服务绝不仅是化解政府财政危机与债务风险的临时性、救急性措施，而是贯穿于公共管理与治理全过程的一种基本机制，是实现公共管理方向性变革的重要举措。
1.“政府失灵论”揭示了“理性官僚制”在提供公共服务中的低效率，促使人们思考更有效的公共服务供给方式。20世纪以来，行政职能不断扩张、政府权力过大导致腐败和权力滥用，政府部门不断扩张导致官僚主义和效率低下，烦琐而僵化的办事程序严重影响政府公共服务供给的有效性。人们开始反思以科层制管理为基础建立起来的传统政府管理模式，即“理性官僚制”模式。这一模式以层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、组织管理的非人格化为基本特征。官僚制过于琐细的分工，导致各部门封闭分割、各自为政、沟通困难，导致机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，使公共部门难以高效地回应社会公共需求、难以提供优质高效的公共服务。因而，新公共管理理论主张打破“理性官僚制”的神话，打破政府对公共服务生产和供给的垄断，让非政府组织参与公共服务的竞争。
2.重塑政府理论以政府“掌舵而不是划桨”为基本原则，找到了改造“理性官僚制”的突破口。1992年，“重塑政府”理论的代表人物戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了新公共管理改革的十大原则，首要原则就是：“起催化作用的政府——掌舵而不是划桨。”[1]政府职能应由“划桨”转为“掌舵”，这是对政府职能的重新定位，政府的角色是政策制定而不是具体执行，政府负责公共服务的提供，但并不一定由政府亲自生产，可以由社会组织与企业来进行公共服务的生产，从而形成竞争机制。提高公共服务供给的质量和效率，克服“理性官僚制”的弊端。以合同外包的方式提供公共服务，形成公共服务供给的竞争机制，成为“重塑政府”的主导模式。政府职能集中于核心公共服务的提供，政府可以更关注于提高国家导航能力、提高国家竞争力等方面。如今，政府购买公共服务已成为政府治理的潮流。如欧盟早在1992年就颁布了《公共服务采购指令》，将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围；并规定凡是超过20万欧元的公共服务，一律通过公开招标方式购买。
3.新公共管理理论主张建立企业家政府和竞争型政府，适当借鉴市场竞争和企业管理的手段与方式，改革公共部门的运作机制。美国学者萨瓦斯认为，政府服务通常成本高而质量差，其问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而政府活动大多数是以垄断的方式运营的。政府购买服务，可以在公共部门引入竞争机制，促进公共部门与民营部门的竞争，从而提高公共服务的质量和效率。
(二)公共产品理论对公共产品供给方式进行了深入的研究，主张推进公共产品供给的市场化、民营化与社会化，并直接建议采用合同外包的方式广泛购买公共服务
1.公共产品的分类是政府购买公共产品与服务的基础。根据公共产品的非竞争性与非排他性的特征，可以将公共产品分为纯公共产品与准公共产品两大类。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性的公共产品，如国防、国家安全、行政管理、司法管理、立法、基础科学研究，等等。准公共产品是指只具备非排他性或非竞争性，或者不完全具备但具有较大的外部收益性的那些产品。公共产品理论认为，政府可以直接提供纯公共产品；而准公共产品则可以由市场提供或社会提供，这就导致了公共产品提供方式的多样化。
2.公共产品安排者与生产者的区别，是政府购买公共服务的前提。传统理论认为，公共服务的安排与生产是一个概念，没有必要进行区分。但是，事实上安排与生产是有区别的。“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。”[2]政府本质上是公共服务的安排者，政府决定应该提供什么公共服务、为谁提供公共服务、应该提供什么程度与水平的公共服务、应该如何解决公共服务的资金来源问题等。政府在公共产品供给中主要是安排者的角色，这并不意味着必须由政府及其雇员直接来生产这种服务。公共产品也可以通过由市场或社会组织来生产，而政府保留监督服务提供的责任并为公共服务提供资金支持。因而，在公共服务供给中，政府的角色主要是政策制定、公共服务优先领域确认、公共服务监督和评估，等等。政府从公共产品的直接提供者、生产者转变为安排者、购买者，可以摆脱政府直接生产成本高、效率低的困境。
3.公共产品供给市场化、民营化与社会化，是政府购买公共服务的主要目标。政府购买是公共服务市场化、民营化与社会化的重要手段，具有重要的作用。合同外包是政府购买公共服务的重要手段之一。萨瓦斯认为，合同外包具有提高生产率、节约成本和操作透明的优点，是创造竞争并使其制度化的重要手段，是鼓励良好绩效的核心因素。盖伊·彼得斯认为，公共服务外包的成效主要有：让各种社会组织进入公共服务领域，形成竞争机制，打破公共部门的垄断；公共服务的决策权力分散化，政府专注于公共政策的制定；等等。
(三)政府与社会合作伙伴关系理论从社会建设的角度，对政府购买社会组织的公共服务进行了深入的理论阐释
20世纪后期以来，公民社会的大发展，为社会组织参与公共服务供给提供了现实基础。随着经济发展水平的不断提高，市场经济体制的不断完善，现代公民社会和社会组织力量不断壮大，民众自治水平与公共治理水平不断提高，使社会组织进入公共产品提供领域、参与公共管理成为必然结果。在公共服务供给中，政府与非营利组织之间相互依赖，形成了一种合作伙伴关系。
1.“第三方治理”理论直接主张应由非营利组织提供公共服务。美国学者萨拉蒙提出了“第三方治理”的概念。他探讨了政府与非营利组织各自的性质和作用范围，认为应该让第三部门或非营利组织成为某些领域公共服务提供的合法主体。合同外包等民营化措施则是“第三方治理”的重要途径。
2.新公共服务理论主张“参与式国家”的治理模式，主张发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用。新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中产生与发展的，与新公共管理理论主张“市场式政府”的政府治理模式不同，新公共服务理论主张“参与式国家”的政府治理模式。[3]新公共服务理论认为，现代政府的作用是与非营利组织、私营部门一道，为社区面临的问题寻找解决办法；政府的角色要从控制转变为议程安排，充当相关各方的调停人、中介人甚至裁判员的角色，为促进公共问题的协调解决提供便利。
(四)治理理论强调多元主体对公共事务的有效治理，提出建立多元参与、共同建设、达于良治的多中心、无缝隙的合作治理网络体系，这就必然要求市场力量与社会力量参与公共服务的供给
1.公共治理理论主张建立政府与社会合作的公共管理模式。治理理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论，认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是一个上下互动、全方位互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理理论研究非政府组织、民营组织与公民在治理中的两种作用：一是在整个国家治理中的作用，公民与政府一道形成公共权威，共同治理国家；二是在公共供给中的作用，非政府组织与民营组织参与公共服务的提供。
2.多中心治理理论是公共服务供给主体多元化的理论基础之一。埃莉诺·奥斯特罗姆对自然资源(森林、渔业、油田、牧场及灌溉系统)治理的研究表明，地方团体在管理公共资源方面通常比外部权力机构强加管理的效果要好。她在公共经济的研究中，揭示了在市场与国家以外的另一只“看不见的手”，从而奠定了多中心理论体系的基础。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互尊重对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突。多中心治理理论主张建立政府、市场和公民社会相互合作的多中心体制，实现对公共服务的有效供给。
3.网络治理理论是公共服务供给主体多元化的重要理论基础。网络治理理论认为，治理就是对合作网络的管理。多中心公共行动主体和社会网络组织体系的形成，是网络治理的组织结构基础与基本特征。公共管理是政府部门、非营利组织、私营部门、公民个人等参与者共同组成的公共行动体系，众多主体交叉共存形成了多中心的合作治理网络。
(五)服务型政府理论是我国政府购买公共服务的独特理论基础
服务型政府是我国政府管理改革与发展的主要目标。党的十八大报告提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府就是以人为本、全心全意为人民服务、人民满意的政府，为此就要为人民群众提供充足、优质的公共服务，满足人民群众多元化的公共服务需求，这就必然要求采取政府购买公共服务的方式，让市场力量与社会力量参与公共服务的供给。当前，人民群众急剧增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足的矛盾是我国政府管理中的突出矛盾。随着我国经济社会的发展和人民收入水平的提高，社会公众的公共服务需求日益多样化、复杂化，但政府提供公共服务的垄断与低效使其难以满足公共服务需求，因此，变革公共服务提供方式是解决我国公共服务供给不足、加快建设服务型政府的有效途径。通过政府购买服务，可以使政府集中精力提供自身具有优势的公共服务，做好公共服务的政策规划、标准制定、资金预算、绩效管理等方面的工作，提高公共服务的公平性和公正性；同时也可以引入竞争机制，提高公共服务的质量，降低政府行政成本。而且，由社会力量提供的公共服务，也会大大减少政府寻租和腐败的机会，有利于服务型政府的建设。
二、政府购买公共服务的基本方式与典型模式
自新公共管理运动以来，国外对政府购买公共服务进行了30多年的探索，对政府购买公共服务的适当范围、基本方式进行了摸索，形成了政府购买公共服务的典型模式，为我国推进政府购买服务提供了有益的借鉴。
(一)政府购买公共服务的基本方式
从各国实践来看，政府购买公共服务主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等方式。
1.合同外包。合同外包就是在政府付费的情况下引入市场机制。合同外包可以运用到环保、医疗、社会保障、道路交通、通信等领域。根据竞争的程度，合同外包可以划分为竞争性购买与非竞争性购买两种。在竞争性购买中，合同双方都是独立的决策主体、有明确的公共服务购买目标，并且进行公开的竞标；竞争性购买采取“最低价格”或者“最优价值”中标原则，其主要优点是具有成本约束机制，可以有效地防止腐败，降低政府采购成本。在非竞争性购买中，买卖双方都是独立的决策主体，两者间也形成契约关系，但购买公共服务主要是通过委托方式来进行。非竞争性购买主要分为协商模式和合作模式两种：协商模式是指政府部门主动邀请有一定声望的民间机构撰写服务计划书，政府部门根据服务计划书选择合适的机构进行协商谈判，共同确定服务方案；合作模式是指政府部门和民间机构建立合作关系，共同研究合同内容和服务方式。非竞争性购买尽管引进了契约合同机制，但缺少竞争，透明度不够，购买过程难以监控；因而，非竞争性购买都应该建立公开、公平、透明的选择程序，并且要逐步发展为竞争性购买。总体来看，合同外包具有很多优点：合同外包使安排者和生产者分离，通过合同方式形成明确的契约约束，便于绩效管理与监督；由于社会组织和企业的进入，政府公共企业与执行机构面临着竞争压力，有利于提高公共服务质量；合同外包可以使政府购买到专业化的公共服务，能够对多样化的社会需求作出及时回应；把一部分政府服务外包，为公共服务供给提供了比较标杆，有利于节省服务提供的成本；购买服务减少了政府单一投资公共服务的风险，减轻了财政压力；社会组织与企业在公共服务购买中获得了稳定的回报、稳定的市场和稳定的支持，有利于社会组织的发展。合同外包也有其劣势，主要表现在：有可能损害公共服务的公平性，损害消费者利益，例如私人企业经营公共服务的最大目的是追逐利润，容易损害公平；合同签订后，在公共服务的生产过程中，容易出现数量短缺、质量不达标等问题；在争夺政府合同与签订合同的阶段，容易产生腐败问题；社会组织参与公共服务，由于社会组织本身资金来源缺乏稳定性，社会公信度不足，容易导致公共服务供给的不稳定性；容易使政府逃避公共服务责任，从而影响政府公信力。
2.公私合作。公私合作是指政府与企业、社会力量联合生产公共服务的模式。公私合作的主要形式包括BOT模式(建设—经营—转让)、BTO模式(建设—转让—经营)、LBO模式(租赁—建设—经营)、BOO模式(建设—拥有—经营)、BBO模式(购买—建设—经营)、TOT模式(移交—运营—移交)等。公私合作是一种特殊形式的合同外包。它与合同外包的区别是政府最初不必出资，而是以政府特许、招标的方式让私营企业参与基础设施建设或提供某项公共服务，并允许承包商有一定的投资收益权。公私合作方式主要运用于具有投入大、公益性高等特点的交通设施建设、自来水供应、污水处理、电力系统等基础设施建设领域。公私合作的优点主要是引入社会力量与市场力量参与公共服务提供，政府利用有限的社会资源提高了公共服务的生产能力，同时又能借助价格机制来显示真实的社会需求；公私合作方式更加强调协调与合作精神，对营造相互信任的氛围、维系双方利益、明确双方责任的要求较高。
3.政府补助。政府补助就是政府对生产者实施补助。补助的形式有资金、免税或其他的税收优惠、低息贷款、贷款担保等。政府补助的目的主要是为了实现一定的公共政策目标，或为促进某项公共事业(如环境保护、促进高新技术发展、推进产业结构升级等)，或为实现社会公正。在政府补助方式中，生产者是私人企业或社会组织，政府选择特定的生产者给予补助，消费者选择特定的生产者购买服务。政府补助主要分为直接资助制、项目申请制等类型。直接资助就是政府给承担公共服务职能的社会组织普遍支持的资金补助，与具体项目关系不大。这一方式受到社会组织的普遍欢迎，但是由于缺乏具体目标，会使政府缺乏对社会组织的问责机制。项目申请制是作为买方的政府设计特定的公共服务专项项目，面向社会公开招标，由投标者根据项目要求提供服务；或者由社会组织主动向政府提出公共服务项目立项申请，经过批准后，对该项目予以资金支持。政府补助的领域广泛，涉及大量行业和服务项目，如农产品补贴、住房补贴、医疗设施补贴、文化补助，等等。政府补助的最大优点是：不仅使政府从具体的生产过程中脱离出来，以更好地发挥决策者的作用，而且调动了非政府部门生产公共服务的积极性，提高了公共服务的供给效率与质量。
4.凭单制。又称消费服务券或代用券。凭单是政府发给居民的公共服务消费凭证，可使居民凭券在市场上自由选择补贴的公共服务或物品。凭单在西方国家广泛运用于教育、食品、住房、医疗服务、运输、幼儿保健、家庭护理、老年项目、娱乐和文化服务等领域，如教育券、食物券、医疗补助券、幼托券、老年券，等等。凭单制的优点很多：鼓励消费者理智消费并通过讨价还价以同样的资金购买更多的东西；可以在服务机构间形成竞争，有利于服务成本的降低和服务品质的提升；与现金补助相比，能更好地帮助那些真正的弱势群体，能让纳税人觉得其所交的税收发挥了真正的作用。
(二)政府购买公共服务的典型模式
在新公共管理改革过程中，主要西方国家的行政改革措施因国情不同而各有不同，但都有一个共同点，就是推进公共服务供给的社会化与市场化，通过合同外包、公私合作、补助、凭单制等方式使社会组织与企业参与公共服务供给。从发展历程看，西方国家政府购买公共服务经过了从重视民营化到重视公私合作生产，再到广泛引入社会组织参与公共服务供给的过程，积累了许多经验。从世界范围来看，政府购买公共服务的实践中，美国的合同外包、英国的市场检测和新西兰的激进民营化是较为典型的模式。
1.美国的合同外包模式。美国是运用合同外包方式购买政府公共服务非常成熟的国家。在美国，合同外包是政府购买公共服务的主要方式。根据萨瓦斯计算，美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的，大多数的社会服务都是由私人组织或非营利性组织提供的。美国合同外包的范围非常广泛。涵盖公共工程、公共交通、公共安全、公用事业、医疗健康、人力资源、公园及绿化、娱乐与文化艺术、社会福利与保障等领域。迄今为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和社会组织签订大约2000万个合同，这些合同每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14％。其中，国防部通过合同外包支出的资金约占其总支出的三分之二。而美国地方政府购买公共服务的范围则更为广泛，美国地方政府的每一个职能都有可能以合同承包签约的方式招标。美国政府判定一种服务是否可以外包的主要标准是：这种服务是政府固有职能，还是可外包的商业活动？政府固有职能是那些与公众利益具有紧密关系，必须由政府雇员来行使的职能，如司法、公共政策、公共财政等方面的职能；政府商业活动则是可由私营部门员工展开的商业活动。美国在20世纪50年代就出台政策，规定政府不得进行“商业活动”，只要是市场可以提供的公共服务，政府都必须让市场来提供，而不是同市场进行竞争。政府固有职能一般不外包，但也有部分政府固有职能外包的实例，如警察和监狱管理事务等也有社会机构参与提供。在合同外包的过程中，政府部门与民间组织建立合同关系，约定由民间组织向社会公众提供服务，政府部门进行监督。美国政府购买公共服务的程序一般分为采购规划(决定是否需要采购、购买什么、怎么购买及投标资格、外包机制、中标标准等)、向所有投标主体提供招标文件、评标、合同绩效(确保承包商兑现质量承诺、时间和价格承诺)等步骤。美国国会和政府制定了大约500种政府采购法规，其中，《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》是政府采购法规体系的核心，统一规范了政府各机构的采购政策、标准、程序与方法。美国政府对购买公共服务的监管也是非常严格的，美国政府部门对公共服务承包者的监管措施主要有信息报告、现场检查、投诉处理、审计、定期评估、绩效评估，等等。
2.英国的市场检测与公私合作生产公共服务模式。1979年，时任英国首相撒切尔开始推行公共服务市场化改革，首先对政府承担的职能与服务进行市场检验。市场检验是指公共部门在提供公共服务前要先决定“是自己生产还是向别人购买”，为此要依次回答几个问题：目前所从事的活动是否确有必要，这些活动和任务是否可以通过私有化的方式来提供？只有在明确了这些活动是政府义不容辞的责任且无法实行私有化的前提下，才可以不考虑进行市场检验。市场检验包括确认活动的范围和性质、建立服务水平和质量标准、竞争招标和选择、协商和确定具体细节、监测和评价等步骤。英国各级政府都设有一定的指标，即多大比例的工作任务必须通过市场检验程序。1986年，英国政府出版“政府利用民营企业”(Using Private Enterprise in Government)的评估报告，指出有关政府部门的活动须采用竞争招标与外部委托(合同出租)方式来办理。20世纪90年代，随着政府改革的进一步深化，提高公共服务质量和“顾客满意度”被提上议事日程，主要措施是开展“公民宪章”运动以及“竞争求质量运动”。1991年，梅杰政府发表了《竞争求质量》白皮书，主张引进竞争机制，提高政府能力。从1991年到1993年底，共有389项工作任务经历了市场检验，私营部门获得了价值8.85亿英镑的合同。1998年，《教育改革法案》将购买服务引入教育机构。进入20世纪末，英国政府开始广泛应用公私合作方式，2001～2002年，英国地方政府层面的公私合作服务项目达2109个，共投入了约23亿英镑。此后，英国政府着力推进社会组织参与公共服务提供，2006年英国政府公布了非营利组织《公共服务行动计划》，2007年英国内阁办公室发布了《第三部门在社会和经济复兴中的重要作用》的报告，涵盖了政府购买第三部门公共服务的长期战略。
3.新西兰的激进民营化模式。新西兰是推行公共服务市场化比较激进和彻底的国家，公共服务的供给主要以合同外包或契约的方式交给企业或社会组织完成。新西兰政府在整个公共服务领域全面实行绩效管理，设立公共服务委员会负责管理绩效合同、与供货部门签订绩效框架协议，以特定的价格生产特定数量与质量的公共产品与服务。理查德·诺曼认为，新西兰公共服务供给模式的四个特点是：分享所有权和购买责任，分离政策与执行，分离投资、购买和服务供给，在服务供应商中制造竞争。新西兰公共服务模式是一个三层次体系：第一层是政策性部委，直接向部长汇报；第二层是提供服务的皇家机构，由217个皇家实体组成，主要提供教育、卫生、交通与科研服务，引入竞争机制；第三层是私人或非营利组织，与皇家机构竞争服务合同。[4]
从国外政府购买公共服务的一些成功模式来看，主要有如下基本经验：一是公共服务提供的方式一定要适应时代发展，从政府垄断性提供向政府、市场、社会共同提供转变，以满足人们的多样化需求。二是在公共服务供给要引入市场机制特别是购买服务的机制。合同外包、公私合作、补助、凭单制等多种形式都可以灵活运用。三是完善政府购买公共服务的法律法规及实施细则，完善政府购买公共服务的相关制度和操作程序。四是在服务购买方式上，逐步扩大公开竞标的比重。五是随着市场化的发展不断扩大政府购买公共服务的范围，使之涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。六是加强对政府购买公共服务的监管和绩效评估。
三、我国政府购买公共服务的进展与典型经验
20世纪90年代以来，我国各级政府加快转变政府职能、建设服务型政府，对政府购买公共服务、促进公共服务供给方式的改革进行了有益探索，取得了重大进展，形成了一些典型经验与做法，为我国进一步推进政府购买服务积累了宝贵经验。
(一)我国政府购买公共服务的发展历程
我国高度重视并积极推进政府购买公共服务。我国的政府采购制度不断完善，2002年全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》。2007年，国务院办公厅发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确提出建立政府购买行业协会服务的制度。近年来，我国政府购买公共服务的进程明显加快。2011年12月，《民政事业发展第十二个五年规划》提出，要向社会组织开放更多资源，向社会组织转移职能。2012年2月，财政部出台的《2012年政府采购工作要点》中第一条提到，财政部将研究制定推进和规范服务采购的指导意见，逐步扩大公共服务、商务服务及专业服务的政府采购实施范围。2012年3月19日，在第十三次全国民政会议上，时任国务院总理温家宝表示，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以通过适当的方式交给社会组织、中介机构、社区提供。此后，民政部宣布，2012年中央财政将首次安排2亿元，用于购买社会组织公共服务；《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金管理办法实施细则》等文件也相继公布，对政府购买社会组织公共服务的项目申报条件、评审程序、监管体系等作出相应规定。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。2013年9月30日，国务院公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务”，这是我国第一次在国家战略层面提出政府购买公共服务的改革任务，说明政府购买公共服务正在迈向制度化。
我国一些地方积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好的效果。1994年，深圳市罗湖区将环卫服务外包，政府引导环卫工人组建环卫公司，向有资质的环卫公司购买城市公共卫生服务。1995年，上海浦东新区运用政府购买公共服务的方式，将综合性的市民社区活动中心即“罗山会馆”委托上海市基督教青年会管理。2003年以后，上海、北京、江苏、广东、浙江等地政府购买公共服务的探索不断增多，形式也多种多样，政府购买服务的领域涉及教育、养老、公共卫生、残疾人服务、社区发展、社区矫正、城市规划、文化、环保、政策咨询等诸多方面。2008年以后，广东、北京、上海、浙江等地相继开始完善政府购买公共服务的制度。2013年末，我国一些省份出台了政府购买公共服务的意见，将政府购买公共服务纳入了政府常态化工作。
(二)我国地方政府购买公共服务的典型经验与做法
1.上海市政府购买公共服务的经验与做法。上海市的做法主要是把向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局之中，基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。一是明确基本思路。上海市政府购买公共服务的基本思路，就是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。为此，采取契约化管理和合同式服务的方式，将部分公共服务放权给社会组织，通过政府购买服务的方式让社会组织介入。二是完善相关制度。近年来，上海各级政府出台了相关文件17个，推动了购买社会组织服务工作向制度化、规范化方向发展。2007年，浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》。2010年3月，闵行区出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见(试行)》，明确了购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容。2011年4月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确提出要加大政府职能转变力度，建立购买服务机制，提出“对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。此后，静安区、长宁区和松江区相继出台了政府购买社会组织服务的专门性指导意见或实施办法。三是纳入预算管理。2012年8月25日，上海市财政局印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录(2013年度)》，基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。
2.广东省政府购买公共服务的经验与做法。广东省的做法主要是将政府职能转变、社会组织体制改革与政府购买公共服务三者结合起来，将政府购买公共服务作为政府职能转变的重要手段。一是推进社会组织自治与承接政府转移的职能。《广东省深化社会组织体制改革工作方案》明确提出，要全面推进社会组织民间化、自治化和市场化，要求社会组织与政府职能部门或事业单位彻底分离。2011年，广东省社会团体因承担政府委托、转移的职能而获得的省级政府补助金额达1.2亿元，全省社会团体承担政府委托转移职能394项。2012年，广东省分别出台由省编办牵头编制的政府转移职能目录、由财政厅牵头编制向社会组织购买服务目录、由民政厅牵头编制社会组织目录。二是完善购买公共服务办法。广东省政府办公厅于2012年5月印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，规定通过政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外，鼓励政府多范围向社会组织购买服务。三是出台购买公共服务目录。2012年8月，广东省财政厅发布了《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围，首次具体明确了在政府职能范围内哪些事项可以交由社会组织承担，哪些应由政府履行。
3.江苏省无锡市政府购买公共服务的经验与做法。江苏省无锡市的经验主要是将政府采购范围扩大至公共服务领域，通过完善政府服务采购制度来推进政府购买公共服务。江苏省无锡市政府购买公共服务的主要做法是：一是将涉及民生的公共服务事项纳入政府采购范围，并按照先易后难的原则逐步扩大购买领域与范围。2006年，江苏省无锡市实施《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，提出将部分原来由政府直接举办的公共服务事项通过政府采购的方式委托给非营利组织完成，部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买等多种形式，政府采购公共服务的试点领域包括市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、群众文化活动等11个项目。2008年，无锡市拓宽了服务类项目政府采购范围，目前全市服务类采购项目已覆盖到城市维护、社会事务服务、科教文卫等各个领域，涵盖市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、教育文化卫生体育服务、物业管理、项目代建、设计、监理、审计、培训、会展、保险等16个类别。全市30万元以上的服务类品目全部纳入政府采购。从2010年起，无锡市又陆续将市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、公共教育培训、文化传播、公益性场馆运行、普惠性及引导性商业保险等公共服务项目纳入政府采购范围。二是不断完善政府公共服务采购制度。无锡市及时出台了《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》、《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》、《政府购买公共文化产品和服务试行办法》和《无锡市环卫作业招标工作指导意见》等文件，规范了服务类项目的政府采购制度。三是加强对政府公共服务采购的管理和监管。无锡市财政局将物业管理、信息化服务外包、交通工具的维护保障、印刷等通用采购项目统一纳入集中采购；将绿化养护、市政养护、城市照明养护、排水设施维修、环卫保洁等城市维护项目作为部门集中采购项目，搭建了部门集中采购平台，调动了职能部门将政府购买服务项目纳入政府采购的积极性。同时，无锡市还分类制订了服务项目招标工作指导意见和监管考核实施意见，明确实施范围内容、作业任务测算和定额、考核标准和方式等。
四、政府购买公共服务的推进策略
我国推进政府购买公共服务的总体目标是实现公共服务供给主体的多元化，建立多元化、社会化、制度化、法治化的政府购买公共服务制度。从我国各地政府购买公共服务的实际情况看，还存在着政府购买公共服务的法律法规缺失。政府购买公共服务的范围狭窄、总量太小、程序与流程不完善、相关配套制度不健全等问题。要解决这些问题，就要采取有效的策略与措施，切实推广政府购买公共服务。
(一)确定政府购买公共服务范围
1.对公共服务进行合理分类，准确界定政府购买公共服务的范围。从国际经验看，并不是所有的公共服务都可以采用政府购买的方式提供。如美国就将政府职能划分为政府固有职能和可外包的商业行为两种类型，其中，政府固有职能主要由政府直接提供，这就为政府购买公共服务划定了边界。一般说来，纯公共服务如国防、社会治安、防疫、基础科研、司法与法律、政策、管道输送网络等，适合由政府直接生产并向社会无偿提供；纯公共服务之外的混合公共服务占公共服务的大多数比重，这些混合公共服务都可以通过政府购买的方式提供。公共服务外包的总体范围除了与公共服务类型具有相关性之外，还与一个国家市场机制完善的程度、市场主体培育的程度、市场文化的普及程度、政府监管的水平密切相关。从我国政府购买公共服务的类型来看，大多数的公共服务都可以采取政府购买的方式提供；从我国的国情来看，我国政府购买公共服务的范围可以随着我国市场经济体制的不断完善而不断扩大，各级政府可以采取先易后难、逐步扩大的原则推进政府购买公共服务进程，地方政府可先从养老、教育培训、社区服务、医疗服务等领域入手扩大公共服务的购买范围。随着购买经验的积累，可进一步拓宽到公共卫生、基础教育、文化服务、城市基础设施建设等领域。
2.合理确定政府购买公共服务的判定标准。一般说来，有如下判定方法：一是成本效益分析。公共服务项目在实施外包前，应该进行成本效益的分析评估，将外包的成本与政府自己提供服务的成本进行比较。外包成本主要包括选择服务商的成本、购买服务的费用、监管费用等。在具备成本优势的前提下，再进一步考虑外包的优缺点、社会净福利增加程度、服务提供商的能力等综合因素，进而做出是否进行合同外包的结论。二是公共服务性质分析。从公共服务的性质来看，属于政府核心职能、公共性较强的公共服务不适用外包方式，如公共政策制定、发展规划与规制、司法与法律执行、应急服务，等等。另外，一些质量难以衡量的公共服务，因为供应商可以在暗中削减成本却又不违反合同，这类服务的提供由政府直接提供更好。三是价值观分析。公共服务具有公平、公正、回应性等公共属性，并非单纯以效率为标准衡量，如果非政府部门提供服务可能有损公众利益、破坏公平，则该项公共服务应由政府直接提供。总之，我国各级政府在确定优先将哪些公共服务外包时，应重点外包具有成本优势、公共性较弱、容易衡量质量、效率与公平可以兼顾的公共服务项目。
3.探索多样化的公共服务购买方式，根据不同的公共服务确定不同的市场化与社会化方式。一是根据不同的公共服务领域，灵活运用合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等多种公共服务购买方式。例如，园林绿化、环境卫生等领域的服务可采用合同外包的方式，公共交通领域的设施建设可采取公私合作的方式，社会福利与社会工作领域的一些公共服务可以采取政府补助的方式，教育、食品、护理、文化等具有特定消费人群且服务群体较为分散、需求量大、服务提供方数量众多的公共服务可采取凭单制的方式。二是根据公共服务是属于硬服务还是软服务，采取竞争性招标的方式或协商委托的方式。硬服务主要指有具体的服务质量标准、双方可以事先约定权利义务与合同价格、监管成本较低的服务事项，如垃圾清运、道路维护、绿化服务等。软服务是指难以进行明确的成本收益衡量、服务质量标准不易量化、监管成本较高的服务事项，如社区矫正、养老服务等。硬服务更加注重效率，软服务要兼顾公平与效率。一般来说，硬服务的购买可以采用竞争性购买的方式，而软服务适合采用协商委托或者合作生产的方式。三是企业和社会组织各自适宜承担不同类型的服务。企业的主要目标是追求利润、效率优先，因而适宜承担那些以效率为主要目标的服务事项(大部分为硬服务，如街道保洁、高速公路维护等)；社会组织适宜承担那些兼顾效率与公平的服务事项(大部分为软服务，如社会救助、社会工作等)。
(二)准确定位政府在公共服务购买中的职能
1.政府购买公共服务，要对政府职能进行准确定位。政府是购买公共服务的主导者、引导者、合同管理者与监督者。政府在公共服务供给中处于主体地位和主导地位，要承担起公共服务购买的规划责任、支出责任，政府要负责制定科学的购买政策、购买规则与实施标准，严格执行服务采购的法律法规。政府是引导者，要培育公共服务购买的承接主体，为社会组织和企业参与公共服务供给创造良好的发展环境。政府是合同管理者，要建立政府发包方和公共服务承接方之间的合同契约关系，政府和社会组织要在平等基础上遵守契约，任何一方不得随意变更合同；要在招标或协商的基础上确定服务供应标准、资金来源、服务质量的条款和条件，并建立绩效评价标准。政府是公共服务供给的监督者，政府要监督社会组织与企业提供公共服务的价格与质量，对公共服务的结果进行监督和评估。
2.政府购买公共服务，要科学划分中央政府与地方各级政府的职能。中央政府应当购买具有全国性质的公共服务，地方政府则应购买具有地方性质的公共服务。中央政府除购买全国性的公共服务之外，还应制定相关政策、规范和进行转移支付。地方政府在购买公共服务时，应严格遵守中央政府制定的公共服务购买的相关政策，按照规定的方式、流程选择公共服务的生产者，并对公共服务的生产者进行严格的监督管理。
3.完善政府购买公共服务的工作机制与协调机制。政府购买公共服务，涉及财政、社会组织管理及相关职能部门，要健全政府统一领导、各部门协同参与的工作协调机制。财政部门要负责健全公共服务政府采购制度，建立专门科目，落实预算资金，制定政府购买公共服务目录；社会工作和社会管理部门负责制定公共服务承接主体的资质条件，发布承接政府服务的社会组织名录；相关职能部门负责实施购买行为，对各类组织提供的公共服务进行监督和验收；可设立政府购买公共服务办公室，为政府购买公共服务提供信息平台。
(三)加强政府购买公共服务合同管理
从国际经验来看，合同草拟的技术难题、合同监督的成本难题、合同签订的腐败问题，都是政府购买公共服务中的合同管理难题，需要通过加强合同管理解决。
1.树立政府部门的合同管理与契约管理观念。政府购买公共服务，要求政府从公共服务的唯一提供者角色转变为购买者、合同管理者与监督者角色，这就要求转变政府管理观念，建立与公共服务承接主体之间的平等契约关系。
2.完善合同管理制度。对于那些目标难以具体衡量的服务项目，如养老服务项目需要让老年人健康生活、身心幸福，基于这一目标的弹性，需要在合同中对老人照料作出明确、细致的规定，要采用“任务导向”的合同管理方式，在合同中列明服务的具体任务、内容、质量要求与行为规范。对于那些政府长期需要的公共服务如医疗和健康服务等，采取签订长期服务合同的方式。对于那些目标明确、结果易于考核的服务项目，如高速公路的维护服务，要采用“结果导向”的合同管理方式，更加关注服务的最终效果。不管是哪种合同，政府都要在购买合同中对执行目标、服务要求、服务提供方法、绩效标准、财务报告、外部评估、审计等作出一系列规定。在合同管理中，关键是要明确购买公共服务的标准，包括质量标准、价格标准和技术标准等，这是政府预算支出的主要依据。
3.合理确定购买公共服务的定价机制。合同管理的关键是合理的定价。政府购买公共服务涉及的项目众多，不同项目的成本构成比较复杂，需要根据物价水平、居民收入状况、财政支付能力等因素进行综合定价核算，总的定价原则是不以盈利为目标但又要维护公共服务供应者的利益，以盈亏平衡或微利为标准。一般可采用如下定价方法：以公共服务项目的劳务成本为主要依据确定购买公共服务价格的方法，主要适用于社会福利性公共服务项目；购买价格与平均成本相等的平衡定价法，主要适用于一些专业服务项目；根据社会平均成本加上经营者合理收益的微利定价法，主要适用于同类公共服务的供应主体较多、已存在充分竞争的市场，但专业性较强的公共服务项目。
(四)倡导政府购买公共服务多元竞争
1.坚决贯彻透明、公开、择优的原则，努力营造公平竞争的环境。坚持通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量，确保具备条件的社会力量都能平等参与竞争；公开招标是竞争择优的主要方式，使用竞标方式可以使最合适的生产者竞标成功，政府在竞争性招标前，应对项目的目标、要求、期限、效果等要素进行明确界定，并进行广泛宣传，让所有具有资质的社会力量都有机会参与竞标；对投标者的资质和实力要作认真详细的综合考察；竞标结果要经过各方专家综合评估产生。要改进市场准入制度，放开市场准入条件，例如，在公共事业领域应尽快取消非国有企业进入公共服务领域的障碍，真正为参与竞标者营造公开透明的竞争环境。
2.完善竞争择优的程序与流程，扩大竞争性招投标的范围。要科学制定政府购买公共服务的指导性目录及其说明，明确政府购买服务的种类、范围、性质和标准；要规范购买流程，包括招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程。政府购买公共服务应严格按照《中华人民共和国政府采购法》的要求，通过公开招标的方式进行，采购中心要按照政府采购法中适用的方法进行采购，即通过公开招标或邀请招标等适宜方式来选择公共服务的生产者，生产者按照招标合同中的相关条款来提供公共服务。要增强购买过程的独立性和竞争性，在评标环节，要将评标交给独立的专家组，对社会机构的标书进行匿名处理和匿名评标；通过招投标筛选出来的购买服务项目应及时向社会公示。
3.完善预算管理制度和政府采购制度。各级财政应将政府购买公共服务经费列入财政预算，在财政预算中新增“购买公共服务”科目，及时转入财政固定项目列支，并按照一定比例逐年增长。也可从民政部门留用的彩票公益金中安排资金，用于购买社会组织公共服务。完善政府购买公共服务的财务管理办法。完善政府采购公共服务的制度，制定将购买公共服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法。
(五)培育政府购买公共服务的合格承接主体
1.把政府购买公共服务与发展社会组织结合起来，加快培育与发展社会组织。要从战略高度看待社会组织发展，将培育社会组织作为我国社会现代化的一项重要任务，切实解决我国社会组织发展缓慢、规模弱小、功能不强等突出问题。政府对社会组织的管理要从控制管理向培育服务转化，重点加强社会组织孵化基地建设，加快孵培群众需求多、发展前景好、服务潜力大的公益服务类社会组织和社区社会组织。社会组织孵化成功出壳后，可以通过向这些组织购买服务的方式扶持其发展。
2.完善社会组织的扶持政策，特别是税收优惠政策。加大政策倾斜力度，政府要通过优先注册、资金扶持、税收优惠、优先采购等政策培育发展社会组织。例如英国、日本的社会组织依法经政府主管部门批准，获得公益法人或特定公益法人的地位，就自动具有了相应的减免税资格，可以自动享受优惠的税收待遇，不需要税务部门的审批。建立公益产权制度，公益产权的基础是社会捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产。建立社会组织发展专项基金，通过项目资助或以奖代补的形式，引导社会组织参与社会服务和社区服务。
3.加强社会组织标准化建设，完善社会组织法人治理结构，提高其运营能力与公共服务能力。坚持培育扶持和监督管理并重，建立标准化的法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、管理运行规范的社会组织体系。构建社会组织诚信信息数据库，对社会公众认可度较高、履约情况良好的社会组织进行嘉奖，对履约情况较差的社会组织进行通报，根据合同约定进行处罚。
4.把政府购买服务与深化事业单位改革结合起来，制定向公益类事业单位购买服务的具体办法，实现由“养人”向“养事”转变。由事业单位提供的公共服务，也要放开让社会组织竞争。
(六)强化政府购买公共服务法律规制
1.依法确定政府购买公共服务的基本原则。政府购买公共服务应遵循三大原则：一是公开透明原则，政府购买公共服务的法律、政策、程序和采购都应对社会公开，政府购买公共服务的目录、资格预审信息、评标机制、竞标过程与中标结果都应公开透明。二是竞争原则，通过多样化的竞争性选择，促进公共服务供给竞争。三是群众满意原则，进行项目受益群众的满意度测评，以人民群众满意为标准进行政府购买公共服务的绩效评估，并将评估结果作为项目资金结算和社会组织评估定级的重要依据。
2.依法确立政府购买公共服务各项程序、具体方法与制度。依法确立明确需求、制定规划，公开招标、签订合同，项目实施、监督管理，评估服务、奖优罚劣等购买程序。依法确立政府购买公共服务的各种具体方法与制度，主要包括：政府购买公共服务的范围、标准方式和程序、招投标办法、资金审核与管理办法、绩效评估方式与标准，社会组织承接公共服务的资质认证办法，社会组织生产公共服务的监督管理办法，社会组织提供公共服务的退出机制与办法，等等。
3.完善政府购买公共服务的法律法规体系。目前，我国政府向社会力量购买公共服务主要依据是《政府采购法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等法律和规章制度，这些制度并没有明确规定公共服务采购的相关制度。应修改完善《政府采购法》，把政府采购的范围扩大到向社会力量购买公共服务，并有针对性地出台采购公共服务的原则、标准与程序规范。同时出台《政府采购公共服务实施条例》，明确把公共服务纳入政府的集中采购目录。地方政府可出台《政府购买公共服务管理办法》，对购买的基本原则、购买主体、购买方式、购买流程和部门职责作出规定。
(七)加强政府购买公共服务监督管理
1.完善多元监管体系。完善独立的专业性外部监督，健全独立的第三方监督机构，加强社会公众和媒体的外部监督。完善政府监督，财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的资金监管，监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法、服务质量监管等监管体系。承接主体也应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。
2.完善公共服务的质量控制制度与绩效管理制度。实施政府购买公共服务的全过程绩效管理，重点对购买公共服务的项目立项、拨款、结项、评价等关键环节加强质量监控；要制定政府购买公共服务的绩效指标，构建完善的绩效评估体系；项目立项要组织相关专家根据绩效评价指标对项目的投入产生比进行评审；拨款要根据绩效目标确定预算；项目结项通过绩效评价结果来确定结算金额；绩效评价要综合政府、服务对象和第三方的评估意见，重点对服务数量与质量作出评估，相关评估结果要向社会公开。
3.提高公共服务的专业化水平，培养政府购买公共服务的专门人才。实施分类培训，对参与政府服务采购的工作人员、单位领导、财务人员、供应商和社会组织等进行专门培训，促进政府购买公共服务队伍的专业化、职业化。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《政府购买公共服务的学理阐释、基本模式与可行策略》。
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