摘要：我国已进入新时期发展阶段，全面建立国土空间规划体系，推进多规合一，实现主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合是党中央、国务院为加快推进生态文明建设、实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化所作出的一项重大决策和部署。基于此，本文就新时代国土空间总体规划用途与管制进行深入探究，为当前我国新时代国土空间资源的合理利用提供理论支撑与借鉴。
关键词：国土；空间；总体规划用途；管制
1国土空间规划方式
当前我国国土空间规划的方式主要包括土地合理利用规划、城乡合理利用规划以及环境保护规划等，这些规划方式之间也存在着不同之处，为此需要综合判断某一国土空间的应用条件，合理判断并应用相关的国土空间规划方式，从而更好地实现对于国土空间的合理规划和资源的利用。对于土地合理利用的规划，需要从国土空间的规划整体出发，对国土资源的利用进行整体的宏观规划，进而更好地进行细致的城乡合理利用规划，而在城乡合理利用规划中，不仅需要考虑国土空间规划对于经济发展的促进作用，同时也应该考虑到国土空间规划对于环境资源保护以及可持续发展等在国土划分上的促进，因此，需要对环境保护规划进行充分的考虑。而不同的国土空间规划方式在不同的阶段对于国土空间规划的效率与质量具有不同的作用，在不同时期又起着不同的关键作用[1]。这就需要相关的国土空间规划人员能够更好地掌握相关的国土空间规划信息，从而提高国土空间资源的利用效率与质量，促进可持续发展。
2当下国土空间用途管制制度面临的问题
2.1国土用途总量控制制度有待完善
新时代为环境保护赋予了更加深刻的含义，但是法律制度和法定规划并没有跟上时代的要求，与现实问题相冲突。在新时代背景下，经济发展要秉承着绿色发展和高质量发展的原则，不仅要落实国土资源的保护机制，更要考虑到土地的功能性和复合性，但是在这一方面目前尚未有切实可行，较为完善的准入机制和管制制度[2]。
2.2国土空间用途转用机制不到位
现在国土空间用途管制制度中土地用途管制制度的体系相对完善，并且在保护耕地严抓基本农田红线上卓有成效，但是因为林地，草原等自然资源的用途管理制度尚不明确，部门之间没有相互协调，监管力度和管制范围不完善，导致很多重要的自然资源被占用。另外人口紧缺的中国，建筑面积越来越大，在耕地管制制度不完善的当下，很多诸如湿地，林地等国土资源被“合理”破坏，没有得到及时的补偿，导致国土空间用途管制难以进行。
3新时代国土空间规划用途管制的研究与优化
3.1构建新时代国土空间规划体系
需要按照五级三类进行细致划分，并按照不同的级别和层级对我国国土空间的内容进行新的划分，而在这五个细致的层级划分中，国家和省级国土空间规划为整体的国土空间规划策略，其规划体系的作用主要是对国家和省级重大战略以及相关的基础设施网络建设等进行从整体和宏观上的统筹协调，而市县级则为国土空间的总体规划，这主要是依靠划定的三类空间和三线等进行空间划分，划定相关的用途分区，并建立与之配套的管制规则，同时落实相关的控制指标，实现对市县级国土空间规划、分片规划落实控制指标和转用的规则。在单元详细规划方面，则需要尽可能地适应相关的国土空间规划标准，从而提高相关的国土空间规划效率与质量[3]。
3.2完善新时代国土空间规划用途管制制度
对于新时代国土空间规划用途管制制度的构建，是完成相关规划用途管制的基础，同时也是用途管制质量和效率提升的重要保障。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这需要从三方面进行强制的管控：一是对生态红线保护区、永久基本农田保护区进行重点保护与修复提升，实行正面清单管理和强度控制；二是对一般农地区和一般生态区，重点进行整治优化，实行负面清单管理和强度控制；对于城镇、村镇建设用地区及独立工矿区，重点进行集聚开发，实行建设用地总面积和开发强度控制；三是在城镇开发边界内部强调存量挖潜，不盲目扩大城市面积，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。在规划实施、评估和监管方面，建立空间准入许可、土地用途转用许可等规划实施制度，及时对规划控制指标、空间形态（结构、布局、效率）等进行评估监管，实时更新国土空间数据，使得空间形态更加优化。
3.3完善国土空间用途管制重点难点
完善国土空间用途管制需要建立三个“统一”，统一的规划编制体系、统一的规划管控体系和统一的基础支撑体系。统一的规划编制体系就是要正确理解“一张蓝图”。蓝图的底线管控是指标和界线，各类规划都不能逾越空间规划确定的底线约束和刚性管控的强制性要求，“蓝图”有不同尺度、不同深度、不同领域等多重表达形式，要有长远谋划，也要立足实施。统一的管控体系就是要完善“用途管制”和“开发许可”。目前有“三区三线”“三区四线”等界线控制和规划指标管控等手段，但难点是如何将用途管制扩展到所有的国土空间，如何将开发许可从城乡建设向“非建设空间”延伸。此外，统一的支撑体系需要建立统一的法律法规、技术标准和行政事权。统一的法律法规要求加强国土空间规划立法，明确国土空间规划的编制依据、编制内容，建立覆盖国土空间的开发与管理保护手段和管理程序。
3.4完善新时代规划用地分类标准
土地、城乡、地理国情普查、林业、海洋等多个分类标准皆为我国用地的标准范限，标准之间衔接性差，应用范围有局限，不被其他部门认可等问题正在不断出现。亟须建立一套统一的规划分类标准在生态文明建设、自然资源统一管理、全域全类型用途管制下。同时，应该坚持“继承、衔接和创新”的完善规划用地指标体系的总体思路，继承是要求规划分类体系立足已有的分类优点，充分与土地、建设、林业等现有的相关国家或行业标准衔接；衔接是要求规划分类体系立足于现状进行调查，以适应国土空间精细化管理；创新是要达到国家或地区的全域全类型用途管控水平，建设涵盖耕地、林地、草地、湿地等全部自然资源类型的国土空间规划，并遵循新产业新业态，陆海统筹等要求的规划用地的合理分类也要同时实施。
3.5利用大数据完善新时代国土空间总体规划
当前国家快速合理的科学发展的重要保障之一便是新时代的国土空间规划，也是国家健康高速发展的基石，更是高效、集约、合理且开放的国土空间规划与应用格局，是实际应用中能够更好地发挥作用的前提。为此，需要更具科学性的总体规划策略，这需要从整体上收集相关的城市规划数据与信息，进而通过大数据的处理，完成对我国新时代国土空间规划的总体布局。随着大数据信息技术的广泛应用，相关的经济和空间规划策略也随之进行了调控，这些调控在大数据信息技术的基础上，不断地为经济可持续发展和社会基础设施建设与稳定发展做出了巨大的贡献。
结束语
国土空间用途管制任重道远，目前仍然存在一些制度漏洞，因此建立健全一套完善的国土空间用途管制制度体系非常有必要。在工作过程中，相关部门应当严格坚守保护的底线，但是又要保障可持续发展的原则，在刚性规范的标准之下根据当地实际弹性实施，与时俱进，实现国土空间的合理高效利用。
参考文献：
[1]余亮亮，蔡银莺.国土空间规划管制与区域经济协调发展研究——个分析框架[J].自然资源学报，2017，32（8）：1445-1456.
[2]杨永波，于书伦，段娟莉．试论构建统一的国土空间用途管制制度的思路与建议［J］．农村经济与科技，2019，30（13）：58－59．
[3]胡昊，詹可胜，鲁莹．建立健全国土空间用途管制制度面临的主要矛盾和问题［J］．国土资源，2019，（05）：37－39．
论文作者:闫旭1,袁莹莹2
论文发表刊物:《基层建设》2019年第30期
论文发表时间:2020/3/11
标签：国土论文; 空间规划论文; 管制论文; 用途论文; 空间论文; 新时代论文; 体系论文; 《基层建设》2019年第30期论文;