四川省社会科学院 四川成都 610072
摘要：生态文明建设的理论与实践，是保障生态环境持续改善的必要制度条件，在现行的生态环境损害赔偿制度建设中，与法治国家、法治政府、法治社会的协同建设共同发展，具有现代化建设深度和广度意义作用价值。我国法律建立的环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度，从根本上确保了生态环境损害的救济途径通道顺畅，但是这并不代表传统的环境损害救济途径彻底失效。既要突出司法救济、民间救济的作用，也要有效发挥责令改正型行政责任的弥补功能，构建多元化的争端解决机制。
关键词：生态环境损害 环境公益诉讼 行政救济 民事救济
所谓生态环境损害是指由于环境污染或者对于生态的破坏行为进而造成的地区生态环境质量下降或者生态功能退化等情形，从利益归属的角度而言，其损害的利益实质上是社会公共利益。对生态环境损害赔偿的救济途径，是我国环保法领域研究的重点。现阶段，随着新的《环境保护法》出台，生态文明得到前所未有的关注。政府作为履行生态关键损害行政管理的重要内容，以赔偿磋商作为赔偿诉讼的前置程序，并在实质法规中为生态环境建设提供实质保障，以最大限度的通过恢复生态环境等措施救济人们的生态权益。
一、生态环境损害等基础概念辨析
从目前国内研究来看，我国现有的环境损害赔偿及制度中，对一些相关的概念界定并不清晰，对这些类似概念的科学定义来看既有广义理解，也有狭义理解，表述稍显混乱，有时甚至存在大量混同使用。
生态环境损害和生态环境损害赔偿是两个不同的概念，二者之间既有联系，但是本质却不同，具体而言，生态环境损害是一种行为事实，而生态环境损害则是一种法律责任形式，两者具有逻辑上的延伸。生态环境损害是指通过对环境污染以及破坏生态行为所导致的生态功能退化的描述，这是一种存在的事实状态，儿生态环境损害赔偿则是一种法律责任承担形式，两者具有根本上的不同。具体而言，生态环境损害赔偿形式包括经济赔偿与生态恢复，而生态恢复又包括了修复和替代修复。
二、生态环境损害行政救济模式
以往的生态环境损害救济主要依靠政府，以行政救济为主导模式。2014年新修订《环境保护法》的是中国环境法治史上的一个重要里程碑，其确立了生态环境损害民事救济的模式。
１．行政环境处罚
行政命令—传统社会治理中行政命令是最常用、最有效的手段，在众多环境法律制度中，生态环境损害救济在性质上属于事后救济类制度。传统的生态环境救济途径的实现主要通过行政命令来强制实行，具体类型包括行政处罚、行政强制和行政处分。行政处分和行政处罚合称行政制裁，是基于特定的管制关系对特定的单位或者人员进行特定的处罚，制裁本身并不具有修补已损坏生态环境的功能，实质上被排除在生态损害救济制度之外。
就目前而言，环境损害行政处罚措施中最为普遍适用的是行政罚款，这是一种对生态功能修复最为有效的行政救济手段。与其他生态环境损害救济方式相比具有强制性、权威性、高效性等特点。虽然行政罚款更大程度上被认为是具有惩罚性，但实质上环境损害行政罚款具有专款专用，最终通过专项财政的方式可以用于生态环境修补与恢复，这既满足生态环境损害救济的急迫性，同时也为环境生态恢复提供了资金来源，而不是将压力转移到行政机关身上。
2．环境行政强制
实践中，具体到个案中采取何种措施手段达到责令改正、恢复原状的目的目前具有多样性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如，在吉林省省松花江污染事故发生之后吉林省政府采取多种方式防止污染进一步扩大，在此期间投入大量的人力物力。对于罚款以外的其他治理费用，污染者、致害者对此也应当承担，并且有关机关可以强制执行。除此之外，根据《水污染防治法》有关规定，如果违法者逾期不采取治理措施，有关单位可以代为履行治理，由此产生的费用由违法者承担。
三、生态环境损害民事救济模式
传统的生态环境损害民事救济途径包括生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度两类，衡量环境损害赔偿最重要的原则是恢复原状，如果损害将要由损害赔偿金来进行补偿的情况下，在计算损害赔偿金数额时，其赔偿金应尽可能使遭受的损失能够恢复到原来状态。
１．环境公益诉讼制度
根据新闻报道，北京大学的三位教授对吉林省松花江污染提起了环境公益诉讼，但根据当时我国环境法律规定，个人无法对与自己无直接关联性的社会公共利益提起诉讼，因此这次环境公益诉讼以失败告终。这次实践反映出当时的法律机制在环境受到损害之后，私力救济所面临的困境。依据传统的生态环境损害行政救济机制，污染事件发生之后环保部门对相关企业处以的高额罚款，相对于巨额环境修复资金而言，这所谓的高额罚款显得尤为不足，因为罚款金额太少根本无力承担生态环境修复，最终还是由政府承担生态环境修复责任。虽然传统私力救济可能具有维护生态环境的作用，但实质上也无法全面弥补环境公益损害。为了弥补其中的不足与漏洞，立法机关先后修改了《民事诉讼法》、《环境保护法》，建立立了环境公益诉讼制度，以此为依托专门用于解决生态环境的损害救济问题，希望能够通过环境公益诉讼的方式达到维护社会公共利益的目的。
２．生态环境损害赔偿制度
经过七省近三年的试点之后，2018年1月1日起生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内试行，该制度的出台体现了环境立法理念转变，体现了从一般预防向风险预防的制度构想，是对可持续性发展、责任负担、公众参与等原则的贯彻落实。与环境公益诉讼相比，该制度救济对象更为直接、明确，直接指向长期以来法律救济体系中忽视的环境要素、生态环境系统功能的退化，并直接以生态环境损害赔偿为制度名称。根据《方案》，生态环境损害赔偿制度最核心内容涉及到索赔权主体、赔偿的范围、纠纷解决机制。
首先，关于赔偿权利人，是国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）。国务院授权的省市两级人民政府可以作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。为什么是国务院授权的政府来提起赔偿之诉、启动协商机制呢？行政机关行使索赔权的理论基础是什么？理论基础可以从自然资源国家所有权论、环境公共信托论、环境公益性和政府环境责任制四个方面予以探讨。这些理论共同论证了政府索赔权的合理性。
其次，关于赔偿范围。虽然制度用了赔偿一词，但是这里的赔偿应为广义理解，涉及以下两种责任承担方式：修复和赔偿。修复可以是自己修复，包括对污染的清理，对生态功能的修复，也可以委托有能力的机构修复，具体的修复费用由赔偿义务人承担。另一种方式是赔偿，具体包括对修复期间服务功能损失和对生态环境功能永久性损害的赔偿及其他合理费用。
完善赔偿诉讼规则及其通用性设置，做好赔偿诉讼与公益诉讼的有效衔接。密切联系社会组织、管理机关，相互协作，强化跟踪调度，指导解决各地在改革试行过程中发现的问题和遇到的困难，加强环境损害鉴定评估技术体系建设，推动地方生态环境损害工作有力进行。
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论文作者:罗天锐
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第08期
论文发表时间:2019/7/15
标签：生态环境论文; 环境论文; 损害赔偿论文; 制度论文; 生态论文; 行政论文; 公益论文; 《城镇建设》2019年第08期论文;