为农村提供更多的贷款服务——山西省原平市屯瓦村调查，本文主要内容关键词为：原平市论文,山西省论文,贷款论文,农村论文,更多论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本情况
（一）屯瓦村基本情况
屯瓦村位于山西省原平市西南部，是一个偏僻的小村庄，现有人口1670人，家庭515户，土地面积37810亩。耕在面积1880亩，人均耕地面积只有1.13亩。由于人多地少，屯瓦村一向以副业来补充农业的不足。自80年代中期起，屯瓦村人在村里、原平市及其它地区相继办起了许多锅炉厂，形成了成规模的锅炉产业。90年代以来，随着国家户口政策的放宽，屯瓦村许多先富起来的家庭先后搬到原平市或其它市镇，造成村人口不断减少。1984年，屯瓦村有人口1903人，1990年减为1872人，1994年又减少到1628人，1998年稍上升为1670人。随着人口的减少，屯瓦村的经济实力也相对下降。本次调查取样本53户，最终获有效问卷53份，基本情况是：农户53户，人口195人，平均每户3.78人，从业人员共112人，平均每户2.1人，家庭年总收入平均为4556.6元，其中户主个人年总收入3732元，占家庭总收入的81.9%。在家庭总收入中，来自农业的收入占50%，工业占5.38%，商业运输业占9.43%，其它占35.19%，户均上交税486元，上交费376.2元的收入。户均耕地3.3亩，户均房屋面积112.4m[2]，房屋价值12553元。户均拥有收音机0.4台、电视机0.96台、空调0台、电风扇0.23台、摩托车0.057辆、汽车0.038辆、自行车0.74辆。1997年户均日常开支3253元，投资支出653元，其它重大开支2223元，节余906元，节余占总收入的20%；户均从亲友处借钱1951元，得到无须偿还的钱款38元；户均存款8226元，其中活期存款1396元，定期存款6830元，拥有金融机构股份0元，户均得到贷款628元。
（二）原平市金融机构概况
原平市金融系统由中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业发展银行、农村信用社等正式金融组织构成，监管机构是中国人民银行原平市分行。非正式金融组织（如合作基金会类、民间高利贷等）几乎没有。据介绍，当年合作基金会在全国如火如荼时，原平市农业局也想搞一个，但没搞起来。主要原因是，政府不支持，农民有疑虑，加之近几年中国人民银行对合作基金会进行清理整顿和限制，所以，合作基金会在原平就一直没能萌芽。在中国其它地方很发达的民间借贷组织和高利贷等在原平也没有市场。据当地主管领导介绍，原平市非正式金融组织的缺乏，除了当地经济对此需求不足外，也与中国人民银行原平市分行对金融活动的严格监管有关。目前，中国人民银行强调控制金融风险，原平市人民银行已把主要精力（70%左右）用在对信用社经营风险的防范与调控上。
在原平市的各家金融机构中，只有信用社的效益最好。原平市共有30个信用社。这30个信用社的总资产为10亿元，资本金为5000多万元；年底存款余额为7.5亿元，贷款余额5个亿，股金240多万元，存款的成本是5厘钱，贷款的收益不足3厘钱。1997年，信用社共盈利1000多万元，但存款保值补贴利息支出是5000多万元，二者相抵亏损4000多万元。30个用社中，有14个亏损，16个赢利。在存款中，基本是农户存款，对公款几乎没有。在贷款中，对国有企业的贷款1.5亿元，占30%；对乡镇企业贷款2亿元，占40%；对农业贷款1.5亿元，占30%。在农业贷款中，基本上是对农户贷款，小部分是对农村集体水利建设贷款，由于对农户的贷款均是抵押贷款，回收率几乎是100%。另外，原平市的乡镇企业主要是私人企业，私人企业的还贷率远高于国营、集体企业。在信用社的贷款结构中，农户贷款和私营企业贷款两部分占了较大比例，这是信用社的效益好于其它专业银行的主要原因。另一原因是信用社开办存单抵押贷款较早，于1986年就开办，这保证了信用社的资产安全。
（三）楼板寨信用社的基本情况
楼板寨信用社是屯瓦村所在的楼板寨乡唯一的一家金融机构。到1997年底，楼板寨信用社的资产总额是2019.4941万元，比上年增加3%，估计1998年比1997年增加8%，自有资金数额是114.4978元；存款余额是1625.6455万元，贷款余额是534.7518万元，存贷比例为3.04∶1；贷款利息收入46.5545万元，存款利息支付101.6696万元，转存款164.7万元，拆借出资金740多万元，二者共获利息收入48.66万元。1997年，楼板寨信用社的收入和支出基本持平，不盈也不亏。
楼板寨信用社的存款利率执行的是中国人民银行的统一利率，1997年底。楼板寨信用社的存款结构见表1。
表1 1997年底楼板寨信用社的存款结构 单元：元
种类
活期 3月期 半年期 1年期
2年期 3年期5年期 8年期 合计
金额 112620 27434 147685 8033365 117450 6642307 1002489 173105 16256455
占存款额
0.69
0.170.9149.42
0.72
40.8 6.171.06100
的比例（%）
从上表可以看出，活期存款和短期存款在该信用社的储蓄存款中的比例微乎其微，定期存款占了绝大部分，尤以1年期和3年期的比例最大，分别为49.42%和40.56%。
楼板寨信用社的贷款利率是在国家规定的基础上实行浮动利率。对农户的贷款需以存单做抵押。1997年，对农户的贷款金额是489万元，对农户的最高贷款额为10000元，其次为3000元和1000元。对企业和集体合作经济组织的贷款则需要担保。1997年，这类贷款余额为45万元。这类贷款的程序是：提出贷款申请→找担保单位→市联社评估→地区联社评估（仅限于大额贷款）→批复。一般来说，一笔贷款从申请到批复需一个多月时间。这样复杂和长时间的审批过程，虽然有助于降低贷款的风险，但从资金利用角度看，肯定要降低资金的使用效益。
楼板寨信用社虽然是一级独立的法人，但受原平市信用联社较严格的领导，其雇员人数、工资等都要经市联社批准。如信用社8个工作人员每周工作7天，但工资却并不高，1997年工资奖金及其它支付只有39817元，人均不到5000元。另外，其转存款和对外拆借，也是通过市联社办理。信用社每月25～26日需向市联社提交一份经营和财务报告，库存现金额度仅为5万元，超过5万元，需每两天到市信用联社交一次。
总的看来，楼板寨信用社是一个经营业务比较单纯的信用社，其业务就是存款、贷款，除了转存款和拆借（经市联社调剂）获得收入外，没有来自证券交易、担保、红利、补贴及副业等方面的收入。楼板寨信用社的这种状况在全国大部分地区特别是北方地区比较有代表性。
二、农户与金融机构的关系
（一）农户的储蓄行为
在53户样本户中，有25户在金融机构有存款，占47.2%，有28户没有任何存款，占52.8%。25户有存款的农户的存款总额是436000元，户均17440元。其中定期存款362000元，占83%，活期存款74000元，占17%。这些存款的分布及结构见表2。
表2 存款户的存款情况单位：元、人
金融机构活期存款 定期存款 存款总额存款人数
中国农业银行 250025002
中国工商银行 45000 15000 60001
农村信用社
26500 347000 3735000
22
合计 74000 362000
436000
25
从表2看，大多数的农户选择的存款机构都是信用社，占有存款户数的88%。看来，尽管楼板寨信用社在楼板寨乡处于垄断地位，农户对信用社的评价还是很高的。存款户对信用社存款服务的满意率达到100%。农户对信用社最看重的只有3点，即离家近，较可靠，服务好，至于利率高低，能够申请贷款与否，则不成为影响农户定期存款的因素。另外，中国的定期存款的变现程度较高，农户需要时也比较容易从定期存款帐户中取钱，只是把定期利率变为活期利率即可。因此，农户开立定期存款帐户，一方面保证了资金的安全，另一方面还可以获得利息收入。这是多大数农户开立定期存款帐户，只有少数人开设活期存款帐户的主要原因。
1997年以来，政府几次调低了存款的利率，现在的定期存款利率已比过去低50%以上。政府的目的是希望降低资金成本，使百姓减少储蓄，扩大消费，以刺激经济发展，保证经济增长速度的实现。从屯瓦村的情况看，政府的这一意愿没有达到。农户并没有因为利率低而放弃存款，对节余处理还是存到银行。而且，只有不到一半的人认为目前的存款利率较低（11人），多数是“没意见”（12人），认为“合理”（2人）、“较高”（1人）的人数较少，另有5人不知道其存款利率。（注：这里将在商业银行和信用社的存款户放在一起算，因有的户既在商业银行有存款，又在信用社有存款，故人数之和多于存款户数）。由此看来，在屯瓦村农户的储蓄行为中，储蓄并不是仅仅将手中暂时不用的节余资金放到银行的短期行为，而是一种长期行为，有长期的打算，担负着某些重要的功能（见表3）。
表3 农户存款的目的
目的
选择人次频率（%）位次
应急（个人事件或自然灾害） 8 22 3
准备购置消费品 4 18 5
建房及其它投资需要 6 24 4
为了孩子的教育费用 9 38 2
应付养老
12 48 1
婚丧嫁聚6 24 4
其它0 0
从表3中看，农户的储蓄担负的功能主要有2项：一是保障功能，即应急和应付养老、医疗；二是调节现时消费与远期消费（投资）的功能，即购买消费品、建房及其它投资需要、孩子的教育费用、婚丧嫁聚。在目前政府对农民还缺乏社会保障，保险市场还未发育，农民收入低下且极不稳定的条件下，农民以储蓄来承担市场经济中的保险功能和缩减现期消费以保证未来消费，是理性的选择。
农户储蓄是否同收入有密切的关系呢？从问卷分析中可以看出，是否拥有存款及存款的多少与农户的收入并无显著联系。在5000元以上收入组22户中，拥有存款的有12户，占54.5%，户均存款19000元；在3000～5000元收入组12户中，拥有存款的有5户，占41.7%，户均存款11000元；在3000以下的收入组19户中，拥有存款的有8户，占42.1%，户均存款10625元。
表4 农户的收入与存款情况
分组 户数(户) 拥有存款户数(户) 拥有存款的比例(%) 户均存款(元)
5000元以上
22
1254.5 19000
3000～5000元 12541.7 11000
3000元以下
19842.1 10625
合计 5325
这进一步说明，农户的存款是一种长期的行为，农户是否拥有存款及存款的多少，与农户的短期收入并无密切联系，而与长期的收入和支出状况有关。在没有存款的28户中，曾经有8户以前拥有过存款，拥有存款的时间短则一年，长则4年，只是由于“收入不稳定”（4人）、“婚丧嫁聚”（2人）、“投资做生意”（1人）和“将钱借给了别人”（1人）才取消了存款。这也说明了农户的储蓄担负了长期的社会保障功能和调节即期消费与长期消费的功能。
（二）农户的借贷行为
由于自然、经济和社会等因素的影响，中国农民的收入及大的支出在年际之间是很不平衡的。农户除了以储蓄来调节现时支出及未来支出外，在收入和储蓄均不足以应付当前的支出需要的情况下，只能以借贷作为弥补的手段。从这个意义上说，借贷是将未来的收入预支的当前的支出行为。
在过去3年中，屯瓦村53户样本户中，有24户向金融机构或个人借过钱，且都借到了。借贷的目的有：生产投资（6人）、生活（4人）、结婚（5人）、教育（6人）、养羊（1人）、治病（1人）、还钱（1人）。借贷的目的主要是为生产投资的是高收入户（4人），用于余下的目的的都是中低收入户。结合前面所分析的储蓄的目的，可以看出，婚丧嫁聚和教育成为农村中最主要的重大消费支出项目，而且教育已超过了传统的婚丧嫁娶的支出，成为第一位的支出。通过比较可以得出，农户的借贷的目的与储蓄的目的是基本相同的。
在发生的借贷行为中，多数是个人之间的借贷行为，且均无利息（21人次），其次是信用社（8人次）及中国工商银行（1人次）。从中可以看出，个人之间的借贷行为占大多数，除了因为是有亲戚、朋友等关系外，还主要出于无奈，因为从正式金融机构取得贷款很难，只能在私人那里借到钱。
在总的贷款额中，个人之间发生的金额最多，占73.2%，与信用社之间发生的金额较少，占总金额的22.6%，与工商银行发生的金额占4.2%。在与金融机构发生过借贷关系的9人中，有8人对金融机构提供的贷款服务表示“满意”，有1人表示“不满意”。
农民贷款难的主要原因是，金融机构（这里主要是信用社）不愿向农民发放贷款，担心农民到时不能按时还款，影响信用社的资产安全，形成经营风险。所以，向农民发放贷款百分之百地需要以存单作为抵押。这里与金融机构发生过借贷关系的9人中，都提供了抵押。除了向工商行贷款以住房和存单作为抵押外，其余向信用社贷款的均以存单作为抵押，有的是借别人的存单作为抵押。
对农户发放贷款的风险真的很大吗？从问卷中看，实际上，农户贷款的风险并不大。在借到款的农户中，只有1人确实没有钱，有逾期未还的现象，绝大部分人均能到期偿还。可见，个人之间发生的借贷行为，除了是因为有亲戚、朋友等关系外，信誉好、风险低（即俗语说了“好借好还”）也是个人之间频繁发生借贷行为的主要原因。在中国几千年的历史中，“借钱还钱，天经地义”以及“父债子还”等已成为人们普遍遵守的道德规范，除非万不得已，一般不会发生借钱不还的行为。个人与金融机构的借贷关系也是如此。原平市金融机构认为，在他们的贷款客户中，普遍的规律是：私营企业的还贷率好于国营集体企业；农户的还贷率好于私营企业；农户的还贷率几乎为百分之百。他们认为农户和私营企业风险好防范，因为他们都有属于私人所有的财产，如果借贷不还，就要以他们的私有财产作为赔偿。而国营集体企业因为财产属于公有，无人对此负责，如果不还，金融机构也无相应的手段来防范。
三、为农民提供更多的贷款服务
从前面的介绍和分析看，屯瓦村农户从金融机构（主要是信用社）得到的贷款额远远小于他们的存款额。这不是反映了农户的贷款需求远小于存款需求。实际上，多数农户不论是在生产中还是在生活中都经常会有缺钱的时候，多数人缺钱并不是向信用社贷款，而是选择了民间借贷。虽然屯瓦村的民间借贷都没有利息，但没有利息并不是不向信用社贷款的主要原因。农户多选择民间借贷的真正原因是从信用社贷款难，一难在于须以存单做抵押；二难在于如果没有存单做抵押，担保贷款的条件苛刻，且时间长，如楼板寨信用社担保贷款从申请到审批下来需一个多月时间，而且，担保贷款只面对企业，不对个人。这样无疑把农户挤出了贷款的门外。在楼板寨信用社，贷款额不及存款额的24%，担保贷款占全部贷款不到10%，绝大部分资金被转存和拆借出去。在楼板寨乡，资金处于净流出状态。这说明，农村金融系统不仅没能支持农村经济的发展，反而不利于农村经济的发展。因此，需要改变以往的农村金融政策，为农民提供更多的贷款服务，支持农村经济的发展。
（一）实行金融约束政策，为农民提供更多更好的贷款服务
麦金农和肖在70年代提出了有关金融抑制和金融深化的理论。他们认为，金融部门对发展中国家的经济发展非常重要，金融深化程度越高，经济发展越快。但是大多数发展中国家都忽视了农村金融部门的作用，对农村采取了金融压抑的政策，即通过把名义利率保持在低于通货膨胀率的水平，从农村攫取租金，使民间部门的金融资产的实际收益为负。结果造成金融发展水平低，机构组织薄弱，农村经济发展落后。自他们提出这些理论以后，人们对金融政策普遍重视起来，但应采取什么样的政策还存在很大的分歧。最近几年，托马斯·赫尔曼、凯文·穆尔多克和约瑟夫·斯蒂格利茨（1997年）根据东亚国家的发展经验提出了金融约束理论，认为在发展中国家和转轨国家应采取金融约束政策。即政府部门通过控制存款、贷款利率、控制市场准入和直接竞争等政策，在民间部门创造租金机会，并使这些租金保留在金融部门和生产部门内，从而激励和诱导民间部门为社会提供更多更好的商品与服务，推动金融深化和经济发展，提高生产力和人民生活水平。
金融约束政策的前提条件是稳定的宏观环境，较低的通货膨胀率以及正的实际利率。另外，其执行起来也可能因为种种因素而影响了效果。这些因素主要有：①利率水平的确定一定要合理。如果确定的利率水平使实际利率为负，就会使金融约束政策变为金融压抑政策。②银行部门的素质。如果银行部门的素质不高，其产权结构和公司治理结构不合理，就不会充分地利用租金机会，政策就失去激励和诱导的作用。③政府部门的干预。如果采取不适当的干预方式和干预程度，会使政策产生不了应有的效果，甚至是负激励。
我国建国以来至今并没有一套稳定的农村金融政策，因而也没有形成一个稳定的农村金融体系，这表现在中国农业银行的几番撤销与恢复上，也表现在农村信用社的隶属关系及性质的几番变动上。改革开放20年来，农村金融体系的发育获得了长足的进展。一方面，农村金融体系的主体——农村信用社，与农业银行脱钩摆脱了附属地位，成为自主经营的独立法人。另一方面，农村金融体系也不断进行着制度创新，各种民间金融活动和金融组织发展迅速，其中以合作基金会为主要代表。但是到目前为止，农村信用社恢复“不以赢利为目的，服务于社员”的合作性质，依然前途漫漫，甚至不可能。合作基金会因为存在各种各样的问题，正处于清理整顿中，未来农村金融体系向什么方向发展依然不很明朗。
我国虽然没有稳定的农村金融政策，但从对农村金融的管理体制和实际运行效果看，执行的也是金融抑制政策。一方面表现在农村的金融机构（主要是农业银行和信用社）主要担负着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微；另一方面表现在通过利率控制使吸收资金的成本尽量降低，并尽量降低给国有大中型企业的贷款利率，致使多数时期国营大中型企业的实际贷款利率为负（世界银行，1996年）。改革开放20年来，这种状况依然没有多大转变。农民和农业从正式金融机构中得到的贷款服务依然很少，如在屯瓦村，村民从正式金融机构得到的贷款只占其总借款额的26%，唯一的变化是乡镇企业的异军突起，虽然乡镇企业的产生主要来自民间的积累，但在其发展中，也从农业银行和信用社的贷款服务中得到了许多帮助。通过乡镇企业的以工补农、以工建农，农民和农业也间接地从金融服务中受益。现在，经过这几年乡镇企业的改制和转向，目前大多数乡镇企业已摆脱了对农村社区和政府的依赖，成为独立的法人，私营企业已占乡镇企业总数的80%以上，加上乡镇企业的经营环境不如从前，农民和农业从乡镇企业中得到了好处也越来越少，屯瓦村近几年的发展就是最好的例证。农民收入停滞不前，农村市场萎缩已成为中国国民经济增长的主要障碍。增加农民收入，启动农村市场也因而成为我国今后经济发展的主要任务。
发展农村经济，增加农民收入，启动农村市场，需要多方面对农村和农业采取优惠政策。在财政政策上应增加对农业的投入，减轻农民的负担；在金融政策上，应采取金融约束政策，加强农村金融体系的建设，为农民和农业提供更多更好的贷款服务。采取金融约束政策的理由有以下几点：
首先，从经济发展水平看，目前我国的工业化程度已达到了相当的水平，农村和农业为工业化提供资金和积累的使命已经完成，已到了工业反哺农业的阶段（马晓河等，1998）。这就需要改变以往的农业支援工业，农村支援城市的政策，在金融政策上，应改变通过金融机构从农村抽取资金的做法，使农村积累的资金还用于农村内部的发展上，并在利率等方面实行优惠，如实行长期低息贷款等，刺激和鼓励农民的长期投资，推进经济发展。
其次，从客观经济环境看，我国目前宏观经济环境稳定，通货膨胀率较低，甚至发生了通货紧缩。存款的实际利率为正，完全具备了赫尔曼等提出的实行金融约束政策的条件。并且在目前的汇率和存款、贷款利率结构下，金融机构将比以前盈利，这有利于改善金融机构的经营状况（麦纳德·I·麦金农，1998）。
第三，从国际经验看，近些年许多国家尤其是发展中国家放松金融管制，实行金融自由化政策，并没有取得初期的效果，反而加重了金融风险，酿成了经济危机，如近几年相继发生的金融危机。现在许多国家正重新检讨金融自由化政策，对金融体制进行新一轮改革，并重新加强对金融体系的管制。
第四，从我国近些年的实践看，农村金融体系中正式金融机构建设和改革落后以及放松了对农村金融活动的监管，非正式金融组织和非正规金融活动不规范的自由发展，已潜藏着很大的风险，对农村社会的正常秩序和农民生活造成了很大危害。因此，规范农村金融市场，清理、整顿非正式金融组织和金融活动，加强对农村金融的领导和管理，已成为当务之急。
第五，从我国目前的资金供给状况看，随着我国经济告别短缺经济进入了买方市场，信贷资金也出现了供过于求的状况。从调查看，农村对信贷资金却存在很大的需求，是潜在的市场，这为增加农村信贷资金供给，开展农村的长期信贷提供了有利的条件。
第六，从经济体制改革的要求看，我国从计划经济体制向市场经济体制的转轨过程还没有完成，金融体制尤其是农村金融体制的改革落后于整个经济体制改革的进程，还需要不断地进行改革。在此过程中，政府必须对商业银行和其它金融中介加以监督（世界银行，1996）。而金融约束政府尤其适合于转轨期国家（赫尔曼等，1997）。
（二）改革和完善农村现有的金融机构
能否实行金融约束政策，除了政府的宏观调控外，还主要取决于金融机构的素质，如果金融机构的素质不高，就会使金融约束政策失去激励和诱导作用，导致政策的失败。从我国现有的农村金融机构的素质看，普遍存在素质不高的状况。其产权结构和公司治理结构，都存在许多问题。改革的任务还很艰巨。
1.农村信用社的体制改革。农村信用社是新中国建立以后就出现的农村合作金融组织。从其产生和发展看，农村信用社并不是真正意义上的农民的合作经济组织，一直带有官办色彩。改革开放以来，农村信用社已不能适应农村经济发展的需要。因此，国家在80年代就明确提出信用社的改革目标是“真正办成群众性的合作金融组织”。随后有了建立理事会、监事会，建立县联社的改革，并于1996年底与农业银行脱钩，成为独立法人，但官办色彩依然很浓，并未真正成为农民的合作金融机构。1996年8月，政府再次在《国务院关于农村金融体制改革的决定》中强调要恢复农村信用社“三性”（组织上的群众性，管理上的民主性和业务经营的灵活性）。但从实际情况看，恢复农村信用社的合作性质并无进展，已成为不可能。原因如下：①信用社从生产、发展、改革过程中，一直受到政府的控制和领导，无论怎么改，都不会摆脱官办色彩，成为真正独立的合作金融机构。②任何组织制度一经确立，就会产生一种存在的惯性，这种内部惯性可以抵销来自外部的推动。信用社的改革方案看起来比较合理，但在实践中却遭到了信用社内部干部和职工的抵制，这是恢复“三性”工作无进展的主要原因。③信用社自成立以来农民从未从信用社得到实际的利益，这打击了农民加入信用合作社的积极性。从信用社目前经营状况看，信用社不良资产多，1997年底，不良贷款比率达38%，全国5万多个信用社中有2.6万个亏损，经营效益不好，对农民没有吸引力，这两方面造成了农民对信用社的改革比较淡漠。④从合作经济组织本身的性质看，农村信用社应该只为信用社的成员服务，如果向非社员提供服务，则属商业银行行为。如果信用社吸收的社员很少，则一方面大多数农民依然缺少金融服务；另一方面则会使信用社的经营走向死胡同。如果信用社吸收的成员是农民中的绝大多数，按一人一票制的合作原则，则会因参加管理的人太多，使民主管理成为不可能，会形成实际上的经理人控制。⑤信用社的改革中要求信用社“不以赢利为目的”，这与信用社的法人地位不相容。因为利润是一个企业生存和发展的基础和动力，如果不以赢利为目的，将会使信用社放松内部管理，降低改进服务的努力，将使以利益刺激为导向的宏观调控政策失灵。⑥农村信用社经过多年的发展，在全国已形成多样化的经营方式，已无法以一个统一的模式来规范信用社的改革。应根据不同地区经济发展的多样性，允许有不同形式的信用社存在。在落后地区可以是不以赢利为目的的信用互
助合作组织；在中等发展水平地区，可以是以服务为主，兼顾赢利的信用合作组织；在较发达地区，可以是以赢利为主，兼顾为社员服务的农村金融组织；在高度发达地区，可以成为农村合作银行。
总之，从各方面看，将信用社恢复为规范的农民合作金融组织均不可行。若真的如此，则是一种倒退，更加不能符合农村经济发展多样化的需要。从农村经济发展的要求看，不论信用社是农民的合作组织，还是经理人控制，只要是能够实现自我约束，自我管理，并接受中国人民银行有效监管的经济法人，都应存在和发展，并保持其目前的官办色彩，使之作为正式金融机构成为农村金融体系中的主导力量。保持目前的官办色彩有以下好处：①有利于农村金融市场的稳定。金融作为特殊的经济部门，在任何国家，对金融机构的安全性要求往往高于对其效益的要求。现在尽管信用社的效益不好，农民却依然放心地把款存在信用社，主要就是因为他们认为信用社是“官办”，“可靠性强”。从信用社的经营看，这种信誉是一笔很大的财富，有利于信用社的稳健经营。②有利于政府通过政策推进农村经济发展。即通过控制信用社的“租金机会”强制或诱导信用社执行国家政策。如社会效益高经济效益低的长期贷款。如果信用社是完全的合作性的民间组织，受利益驱使，便根本不可能发放这类贷款。③有利于限制非正式的金融组织和金融活动。赫尔曼等认为，非正式金融部门能否收到存款不取决地利差（非正式部门无一例外支付相当高的利率以吸收存款），而主要取决于正式部门的效率和安全性（赫尔曼等，1997）。从我国情况看，合作基金会等非正式金融机构的迅速发展和高利贷等非法金融活动的泛滥是与农村信用社体制改革落后、效率低下，不能满足农村的金融需求的状况分不开的。如果将信用社真正变成农民互助合作的民间金融组织，则会变成同合作基金会一样的非正式部门，无法在农村金融市场中起主导作用。
2.为信用社提供一个宽松的经营环境。保持信用社的官办色彩，并不是像以前一样，政府可以任意控制信用社的经营。政府的调控必须在尊重信用社的法人地位、保证信用社的利益的前提下进行。并通过优惠政策，为信用社提供一个宽松的经营环境。从目前信用社的情况看，信用社不仅没有享受到优惠政策，反而受到岐视待遇。如信用社没有国家拔付的信贷资金，组织资金的成本高，还要承担大量的支农任务；中央财政对国有商业银行补贴30%的保值储蓄存款利息支出的政策，信用社也不能享受。信用社的外部环境不宽松是信用社经营效率不高的重要原因。从原平市的信用社的情况看，农民定期存款多、时间长、保值储蓄存款利息支出多是农村信用社亏损的主要原因。
如果我国在农村实行金融约束政策，信用社便是执行这项政策的主体，为信用社提供优惠，创造一个宽松的经营环境是实行金融约束政策的前提条件。这些优惠条件应有以下内容：①放松对信用社贷款利率浮动幅度的限制，并在准备金、税收等方面实行优惠。②给信用社以贷款审批等方面的自主权。现在信用社担保贷款的审批权限集中在上级联行，这不利于信用社的经营，也不利于培养信用社的风险意识。实际上，从经营角度看，信用社深入乡村，对客户的了解要胜于上级联行。扩大信用社的贷款权限，也有利于信用社积极监督客户的贷款使用情况，提高贷款的安全性。③在要求信用社执行国家的政策时，必须辅之以相应的手段，以避免政策给信用社带来的风险，如在要求信用社发放长期贷款时，可以通过再贴现机制使信用社免于承担通货膨胀的风险，而只承担违约风险。④通过农村金融市场准入政策，清理和整顿非正式的金融组织和金融活动，减少这些组织或机构与农村信用社之间的过度竞争。
3.清理、规范合作基金会，让基金会成为真正的农村自助合作组织。合作基金会虽然名为农民合作金融组织，但实际上由乡镇政府和农业局等部门经营和控制，一度受到政府的承认和支持，但由于不规范经营，造成许多问题和风险，《国务院关于加强农村金融体制改革的决定》中决定对合作基金会清理整顿。从近两年的情况看，撤消和并入信用社似不可行。而把基金会办成农民真正的合作金融组织，则此把信用社办成合作金融组织更具有可行性。一是农村合作基金会发展历史不长，还没有形成稳定的利益集团；二是已经有了会员代表大会、理事会、监事会这样的制度框架；三是其资本金来源于法律上属于社员集体所有的集体资金。把基金会办成农民的合作金融组织，可以在农村金融市场上形成与信用社的适度竞争，避免信用社的垄断经营。
（三）为农民提供更多的贷款服务
1.扩大担保贷款和信用贷款范围。现在农户从信用社得到的贷款仅是单一的存单抵押贷款，这种贷款方式虽然免除了经营风险，但限制了农民的贷款需求，因为拥有存单的人对贷款的需求很少。对贷款需求很多的人往往是没有存单的人。为此许多农户为申请贷款，往往要借用别人的存单，从全国多数地方看，借用别人的存单多数要支付利息，且利息往往高于银行贷款利息再加上支付信用社的利息，使存单抵押贷款往往成为变相的高利贷。从信用社看，存单抵押贷款也不利于信用社自身的资产运营，降低了信用社的收益。发放担保贷款和信用贷款是金融机构的应有之意。虽然有风险，但风险也往往与收益并存。另外，从风险的程度看，在农村发放担保贷款和信用贷款的风险并不大，从屯瓦村的问卷调查看，农户拖欠借款的情况极少。从对原平市的金融机构的访谈中，也证实了这一点，即农民还贷的情况最好。这除了因为农户是财产权力明晰的独立经营实体，使金融机构对其有相应的制约手段外，还因为在农村对农民还存在一种道德约束，使借债还钱成为一种道德准则。
2.向农户发放长期的投资贷款。改革开放以来，农户成为独立的经营主体，农户也成为农业投资的主体，农业生产自身的特点决定了农业投资资金多、回收期慢等特点。农户多数难以靠自我积累完成对农业的投资。现在中央宣布了土地承包期再延长30年不变的政策，这必将激发农民对土地进行长期投资的积极性，对此，信用社应给予支持。另外，对植树造林、绿化荒山、水土保持等保护生态环境的投资，也应得到信用社的长期信贷支持。从信用社的利益的角度看，一方面信用社可以向中央银行申请再贴现，以解决资金方面的问题，并通过自动再贴现机制规避通货膨胀的风险。另一方面，可以通过分期还贷、先还息再还本以及以投资品为抵押等方式避免农户的违约风险。
3.向农民发放消费贷款。这些消费贷款主要用于满足婚丧嫁娶、教育、建房、医疗等大的消费活动。这些消费活动一般具有资金需求量大，往往超过农民的年收入的特点。信用社应以优惠利率发放这类贷款，以满足农民调剂资金余缺的需求。如果说，信用社提供的存款服务满足了农民将即期收入转入未来消费的需求，那么这种消费信贷则满足了农户将未来收入转入即期消费的需求。
4.为农民提供短期资金周转贷款。现在农村多种经营和非农产业发展很快，多种经营和非农产业的收入已成为农民收入的主体。这些多种经营和非农产业都是直接面对市场，经常要面临市场波动的风险，信用社也应该为此提供短期资金周转贷款，且应该方便、快速，简化手续，帮助农民抗衡市场风险。
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