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环境审计是审计组织依法对政府和企事业单位的环境管理系统及经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证。资源、环境保护与可持续发展是当今世界各国普遍面临的严峻挑战，资源环境问题直接关系国家经济社会的发展和人民的身体健康。随着我国可持续发展战略的实施，环境保护工作日益得到各级政府重视。“十五”期间，国家用于环境污染治理的投资为0.84万亿元，占GDP的1.19%，而“十一五”则要达到1.53万亿元，占GDP的1.5%。政府对环境保护、治理力度逐年加大，要求不断提高，作为国家经济社会运行“免疫系统”的国家审计，深入开展环境审计，尽早发现和揭示在资源环境方面可能存在的重大问题和隐患，防范资源环境风险，保障国家资源环境安全，是应尽的责任，也是贯彻落实科学发展观，促进审计工作创新与发展的必然要求。
一、开展环境审计的必要性
（一）开展环境审计是确保新疆经济健康可持续发展的需要
新疆地处欧亚大陆腹地，国土面积、资源储备和战略地位都居重要地位。随着西部大开发的推进，近年来，新疆依托资源优势，大力发展特色经济，进入了改革发展稳定的最好时期。但典型的内陆干旱性气候，使得166万平方公里的土地上，绿洲面积只占4%，加上人们对自然资源的不合理利用，导致生态环境遭到严重破坏，土地沙漠化、水土流失、森林、草场严重退化，生态环境脆弱的问题异常突出。新疆要实施优势资源开发战略，走新型工业化发展道路，必须以资源节约和生态环境保护为前提。遏制新疆生态环境的恶化，促进生态系统的良性循环，实现人与自然的和谐统一，实现新疆经济社会可持续发展迫在眉睫。要实现这一可持续性目标，必须有相应的监督机制，环境审计是以国家环境方面的法规政策和标准为依据，遵循审计准则，系统、定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督、评价和鉴证，对违法和违规行为予以纠正。因此，通过环境审计能够有效揭示环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用中存在的问题，督促有关部门增强环保意识，严格执行和不断完善环保政策，确保新疆经济健康持续发展。
（二）开展环境审计可促进环境保护资金的有效使用
近年来，国家累计投入4亿元支持新疆环保工作，仅2007年就投入近1亿元。与此同时中央环保专项资金、污染减排专项资金继续向新疆倾斜；继续支持新疆公路、铁路、机场、管道等基础设施建设；支持大气污染防治、开生态补偿试点及50个乡镇、行政村的环保建设；加强伊犁河、额尔齐斯河等国际河流的化学物排放监测等，资金投入将越来越大。这些关系国家生态环境安全的资金，必须保证其使用效率和项目运行的有效性。虽然负责环境保护的政府部门，如环保局、林业厅，是监督环保资金使用效率的主要部门，但仅有这一层面的工作仍然不够，还应该有独立的第三方对环保资金的有效使用进行监督。而审计监督是现代经济社会评价资金使用、促进资金管理者和使用者行为合规、实现资金效益优化的主要方式，环境审计能够发挥这些职能。
（三）开展环境审计是新疆环保工作发展的必然要求
近几年，新疆环境保护与生态建设项目不断增多，资金量也在逐年加大。一是实施了重点生态建设与保护工程。仅塔里木河综合治理工程计划总投资达107亿元，目前已完成投资过半。二是稳步实施“三区推进”战略，推动生态环境保护工作。主要是自然保护区建设、生态功能区建设、生态示范区建设、环境优美乡镇建设等。三是林业生态保护与建设。为保护生态环境，大幅减少木材采伐，同时，进一步加大更新造林和封山育林力度，积极恢复和扩大森林面积，森林覆盖率由2000年的1.92%提高到目前的2.94%。四是退耕还林（草）工程。“十五”期间，全区退耕造林合格面积779.37万亩，宜林荒山369.16万亩，封山育林100万亩，工程涉及到全区76个县市区。五是风景名胜区建设。全区现已建成国家级重点风景名胜区4个，自治区级风景名胜区11个，总面积约1.6万平方千米。六是水土流失防治工作。“十五”期间全区完成水土流失治理面积1,067.5平方公里，改良盐碱地20万公顷。在这些环保工作中，资金拨付是否足额，资金使用是否侵占挪用，损失浪费是否严重，产生的环境效益、社会效益和经济效益如何等，都需要环境审计发挥其监督服务职能。环境审计已成为环保工作的重要组成部分。
二、开展环境审计的做法及存在的问题
近年来，新疆审计厅围绕贯彻落实科学发展观，紧扣“生态文明”主题，以环保专项资金为载体，积极开展和探索环境审计，取得了较好的成绩。2006年以来，我们开展了排污费征收和环保资金专项审计、退耕还林专项资金审计、新疆额尔齐斯河流域开发工程喀腊塑克水利枢纽工程建设项目审计和退牧还草项目实施及资金审计等，审计中不但注重资金管理使用的真实性、合规性，而且对项目实施后所产生的生态效益、社会效益、经济效益等方面进行客观地分析和评价，并提出建议，促使有关部门及时整改，完善制度，规范管理，为实现环保项目效益的最大化发挥了积极作用。
（一）主要做法
1.开展对污染治理资金和生态建设资金的审计。新疆环保工作主要围绕污染治理和生态建设与修复来进行，因此，审计项目也以此来确定。我厅紧紧围绕自治区经济工作中心，根据“十五”规划提出的有关污染治理、节能降耗和环境保护方面的方针政策确定审计工作计划，针对环保项目投入大、范围广的特点，采用“上审下”和“同级审”相结合的组织方式，事前做好审前调查工作，学习掌握相关法规政策；事中精心组织，加强协调，审计与审计调查相结合；事后注重整改的落实、项目效益的分析和经验总结。在污染治理方面，2006年，我厅组织对五个地州市和20个县（市）环保局排污费征收和环保专项资金管理使用情况进行了专项审计，并延伸审计了财政部门排污费收支两条线管理情况和部分单位的排污费缴纳及污染治理资金使用情况。查出排污费征收比率普遍偏低，应征未征排污费高达7,038万元、环保部门用于污染治理的专项资金比例过低等问题。在生态建设方面，重点开展了退牧还草、退耕还林专项资金和额尔齐斯河流域喀腊塑克水利枢纽工程建设项目审计等。通过对6个地州市所属23个县退牧还草项目实施及专项资金管理使用情况审计，查出2,000万亩退牧还草建设有1,320万亩任务未按计划完工，挤占挪用资金296万元，未及时兑付饲料粮补助6,484万元；项目招投标程序不规范、牧区水利、饲草料地等基础设施建设方面投入很少等问题，并结合实际，提出了审计建议。通过审计促使有关部门及时下拨、归还滞拨、挪用的资金，规范了环保资金的使用和管理，促进了相关政策和措施的落实与完善。
2.积极尝试财务收支审计与环境绩效审计相结合的路子。在环保专项资金审计中，注重在对资金管理使用的真实性、合法性和合规性进行全面审计的基础上，突出绩效审计。以资金流向为主线，以建设项目为载体，围绕资金使用管理、项目实施与项目投产后的效益与效果等关键环节、关键问题进行剖析，从项目立项的科学性、可行性、合理性、真实性等方面，客观分析和评价环保资金使用效益、效果情况，重点揭示因决策失误、责任不清、管理不善等原因造成的资金效益差、损失浪费等问题，并对产生这些问题的原因进行深入分析。如在对全疆6个地州及32个县市退耕还林专项资金审计中，一方面对退耕还林专项资金的分配、拨付、使用管理情况进行审计，另一方面对退耕还林工程规划、计划的编制和政策落实情况、退耕还林工程项目计划执行情况、退耕还林工程项目实施和效益情况等进行审计。同时，通过审计调查，了解实施退耕还林、荒山荒地造林、封山育林后，对当地生态建设和生态保护所发挥作用的情况；了解对水土流失严重、粮食产量低、沙化盐碱化严重的耕地进行退耕还林后，对于优化农村产业结构、改善农民生存环境、增加农民收入、带动农民脱贫致富等方面的情况。并根据审计和审计调查情况，围绕退耕还林对改善生态环境、调整农村产业结构等起到的作用和效果进行退耕还林项目效益分析和评价，取得了良好效果。
3.聘请有关专家，对生态建设项目进行跟踪审计。环境审计专业性较强，不同类型的环境保护工作其业务流程和业务管理差异性很大，针对新疆资源环境专业审计人员少、经验相对不足的实际状况，在新疆额尔齐斯河流域开发工程项目中，我们从社会上聘请了从事水利工作多年、经验丰富的退休专家，将其编入生态建设项目审计组，对该项目进行了两年的跟踪审计。审计过程中，外聘专家同审计组其他人员及时沟通，相互协作，不仅发现了工程建设过程中的一般性问题，而且利用其丰富的施工、管理知识及经验，揭示出项目建设过程中存在的环境问题，提出可操作性建议，不仅得到审计组好评，也得到被审计单位认可。通过这一举措，有效整合了社会审计资源，缓解了审计人员相关专业知识不足的现状，审计质量也得到保证。
4.将环境审计结果纳入审计公告项目。2006年以来，我们将环境审计结果向社会公告，产生了积极的影响和效果，不仅对审计工作是一种推动，而且极大促进了被审计单位的整改。通过这项工作，一方面，加大了对环境审计的宣传力度，使政府和社会公众对环境审计的重要性有更深认识，同时，也增进了大家对国家环境保护政策的实施以及我区环保工作具体开展情况的了解，从而推动新疆环保工作的发展；另一方面，通过审计公告，把政府有关部门的行政行为、职能履行、环保资金及项目实施效果等真实情况全面充分地向社会公布，使老百姓的知情权得到充分保障，进一步增强政府工作的威望和社会信任感。同时也将审计工作情况公之于众，主动接受人大、政协、社会公众、新闻舆论的监督，促使审计机关不断加强自身建设。
（二）存在的问题
1.对环境审计的重要性认识不足。由于我国环境审计工作尚在探索阶段，缺少系统的环境审计阐述和操作规范，加上新疆环境治理起步晚，环境审计开展迟缓，一般是纳入到预算执行审计、专项资金审计或固定资产投资审计中，大家对环境审计没有一个系统认识。审计机关内部相当数量的审计人员以及社会有关方面对环境审计工作的重要性认识不够，没有把环境审计工作提高到建设和谐社会的高度，这在一定程度上影响了环境审计的推广与深化。加之对环境审计宣传不够，社会上，特别是政府管理者的环境意识比较薄弱，单纯追求经济增长而牺牲资源环境的现象时有发生。
2.环境审计中的绩效审计开展还在探索阶段，涉及的领域较少。虽然环境审计的对象包括环保资金、环境政策、政府部门的有关活动等，我们也尝试着在开展环境审计中注重项目的环境效益、社会效益和经济效益的评价，但由于种种原因，目前开展的环境审计项目都是以环境保护专项资金为审计主线，以财务审计为基础，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，只能通过对环保资金的审计反映环境政策、政府部门环境管理方面的问题以促进政府加强环境保护工作。而对环境政策实施效果、政府环境管理的效率以及环境治理效果的监督评价等基本未涉及。环境审计基本限于事后审计，与整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量，提供决策依据的目标还有很大差距。
3.缺乏明确的环境审计依据和环境审计标准，审计技术方法比较单一。我国现已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，新疆也制定了环境保护条例等地方性法规，基本形成了审计及环境法规法律监督体系，但缺乏具体指导和统一的环境审计标准尺度。而且在已颁布实施的审计规范和准则中，也没有环境审计的具体实施办法和评估标准，造成审计人员在对环境效益进行评价时难度大，风险大，更不能满足生态建设与保护的实际要求。另外，在环境审计中运用的审计技术和方法，主要还是一般财务收支审计的审计思路和审计方法，结合调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等审计方法，审计技术与方法上有待创新。
4.交叉性的学科，专业性、技术性很强，其广度和深度对审计人员的素质是一个极大的挑战。环境审计涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识，而新疆审计人员绝大多数来自财会、审计或经济类专业，缺乏专业环境审计人员是当前环境审计面临的直接问题。
三、推进环境审计工作的措施
（一）加强宣传，提高环境审计意识
通过审计公告制度和媒体等多种渠道宣传报道环境保护对人类可持续发展的重要性，增强政府各部门、各单位及社会公众对保护环境及开展环境审计紧迫性的认识，促使其积极参与到环境保护工作中来，主动配合环境审计。同时审计机关内部要提升审计人员对环境审计的认识，认真思考《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中关于资源环境审计的阐述，形成良好的环境保护社会风气，营造积极的环境审计氛围。
（二）积极开展环境绩效审计，拓宽环境审计领域
绩效审计方面，主要是对环境管理系统的有效性、环境政策和措施的实施效果、环境项目的投资效益和环境部门工作的经济性、效率性、效果性进行审计。如对退牧还草工程专项资金的审计，通过检查禁牧围栏工程实施后，封闭区和未封闭区草原植被的生长情况和覆盖率等指标，对工程完成质量进行检查；在排污费审计中，通过对排污费征收、管理环节的检查分析，提出完善排污费政策的建议等都体现了绩效审计的内容。塔里木河流域综合治理项目的审计，可以把该治理项目的规划目标是否实现、相关环境政策和措施是否落实、流域法制建设是否完善等列入审计目标，尝试评价项目的节水效益、生态效益、社会效益和经济效益。另外，要从环境审计的视角开展相关审计，进一步拓宽环境审计领域。如在涉农资金、固定资产投资、外资援助项目、经济责任等各类审计中，如涉及到节能减排、生态环境建设、基础设施建设中的环保资金、环境治理项目及环保责任落实等环保方面的，应列为环境审计项目。
（三）推动环境审计依据和环境审计标准体系的建立，探索适应审计项目特点的技术方法
环境审计依据是环境审计主体实施环境审计的法律根据和执行环境审计过程中应当遵循的法规、制度等行为规范，环境审计标准则是被审计单位在各项经济活动中应当执行的环境方面的法规、制度和相关的技术经济指标，如污染集中控制制度、排污许可证制度、综合整治定量考核、污染物排放总量控制、环境标志与企业环境管理体系认证等。可借鉴欧盟环境保护标准、环境审计制度，结合我国具体国情，建立可操作的环境审计工作细则，使环境审计工作制度化、规范化。同时，创新审计技术方法，在环境审计中运用对比审计、价值分析等技术方法。环境问题具有复杂性、多样性、动态性，随着社会经济的发展，在某一地区或国家内，不断会有新的环境问题涌现，从而导致该地区或国家的环境标准缺乏或滞后，在这种情况下使用对比审计方法，可以有效降低审计风险。
（四）加强环境审计队伍建设
在审计人员中开展社会学、环境经济学、环境管理学等方面专业知识的培训，把普及环境审计知识作为审计干部教育培训的一项重要内容，使审计人员拥有开展环境审计所必须的环境、健康与安全保护系统等技术知识及相关政策，了解各种产业活动对环境、健康的潜在影响，为今后开展环境审计监督打好基础。
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