“治理理论”视角下的城市农民工就业促进的组织网络——以济南市为个案，本文主要内容关键词为：济南市论文,组织网络论文,个案论文,农民工论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-8353(2006)06-0033-07
一、问题的提出
以往研究表明，农民工离开乡村社会进入城市社会的过程中，不仅基本失去了原有的乡村社会的正式社会网络，也损失了很大一部分长期积累下来的以亲缘、地缘和血缘为基础的非正式社会网络，而且“他们原来所遵循的价值观和伦理规范也变得愈来愈不合实际。”（张继焦，2003）这意味着农民工向城市转移的过程，既是与乡村社会网络逐渐断裂的过程，也是与城市社会网络的重构过程。
按照行动者摄取社会资源的渠道，社会网络可分为正式和非正式两种。前者指与个体相关的制度性安排形成的关系网络，后者指个体自我与亲属、朋友、同事、邻居甚至熟人形成的关系网络。关于农民工城市社会网络的重构，以往的研究多集中在非正式社会网络，本文则研究城市农民工就业促进的正式社会网络（即组织网络）。这一选择的理由如下：
第一，构建非正式社会网络面临着诸多困难。有关研究发现，接触的社会资本与先赋地位和自致地位一起影响着动员的社会资本，动员的社会资本直接影响着地位的获得（［美］林南，2003），农民工的先赋地位和自致地位都比较低微，接触和动员的社会资本的联合效应也就比较差。王毅杰、童星的研究也证明了这一点：“对处于城市社会底层的流动农民来说，原有社会制度尤其是户口制度遗产所形成的城市管理部门和城市居民的态度充其量也不过是‘冷漠’或‘漠视’，再加上分割式劳动力就业市场、居住格局，重新建构新的社会网络（非正式的—本文作者注）并不是件容易的事情，毕竟建构新社会网络需要各种结构性接触机会（如职业、教育、日常生活等），才能有与对方建立相识、熟悉、交友关系的可能性。”（王毅杰、童星，2004）这意味着如果更多地指望通过农民工自己的努力，通过构建非正式社会网络来获得较高的经济收入和社会地位，颇有“画饼充饥”之嫌。
第二，正式和非正式的社会网络对于个体自我的就业或地位获得的功能作用不同，有些是不能替代的。对于农民工城市就业来说，以亲缘、地缘和血缘这种“三缘关系网络”为纽带的社会网络起到了缩短工作搜寻时间和提供职业信息的作用。但是，这种非正式社会网络，同质性强且密度大，社会资本结构不合理，网络中可以利用的社会资本质量较低（刘传江、周玲，2005）。流动农民的社会网络，规模小、紧密度高、趋同性强、异质性低（王毅杰、童星，2004）。因此，这类非正式社会网络中社会资本的效益也比较低，正如林南的观点：“非正式渠道本身在求职中并不会比其他渠道尤其是正式渠道占有更多的优势。事实上，使用非正式渠道的往往是那些处于劣势的人：女性、受教育水平低的人、掌握技能较少的人。他们获得的地位常常是比较低的。”（［美］林南，2003）总之，非正式社会网络不可能满足农民工在城市就业的多层次、全方位的需求，难以有效地提高农民工就业质量。如果将与农民工就业促进有关的责任主体以一种机制整合起来，通过制度性安排，强化各主体之间内在的联系和依赖关系，使之处在同一个制度场域之中，形成一个正式的社会网络，在更大的范围内、更高层次上、按制度规范调动和整合社会资源，这样会更好地促进农民工就业。
第三，正式和非正式的社会网络的积累和形成机制不同。正式社会网络作为制度性安排，可以根据社会发展需要在较短时间内建立起来，较快地发挥作用，社会政策运作上也具有明显的“刚性”。而非正式社会网络中的个体自我的人力资本（教育和经历）、初始地位（父母的或原先的职业地位）及社会关系（如联系的广度）等几个关键因素的优化是需要漫长的积累过程，有些人的某一方面可能永远难以实现优化。
第四，建立完善的正式社会网络有利于降低交易成本。有学者认为，农民工进入一个陌生的而且对他们并不“友好”的城市后，使用正式制度的成本无疑是相当高昂的，因此他们最为理想的选择是非正式制度方式（王奋宇、赵严冬，2003）。这种观点值得商榷。正式和非正式的社会网络的使用成本不能简单地说孰高孰低，而是取决于个人在非正式社会网络中的位置，接触和动员的社会资本的联合效应，以及正式社会网络的完善程度或发挥效用的程度。新制度主义认为，在制度场域之内，行动者认可、体现和共享着仪式与行为，受到社会制度所施加的约束与激励。这样，他们降低了对行动者之间的行动和互动进行估计（计算能力）与强化的交易成本(North,1990)。
本文之所以研究农民工就业促进的正式社会网络（组织网络），还出于这样的考虑，以往与之相关的研究更多的是就职业培训、就业信息来源、工资福利、权益保障等某一方面的问题展开研究，这种单项研究具有一定的局限性。本文是建立在这样的研究设想上：与输入地农民工就业促进有关的各责任主体可联结为一个相互联系的正式社会网络体系，即“城市农民工就业促进组织网络”。其中政府部门、非营利性组织、营利性组织、用人单位、农民工等各责任主体是网络的主要节点；就业促进的内容主要包括职业培训、就业信息服务、工资福利和权益保障。
本文以济南市为个案进行实证考察，旨在探究农民工就业促进组织网络运行中面临的困难和问题，进而提出完善城市农民工就业促进组织网络的工作模式和对策。
本文的资料除注明之外，其余都来源于课题组自2005年4月至6月对济南市政府有关行政部门、职业培训机构、职业介绍机构、工青妇组织、用人单位和农民工的调查。采用访谈法和文献法调查了济南市劳动和社会保障局、市劳动就业办公室、市建设委员会、市民政局等政府部门；采用访谈法、文献法、观察法以及电话搜寻调查了22家职业介绍机构；以主观配额的抽样方式和访谈法调查了农民工比较集中的行业中的7家用工单位的负责人，并采用问卷和访谈法调查了这些单位的农民工，实际发放问卷195份，回收190份问卷，有效问卷179份，有效回收率为91.79%。
二、农民工就业促进组织网络的雏形与问题
（一）农民工就业促进组织网络的雏形
综合对济南市农民工就业促进的组织网络及其各节点的实证考察情况，我们发现，济南市已形成了主体多元的农民工就业促进组织网络的雏形。主要依据是：
第一，责任主体比较明确。涉及到各行业的农民工的教育培训、就业服务、工资、社会保障、权益保护、社会参与、生活服务等多元化的工作主体比较明确，涵盖了如下五种类型：
1.政府组织。(1)市和各区的劳动和社会保障局、市建委等政府行政管理部门，主要履行政策供给、统筹协调、监管、劳动仲裁等行政职能；(2)隶属于市和各区劳动和社会保障局的公共职业介绍中心（共6家，其中市级1家，区级5家），主要提供就业信息和职业指导服务，并于2003年以来，每年2月至3月举办数场“外来务工人员专场招聘会”。(3)市建设委员会内设的建筑职业岗位培训管理办公室，承担建筑行业内的农民工培训及技术资格鉴定的职责；(4)各街道设立的劳动和社会保障服务中心，具有为农民工办理社会保险业务和就业服务的职能。
2.非营利性组织。(1)民办职业培训机构。据统计，截止到2004年，由市劳动和社会保障局审查验收的民办职业培训机构61家，在济南市民政局民间组织管理局登记注册的成教类民办培训学校有76家，这些机构是农民工培训的主要力量。(2)共青团组织。从2003年以来，团市委与原市建管局等单位主办‘鲁班夜校’，集中培训建筑企业农民工。(3)妇女联合会。近年来，市妇联将外来务工妇女群体作为重要的工作对象，2005年与市法律援助中心联合为210名外来务工妇女聘请了法律顾问，等等。(4)工会组织。近年来，济南市总工会采取依托、挂靠、联合等多种形式致力于在全市进城务工人员中组建工会。(5)济南市红十字会。已经并将采取多种形式，在全市各行业尤其是建筑工地开展卫生救护培训工作。(6)社区。农民工主要租住城市郊区的民房，从而与社区形成了利益关系。
3.营利性组织。(1)民办职业介绍中心，即经劳动和社会保障部门登记、并在工商部门注册、由社会力量开办的营利性职业介绍机构，济南市有近200家这类机构。(2)集职业中介、培训和就业于一体的公司，只见到阳光大姐家政服务有限公司1家。
4.用工单位（雇主）。济南市雇用农民工的单位主要集中在建筑施工业和服务行业。
5.农民工群体。根据济南市公安局提供的资料，截至2004年6月底，已经办理暂住证的农民工58.1235万人，占建成区人口220万的26%多。
第二，形成了潜在的网络体系。上述各主体凭着各自拥有的不同资源和功能，从不同角度参与农民工的就业促进工作。在共同参与过程中，主体之间产生了程度不同的联系和影响，形成了可以感觉到的潜在的网络体系。但是，与理想模式相比较，这还是一个稚嫩的、很不完善的网络雏形。
（二）农民工就业促进组织网络存在的问题
第一，整个网络缺少统筹协调中心，尚未形成多元、水平式的民主协调机制，网络资源非效率问题普遍存在。根据治理理论，主体多元的治理是通过利益相关者之间的合作和协商而建立战略伙伴关系，确定共同目标，共同分享管理社会的责任、资源和权力，从这个意义上讲，持续的互动、协作与依赖是治理网络运行的灵魂或精髓。农民工就业促进组织网络就是将组织目标、拥有的资源以及需求不尽相同的各类组织整合起来，确立网络的共同理念，发挥网络的规模效应，由此，网络的整合中心——各主体共同参与的民主统筹协调中心是不可或缺的。但是，调查发现，济南市农民工就业促进组织网络缺少统筹协调中心，也没有形成多元、水平式的民主协调机制，致使网络中大多数主体只能在自身职能范围内作一些力所能及的事，这种各自为营，单兵作战的态势，以及由此而带来的有些主体间相互推诿扯皮，严重制约着网络资源的整合、长效机制的建立以及实现公共利益的最大化。其突出问题是，农民工权益保护和资源配置等方面普遍存在网络资源的非效率问题。
从农民工的权益保护方面看，尽管济南市建有劳动监察和劳动仲裁组织体系，以及农民工上访接待制度，但其监控职能所发挥的功效甚微。调查数据显示，当农民工的权益受损时，只有12.8%的农民工会选择政府仲裁机构或法律途径解决问题；35.2%的人选择找用工单位，如果用人单位或管理部门不能解决问题，就找社会上的人来摆平；有22.9%的人选择自己先忍着；22.3%的人选择与权益侵害人私下解决。究其原因，大多数农民工不知道政府有劳动监察组织和劳动仲裁组织，有些是不知道到哪里去找到这些工作机构。的确，两部拖欠工资的民工投诉举报热线电话设在市劳动监察部门，“劳动监察举报中心”设在济南市职业介绍中心营业大厅，农民工上访接待地点设在济南市建委建筑队伍管理处和市劳动和社会保障局劳动监察大队，这些部门所在的地方不是很容易找到。有的农民工好不容易找到一个办公地点，还可能被告知找错了，被推到另一个地方，这样被推来推去的事例调查中时常听到。劳动监察部门对用工单位在签订劳动合同、工资支付、安全保障及社会保障等方面的监察，主要是采取年终工资追缴，突击监察、电话承办等方式，平时基本处于“民不告官不究”的状态。所以，对于农民工而言，很难主动从政府这个节点上获得资源，保障自身的权益。例如：农民工与用人单位签订劳动合同存在的以下问题很难被查处纠正：有的用人单位只与在本单位工作达到一定年限且业绩达到一定程度的职工、核心管理人员和技术人员签合同；有的（如装饰公司）干脆不签合同；有的（如建筑行业）不直接与农民工签订劳动合同，而是由下面的施工队（包工头）和农民工签订劳动合同，施工队一般不是法人单位，常常找个有资质的法人单位公章应付一下。另外，调查发现，由于农民工流动性大和社会保险关系转移难等原因，用人单位为农民工办理社会保险的项目和人数都很少；在建筑企业和装饰装修业，发包方一般采用完工付款或者分期付款方式支付承包方工程款，而对承包方来讲，发包方不给钱，就不能按时足额发放工资，连锁反应导致了拖欠农民工工资问题，这些问题是明摆着的，却难以通过查处给予解决。
再从资源配置方面看，首先，职业信息资源配置非效率问题很突出：无论是政府办的公共职业介绍机构，还是民办的职业介绍机构，都是各自为战，同一座城市的不同职介机构之间没有联网，不能实现资源共享。由于没有面向农民工的覆盖面较广的就业信息网络，用人单位招用农民工时只好单枪匹马地出击，找正式或非正式的渠道发布信息，具有很大的盲目性，往往是投入的成本很高，却招不到合适的农民工。其次，农民工职业培训资源配置的非效率问题也比较突出。济南市财政用于农民工培训的资金由农业部门管理，由于与培训农民工的专业组织机构之间缺乏合作协调机制，农业部门常常要绞尽脑汁寻找培训机构。与此同时，建筑职业岗前培训管理办公室因为缺乏资金而处于“无所事事”的窘况；民办培训机构因得不到政策优惠、财政支持和政府购买培训的订单，靠自身力量艰难地支撑，事业发展严重受限；用人单位也因培训资金的困扰而难以开展基本培训。
第二，组织网络中有关职业信息的节点虚拟化，正式的职业信息渠道对农民工失灵与非法的职业活动十分活跃并存。尽管济南市基本形成了以公共就职业服务机构和民办职业介绍机构为主体的就业服务体系，但是，这些发布职业信息的机构在农民工眼里近乎于虚拟，很难派上用场。而非法的职业中介活动却很活跃。
1.公益性职业介绍机构对于农民工更多的是摆设。济南市、区政府办的公益性的职业介绍机构设施好，服务项目全，服务比较专业化。但是，在这里很少能看到农民工的身影。政府办的公益性的职业介绍机构对于农民工更多的是摆设，这个问题在全国具有普遍性。不可否认，政府有关部门也为此作过努力，如2003年—2005年，济南市劳动和社会保障局与齐鲁晚报每年都举办一届“民工招聘会”，但这种突击式的一阵风活动，对于几十万农民工的需求无异于杯水车薪，其功效可想而知。在被调查的179名农民工中，只有3.4%（6人）是通过正规的（政府办的和民办的）职业介绍机构找到目前工作的，即使曾经去过正规职业介绍机构的农民工也只有11.2%。调查中农民工反映，他们不去公共职业介绍机构求职的原因，主要是自身的学历、技术和技能较低，达不到公共职业介绍机构提供的用工信息的有关资格条件要求；在公共职业介绍机构求职等待的周期较长，成功率不高，而在自发的劳务市场上，面对面地和雇主就有关问题谈妥，就可以立即上岗就业。
2.诚信的民办职业介绍机构基本上没有农民工职业介绍的业务。为了方便农民工进城就业和响应劳动和社会保障部的号召，2005年初济南市劳动就业办公室印制了“济南市开展农民工就业服务春风卡”，向农民工发放，“春风卡”登录了诚信度较高的20家民办职业介绍机构推荐给农民工。调查发现，就是这些所谓“诚信度较高”的机构绝大多数并没有针对农民工的就业服务。“春风卡”上向农民工推荐的20家民办职业介绍机构中，有7家声称没有或很少有农民工的就业服务，其中5家主要针对本街道办事处的失业下岗人员，很少或根本不接待外来农民工；两家主要面向的是知识型人才，没有农民工职业介绍的业务。即使声称有针对农民工就业服务的6家，有些也是值得推敲的：有的主要招收具有济南市户口的出国劳务人员；有的不愿意透露农民工在这里接受服务的数字；有3家为农民工提供过就业服务，2003年以来共计只有400多人。此外，当我们按“春风卡”上公布的信息登门调查和电话调查时，有7家已无法联系，其中，2家登记的电话是空号，3家已经搬迁不知去向，1家多次拨打无人接听，1家登记电话欠费停机。还有1家在门卫森严的居民小区内，农民工是不可能进入院内的。当机构并没有为针对农民工的就业服务项目时，其诚信度如何对农民工就没有多大意义了。
3.非法的职业中介活动十分活跃。在正式的职业介绍机构在为农民工就业服务方面失灵的同时，非法的职业介绍机构和“马路劳务市场”却受到一部分农民工的青睐，在距济南市职业介绍中心不远处的经八路北侧和八一立交桥下，自发兴起的“马路劳务市场”每天都是一派热闹景象，从早上五六点到晚上七八点都有上百人在那里等活。调查数据显示，有18.4%的农民工是通过一些非正式或自发形成的劳务市场来寻找就业机会。非法的职业介绍机构既没有当地劳动保障行政部门颁发的《职业介绍许可证》，也没有到当地工商行政管理机关办理营业执照，属无照经营。这类机构的数量尽管很难准确掌握，但还是比较可观。例如，2005年上半年，济南市劳动保障部门以长途汽车站、火车站及济泺路沿线、经八路、纬一路等流动人口集散地、职介聚集地和自发形成的马路市场为重点，便取缔了52家非法职业介绍机构。非法的职业介绍机构惯于以欺诈手段骗取钱财。很多农民工在走投无路或不知情的情况下，误入“黑职介”的陷阱。
第三，组织网络中的农民工社会参与和利益表达机制缺失，通道断裂。个人的意志通过组织促成集体行为，可以得到比较好的体现。社会参与是农民工利益表达的重要途径，二者相辅相成。社区组织、工青妇组织、农民工自组织等非营利性组织是农民工社会参与和利益表达的重要组织载体。
从社区组织看，普遍缺乏对农民工的社会责任意识，在组织农民工社会参与方面还没有发挥实质性作用。农民工主要居住在城乡结合部。我们的研究与唐灿、冯小双研究发现基本一致：在外来人口大量聚集的城乡结合部，当地居民和外来人口之间的关系模式复杂而多元，它表现为，一方面彼此间在一定程度上仍保持有隔膜、反感，甚至对立的情绪；另一方面，彼此在经济和社会互动的过程中又越来越多地形成了一种相互依赖、利益共享、风险共担、共存共荣的共同体关系（唐灿、冯小双，2003）。但是，这并不等于农民工已经融入了社区，并能参与社区，从社区获得支持。恰恰相反，我们在HL社区的调查发现，社区仅仅是农民工居住或就业的场所，农民工是由于租赁房屋、场地而与出租方仅仅形成了以利益为纽带的类共同体的关系结构。这是一个非正式、非制度化的利益共同体，农民工是这个共同体的弱势一方，是利益关系中常被欺负、掠夺的一端（唐灿、冯小双2003）。社区居委会忙于政府的“公务”和本社区的房地产开发等经营事宜，按他们的话讲，“原村民”的事都顾不过来，哪有心思关心外来人口就业的事，实际上，他们压根就没有接纳和认同农民工的意识。各街道劳动和社会保障服务中心是从事社会保险和就业服务的事业经办机构，但是，即使农民工集聚社区所在的街道劳动和社会保障服务中心也没有把农民工的就业服务真正纳入自己的工作范围。此外，与农民工联系沟通的其他社区组织也没有见到。暂住证收费取消后，暂住人口登记也很少有人过问，所以就很难谈得上农民工的社区参与、从社区组织获得支持的“美事”了。
从工青妇组织看，在组织农民工社会参与方面没有统筹规划，缺乏上下左右联动的可持续发展的长效机制，农民工与工青妇组织间的双向回应机制很弱，治理成效甚微。共青团济南市委主办了几期“鲁班夜校”后就再也没有坚持下去；市妇联与市法律援助中心联合为210名外来务工妇女聘请的法律顾问，只在一年之内为她们提供无偿法律服务，这对于庞大的农民工群体来说犹如蜻蜓点水。另外，市工会和市团委在农民工相对集中的行业、单位、社区建立工会和团组织，由于没有行业、单位、社区的联动机制的保证，没有农民工和组织间的较强的双向回应机制，成效不大。从市总工会的统计数据看，尽管全市街道和居委会全部建立起了社区工会组织，各大商贸服务业市场都建立了进城务工人员的工会，却只有1.3万多名进城务工人员加入工会。这相对于全市近60万农民工来说，数字太小了。实际上，社区工会组织仅是一块空牌子，农民工参与的数量不多，质量也不高。在被调查的179名农民工群体中，当问到“您在济南市有没有加入一些组织”这一问题时，有161人(90.5%)回答什么组织都没有加入，只有5人(3.1%)回答参加了工会组织，还有5人(3.1%)回答参加了党团组织。
此外，我们的调查资料显示，在济南市没有见到属于农民工自组织如同乡会等的信息；针对农民工的权益维护类和公益服务类组织也没有；行业协会对于农民工没有发挥任何作用；为农民工提供服务的公益服务类组织寥寥无几，仅见到济南市红十字会刚刚启动建筑工地卫生救护培训工作的报道。
总之，农民工与社区组织、工青妇组织之间的网络连接存在明显的空缺，其他有关组织尚处于缺位状态，农民工社会参与和利益表达通道断裂。
三、农民工就业促进组织网络的工作模式与对策
（一）农民工就业促进组织网络的工作模式
促进农民工就业属于社会公共服务领域的治理活动，是政府、公民社会和经济组织参与的公共权力资源配置层面的治理。“治理”存在于不同的领域和不同层次：可以是全球层面的治理；也可以是一个组织内部的管理过程；还可以是民族国家领域的政治管理过程等等（冯玲、王名，2003）；还可以按三元社会结构框架分为政治、经济和社会三个领域的治理。治理的观点和用法有多种，本文突出治理如下主要特点：1.在公共管理领域内，治理的主体是多元的，包括政府、第三部门和私人机构，每个行为者独立运作而又相互依存，共同分享管理社会的责任、资源和权力，形成“伙伴关系”；2.治理是一种公共利益最大化的社会管理过程，这个过程强调参与者各方之间的持续互动。
根据治理理论和农民工就业促进的主要内容及其相应的责任主体，本文提出了农民工就业促进组织网络的理想工作模式应如下图所示：
本模型是一个主体多元的治理网络，各主体各有其责任边界。
政府主要提供纯公共产品，包括促进农民工就业的政策，主持构建网络运作体系，平衡和协调各责任主体之间的关系，提供资源和配置协调资源，确保公共利益最大化。
非营利组织（职业培训机构、公共职业介绍机构、工青妇组织、农民工自组织、社区）主要提供准公共产品，为农民工提供专业性的社会服务、社会参与机会和利益意志表达渠道、权益保障、社区福利等。
营利组织（民办职业介绍机构和职业培训机构）主要为农民工提供专业性的社会服务，其中，主要是私人产品，也有少量的准公共产品，即按合同承担政府委托的福利服务。
用人单位主要为在本单位的农民工提供就业岗位，承担社会保险费用，组织培训，保障权益、提供其他职业福利。
农民工既是受益者，也是参与者。
统筹协调委员会是一个横向权力关系的民主协调机构，其基本职能是：致力于建立各主体间的合作伙伴关系，为各个责任主体的合作和达成共识提供一个协调平台或机制；通过这个平台或机制，激发各主体的社会责任感和参与意愿，共同制定集体行动规划和规则，回应社会需要。政府是委员会的中心角色，起着组织者、协调者、中介者、裁判者作用。
（二）完善农民工就业促进组织网络的对策
综上，“城市农民工就业促进组织网络”的概念，是在理性思考和实证考察的基础上形成的。但是，现实中的网络十分稚嫩，很多环节断断续续，甚至断裂，网络的功能结构因此而很不健全。对济南市的考察情况表明，完善农民工就业促进组织网络的关键点在于：网络的民主协调机制和网络的覆盖面；网络对农民工权益的保障机制；网络资源的配置机制和专业化服务功能。具体阐述如下：
第一，设立网络统筹协调中心，建立网络民主协调机制，扩大网络的覆盖面
1.建立农民工工作协调组织。现阶段我国社会发育程度以及国家和社会的关系，决定了在农民工就业促进组织治理结构中，政府仍然是核心主体，政府作为规则制定者和协调者的角色是其他主体所不能替代的。因此，目前可行的做法是在市级和区级政府设立农民工工作协调委员会，办公室设在劳动和社会保障局，其成员由各类责任主体的代表组成。委员会的主要职能是：制定集体行动规划和规则；整合政府相关职能部门、非营利性组织、营利性组织、用工单位等责任主体的资源；建立各责任主体民主协调机制；疏通农民工与社区组织、工青妇组织间的网络通道，扩大网络覆盖面。
2.建立联席会议互动机制。为了保证各责任主体间的有效沟通，增加相互间的关系强度，定期和不定期地召开联席会议是比较好的选择。联席会议由农民工工作协调委员会召集，相关责任主体参加，对行动规则、资源配置、集体行动等问题进行民主协调。
3，建立因特网虚拟空间互动机制。由于农民工就业促进的具体内容涉及到教育培训、就业服务、社会保障、权益保护，其责任主体涉及到政府部门、非营利性组织、营利性组织、用人单位等，它们之间的协调沟通受时间和空间限制很大，电子网络可以超越时间和空间的限制，方便行动者之间的联系，并且能够使行动者免费或以较少成本获得很多信息和数据，从而扩大网络覆盖面，增加组织网络各主体间的关系强度，有效地强化组织网络的功能。
第二，完善政府职能，提升社会组织的能力，健全网络对农民工的权益保障机制
完善的制度安排、畅通的诉求渠道和利益表达途径是保护农民工权益的基本条件，因此，保障农民工权益的主要责任主体是政府组织和社会组织。
1.从政府方面看，第一，要完善劳动保障监察制度，健全网络体系，增强执法力度。加强劳动保障监察组织队伍建设，扩大人员编制，提高人员素质；逐步建立市——区——街道——社区——农民工集中的单位的劳动监察网络和联动机制；实行日常巡视检查、专项检查、群众举报检查、会同有关部门联合检查以及年度检查等多种工作方式，健全劳动监察举报制度和农民工上访接待制度。第二，出台有关政策，推动农民工社会保险及早实行全国或省级统筹，建立方便合理的社会保险关系跨地区转移机制，最起码要在省级范围内实现社会保险关系跨地区转移，从而解决农民工社会保险关系异地转移、接续问题。
2.从社会组织方面看，针对目前与农民工维权相关的民间社团寥寥无几的现实，要致力于做好培育发展各类非营利组织。当前比较切实可行的着力点是：第一，在行业、单位、社区建立工会组织，内设农民工维权中心，作为工会与农民工链接的利益纽带，并形成行业、单位、社区工会组织之间的联动机制，以及农民工和工会组织之间的双向回应机制，来凝聚农民工的集体力量，维护农民工权益。第二，强化社区组织对农民工的社会责任意识，引导城市边缘社区居委会（村委会）、街道劳动社会保障服务中心将居住就业本社区的农民工的就业服务、权益保护、生活服务等纳入其工作范围，同时，还应着意培育以农民工为服务对象的各类社区互助组织或公益性服务组织。这样，有利于填补农民工与社区之间联系空缺，逐步搭建起农民工与社区之间的桥梁，培育农民工对城市社区的认同感，使之又拥有一条利益表达通道。此外，还应加强培育农民工自组织，如同乡会、行业维权组织等。由于社会因素和农民工自身因素决定了这方面是有相当难度的，但却是形成真正的农民工利益团体的关键。
第三，强化市场化、社会化、信息化的资源配置机制，提高网络的专业化服务成效
1.在城市建立农民工劳务超市。农民工之所以愿意到自发的劳务市场找工作，而不愿通过公办或民办的职介机构找工作，其中重要原因是廉价、简易、直接的职业介绍服务更适合于农民工。因此，有必要在各大城市建立农民工劳务超市，其基本定位是低端公益性劳务市场，维持经费由城市公共财政负担，市场对入场招工的单位和进场应聘的农民都免收入场费（傅昌波，2004）。
2.在城市构建劳动力供需信息公共网络。信息联网是实现人力资源开发配置高效性的重要途径。因此，首先应打破一座城市内各类职业介绍机构之间的壁垒，将民办和公办的公共职业介绍机构发布的职业信息联网，然后逐步实现全省联网，搭建起用人单位、劳动者、职介机构三方信息平台，为社会提供便捷高效的就业信息服务。用人单位只需在一家职业介绍机构发布信息，就可在全市（省）范围内招工。农民工只要到一家职业介绍机构求职，就能了解到全市（省）的招聘信息。
3.城市政府应扶持发展为农民工提供专门化服务的非营利组织。民办职业培训机构是农民工职业培训的生力军，它们的发展又面临着很多问题。城市政府应采取有力措施给予扶持，除了税收优惠和职业培训之外，政府应通过市场化和社会化的资源配置机制，采取公开招标或委托方式，向民办职业培训机构购买农民工培训服务，这样，扶持和引导民办职业培训机构更好地发展农民工培训事业。
［收稿日期］2006-09-24