论公共危机信息准备能力，本文主要内容关键词为：危机论文,能力论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言 Uriel Ronsenthal等人认为，公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的重大事件[1]。公共危机管理（Public Crisis Management）就是对这类威胁到（或危害）组织自身、利益相关方或公众的重大事件进行处理的进程[2]。美国联邦应急管理局（FEMA）将危机管理生命周期划分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。其中，危机准备（Preparedness）是指通过领导能力、政策、资金和技术援助以及培训和演练来加强备灾能力，是在假定危机会发生的前提下，事先为危机响应与恢复做出系统性安排。 信息资源的基础性地位决定了危机信息准备是危机准备的核心所在。公共危机信息准备可为危机管理进程提供基础数据支撑、决策支持、职能管理等重要功能[3-4]。通过危机信息准备，能够确保危机响应和恢复阶段所需要的各类基础信息资源及基础设施得以有效配置与动员，从而为高效展开危机响应与危机恢复提供支持。在危机管理实践中，危机信息准备被视为基于信息能力的建构过程，强调通过基于能力的预案编制（Capabilities-based Planning），基于普通能力和特别能力清单（Capability Lists）的能力建设，以及基于能力标准（Target Levels of Capability）的准备评估，来开展和实现危机信息准备过程。因此，本文从能力建构视角，对公共危机信息准备的有关问题进行探讨，以期提供一种面向实践的认识和分析框架。 2 公共危机信息准备的内涵 一些国家对危机准备给出了明确的定义，其中具有代表性的有： （1）澳大利亚联邦应急管理局（Emergency Management Australia）：危机准备是在紧急事态发生时，确保应对紧急事态所需要的全部资源和服务能够被有效动员和配置的安排，确保社区、资源和服务能够应对紧急事态影响的措施。 （2）新西兰民防与紧急事态管理部（Ministry of Civil Defense and Emergency Management）：危机准备是社区抵御紧急事态影响的能力。 （3）美国国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）有多个版本的定义：①为了对国内突发事件实施预防、保护人们免受其伤害、应对其发生并从中重建，建设、支撑、改进运作能力所必需的一系列精心设计的重大任务和行动。危机准备是一个持续的过程，包括各级政府以及政府与私人部门和非政府组织之间的识别威胁、判定脆弱性和确认所需资源的各项工作[5]。②危机准备是一系列事先精心设计的关键任务和行动，以建立、保持和改进国内各类事件的预防、保护、响应、恢复所必需的操作能力。准备是一个连续的过程，包含各级政府的努力，政府、私人部门和非政府组织间的协调行动，以识别危险，确定脆弱性和识别所需要的资源[6]。③危机准备是在潜在危机发生前持续开展的大量准备工作，是一个包括评估、规划、程序和协议、训练和演习、人员资格认证、执照和认证、设备认证、评估和修订在内的综合体，为有效开展应急管理和应急响应提供支持[7]。 以上几个定义的核心思想是将危机准备看作一种危机发生前的行动、措施、安排或能力。由于公共危机信息准备关注的是公共危机准备中与信息及信息管理有关的问题，可以认为广义的公共危机信息准备是指在危机发生前，为了保障公众生命、财产及环境安全，抵御危机可能带来的冲击，所从事的各类信息资源管理和信息能力建设活动。这些活动包括各级各类基础信息数据库的开发、相关标准与协议体系的制定、危机风险评估方案与评估系统的研发、应急人员培训与演练/培训方案的制定、应急响应预案的制定、相关政策与法律体系建设、其他相关应用软件系统与硬件设施的开发规划与建设等。狭义的公共危机信息准备是指为满足危机响应与恢复阶段的信息需求，而进行的危机信息的收集、处理、存储、传播、表达与利用活动及配套基础设施的建设，以帮助高效开展危机响应与恢复工作，尽可能降低危机带来的损失。 举例来说，一个典型的或好的公共危机信息准备能满足以下场景的需求（见图1）：我们可以通过电话识别和定位受困个体；危机管理指挥人员可以通过声音和视频与相关人员通话，进行远程协调和指挥；管理者还可以检索某个时间点上危机事件的信息，进而把这些信息导入地理信息系统或案例知识库，以得出相应的综合性救援方案[8]。
3 培养公共危机信息准备能力的意义 3.1 提高公共危机决策的科学化水平 公共危机具有高度的不确定性、非程序性、动态性与破坏性，与此同时，应对危机的资源（如时间、救援人员与物资等）又是极其有限的。在这种情况下，单一决策主体难以充分把握决策涉及的各个方面和各种技术，因而需要最大限度地吸纳多元决策主体（如非营利组织、公民、企业、国际组织等）而形成决策网络系统[9]。如果这些主体能够在明确自身角色定位的基础上自觉地培养、更新其危机信息准备能力并充分参与决策，这种基于协作的整合公共危机决策将具有更高的科学性，因为这种决策依赖于相对完整的决策能力集合，能够最大程度上削弱单一主体决策带来的风险。为了保持该决策网络系统的整体合力与竞争优势，提升公共危机决策的科学化水平，持续培养与提升危机信息准备能力是最重要的动力机制[10]。 3.2 降低政府危机管理成本 首先，通过提升和完善立法能力降低政府危机管理制度成本。制度成本会影响到公共危机管理的效率。由于公共危机往往会给公众安全造成巨大威胁，给社会秩序造成巨大破坏，因此，对公共危机管理进行相关的立法是有必要的。特别是在公共危机爆发后的紧急状态时期，更需要一定的行为规范来约束主体行为，才能建立起有效的应急机制控制紧张局势，尽早恢复社会秩序。只有健全的法律体系才能从制度层面为公共危机治理提供有力的行为指南和权威保障，降低由于制度不统一而造成的制度之间协调的成本问题。 其次，通过提升编制行动预案的能力以提高资源的利用效用。Amin、Goldstein认为，强调资源的利用效用在危机响应情境中是至关重要的，因为人面对危机的脆弱性和救援资源分配的无效用，均会导致不必要的经济损失，或加剧苦难和贫困的程度[11]。危机信息准备的主要目标是在危机发生前，按照危机管理的专业化要求，构建和完善能够动员和整合包括社会资金、人力资源、应急物资、应急装备和应急知识等的预案体系和相关信息能力，到了危机爆发时，才能有条不紊地协调和利用各类急需的资源，提高其利用效率和效用。 3.3 改善危机信息沟通效果与常态化危机管理水平 应急管理侧重于危机发生后的及时应对，属于突发状态下的被动响应。而危机信息准备将危机管理的关口前移，属于主动的事前规划。一方面，通过预先制定应急预案，培训与演练，充分利用信息技术等手段提升信息准备能力，可以改善危机管理各方的信息沟通能力，提高危机管理全程的协同效率。另一方面，虽然传统政府具有较高的行动组织效率，但面对日益常态化的、需要非程序性决断的、突发性的公共危机仍然存在准备能力不足的缺陷[9]。通过提升各方主体的危机信息准备能力，与政府能力形成合力，有利于提升公共危机常态化管理水平，维护政府的公信力。 4 公共危机信息准备能力的构成 危机管理活动中的多元利益共同体（包括个人、家庭、家族、社区、非政府组织、私营部门、各级政府）在危机管理生命周期中都有不同的角色定位与职能要求，都需要培养并持续更新其危机信息准备能力。 美国国土安全部（DHS）将危机管理的进程划分为预防（Prevention）、保护（Protection）、减除（Mitigation）、响应（Response）、恢复（Recovery）五个使命区域（Mission Area），然后分别凝练出一般意义上每个使命区域所需要的31种危机管理核心能力[12]。这些核心能力的提出虽并未区分主体类型及其所处的管理层次，却能够显著影响其国家准备目标（National Preparedness Goal）的实现。考虑到危机信息管理是危机管理的核心内容，可以认为这些核心能力也是从事危机信息管理的核心能力（见表1）。表1中除了具有普适性的规划能力、公共信息传播与预警能力以及业务协作能力外，在预防、保护与减除三个使命区域中对应的核心能力也与危机信息准备能力密切相关。
张成福认为危机准备阶段的主要任务包括：制度（预案、法律、信息检测与报告制度）、公共关系（新闻发言人、发布预警信息）、宣传教育、人力资源（医疗卫生队伍准备）、财政资金、物资（应急物资、现场救援和工程抢险装备）、基础设施（技术、基础设施）、人员疏散、学习与演练[13]。完成这些任务需要危机准备能力，危机信息准备能力是危机准备能力的子集，包括：制定战略、政策和规划的能力，建立健全组织体系和机构的能力，制定和完善法律、法规和规章体系的能力，全方位信息资源支持的能力，绩效管理的能力，建立健全信息系统和决策支持系统的能力，有效的沟通能力，教育和培训的能力，多边合作与国际合作的能力等[14]。综合以上认识，危机管理主体需要具备的危机信息准备核心能力可以概括为四大类（见表2）：（1）规划。包括制定并完善各级各类战略、计划、预案的能力，具备设计与制定应急组织结构和法律、规章、制度的能力。（2）态势感知。包括脆弱性评估、危险识别、情景分析、风险管理等能力。（3）信息资源管理。包括危机信息的收集、筛选、传播、共享、监测、预警能力，信息系统建设与网络安全保障能力等。（4）执行。包括信息沟通能力、业务协作能力、教育与培训能力等。
5 公共危机信息准备能力的获得与提升 危机准备周期（Preparedness Cycle）源于近年来美国公共安全管理学界发展起来的防灾准备理论，将危机准备周期划分为评估威胁、评估脆弱性、确定缺陷、改进、演习训练、再评估六个阶段[5]。美国国土安全部（DHS）提出的国家准备周期由规划、组织/装备、培训、演习、评估/改进五个阶段构成（见下页图2）[15]。 由于信息渗透于危机管理的各方面和全过程，危机管理的每一阶段和关键流程都离不开对相应信息的需求和信息管理的支持，可以认为危机信息准备嵌入在危机准备周期中。危机信息管理的多元主体可沿循危机准备周期（图1）的路径习得并不断更新其信息准备能力。这是一个循环往复、迭代更新、螺旋上升的过程。
5.1 规划 规划的主要工作是确定各种战略计划与操作计划，特别是应急行动预案（Emergency Operation Plan，EOP）的拟定。Kartez等人[16-17]认为预案规划是一个持续的过程，用于确保个人和社区具有危机响应所需的能力，预评判该社区危机响应的绩效，并进行任何必要的调整。EOP规划要求系统性和可行性，需要富有经验和专业知识、技能的人员参加，他们可能来自政府、私人部门、志愿者、大学和研究机构等。依据各地实际情况，应尽可能吸收相关行业部门的人员参与规划。此外，在规划阶段还可以利用模拟、仿真等技术手段预估危机导致的影响程度。一般而言，高水准的EOP规划有以下共通之处： （1）规划人员能预见并制订管理各种阻力的战略。 （2）EOP能引导所有响应组织参与、做出承诺和达成清晰的协议。这些组织必须全面参与、相互协调，因为它们具有的能力与脆弱性存在差异。为了有效地履行职能，在危机信息准备阶段必须得到每一个相关组织的使命、组织结构、运行方式、沟通系统、配置稀缺资源的程度等基础信息。 （3）EOP综合考虑所有致灾因子的影响，制定出整合的行动计划，这样做的好处是不仅可以提高人员、程序、设施和装备的复用程度，同时可以简化EOP的执行。 （4）EOP规划必须建立在对外部援助的一系列问题（威胁、危机中人的典型行为、政府机构等外部资源可能提供的支持等）做出精确假设的基础上。这些内容共同构成了在危机发生时有关人类行为的知识集。 （5）EOP应区分危机响应行动的类型，危机响应行动既包括计划中确立的最适合的行为，也鼓励持续应急评估基础上的临时决断。EOP既应该确定最恰当的行动，也需要强调灵活性。危机响应的适当性与速度同等重要。 （6）EOP规划应协调危机减缓、危机响应、危机恢复之间的联系。它们并不是完全割裂的独立阶段，因此EOP应既包括应急响应预案的内容，也应该包括灾后恢复预案的内容。 （7）EOP对所有层次的危机响应组织进行培训和评估，包括个人、团队、部门和社区。通过培训和评估，使人们更好地理解彼此的危机处置能力。 （8）EOP规划应该是一个持续的过程。威胁、人员、设施、装备都会随着时间的流逝而发生变化，EOP规划过程必须察觉到这些变化并适时做出回应。 5.2 组织/装备 当完成EOP编制工作后，开始危机准备的组织结构建设和人员、资源的准备、采购、装备工作。在危机准备的组织结构方面，美国国土资源部（DHS）发布的“国家事故管理系统”（National Incident Management System，NIMS）是典型代表[7]。建设该系统的主要目的是为了集成各种由不同辖区和不同行业开发的各类突发事件管理系统或突发事件指挥系统，并实现体系的标准化。NIMS由六个标准化组件构成，NIMS文件中对这些体系与子系统的组成要素都有明确的定义。 （1）指挥和管理组件。该组件包括应急指挥体系（ICS）、多部门协调体系（MACS）和公共信息子系统。ICS是一个被广泛认可的管理体系，其设计的目的是通过在一个组织机构内整合一系列的基础设施、设备、人员、程序和沟通以实现对突发事件的高效管理；MACS是一套可提高各层级政府协同工作效率的程序。当某一危机事件的管理涉及多个部门的不同规定、多个地域、多个层级的政府时，就需要启动多部门协调体系。在NIMS文件中对MACS的核心概念和相关信息做了充分的界定与说明，如体系描述、要素说明、要素实例、体系的基本功能等。公共信息主要由过程、程序和系统构成，以确保关于危机事件的起因、规模、发展态势等信息能及时、准确、通俗地传递给危机管理的利益相关者。公共信息包括各类过程、程序和组织结构等，用来收集、核实、沟通和传播信息。 （2）准备组件。包括了对规划、培训、学习、人员资格和证书标准、装备和认证标准、公共管理过程和活动的整合。各种规划、互助协议、培训和学习、人员资质与装备认证所需的各类信息资源，都属于危机信息准备的内容。同时，要求这些信息资源的格式必须符合联邦标准，以使其处于实时合用的状态。 （3）资源管理组件。危机管理活动中的资源是复杂且多样的。我们关注的是与危机管理相关的信息资源。对信息资源的有效管理首先要求按照实际标准，制订出一份信息资源目录。如国家资源管理系统的资源分类系统中对每一类型的资源都有具体的定义。 此外，通讯与信息管理组件为危机事件中的通讯建立了标准，具体规定了管理突发事件的过程；技术支持组件鼓励地方采购并持续评估突发事件管理中新技术的可用性；持续管理和维护组件用于支持日常性评估以及对系统各组成部分的长期持续性改进。 5.3 培训与演习 面向危机管理官员和公众的危机意识与一般技能教育是危机准备的重要内容。在美国，FEMA、红十字会以及各州的危机管理部门，都设置了许多对公众免费开放的危机管理意识和技能培训课程，例如美国应急管理学院（Emergency Management Institute，EMI）面向消防员、应急管理人员、在校学生等展开的培训。该学院课程涵盖了减灾、备灾和技术、灾难操作与恢复、有效沟通、放射性灾害应急响应等众多方面。其中三个最著名课程项目是面向危机管理官员的全面应急管理课程，由学院与美国商务部经济发展管理局联合设计的、面向中小型社区的抗灾职业课程和面向社区培训员的培训课程[4]。 隶属于FEMA的国家消防管理局建立的培训机构——国家消防学院，与各消防和应急服务社区共同合作来服务整个国家，同时也提供公共教育、训练、技术和数据。其课程主要面向中高消防局长、消防教官、专业技术人员及相关组织代表。任何涉及防火救火、应急医疗的相关人员均可申请参加，并且可以通过学习取得相关学位。此外，在培训的过程中，FEMA也提供一些其他的信息资源，例如为学校设计的校园安全和消防安全资料、与学生谈论恐怖主义等。FEMA甚至还为儿童建立了专题网站，通过一些游戏和小测验，教育儿童从小养成应灾能力和危机意识。 FEMA将演习定义为“在可控的、情景驱动的仿真环境中证明和评估某个组织执行在应急预案中它被分派或涉及的任务或程序的能力”。当EOP制定完毕并对相关人员进行培训后就进入了演习阶段。演习的目的是考察一级政府、一个地区或一个组织实施行动预案的能力，其结果对危机准备能力的建设具有指导性意义。 5.4 评估与改进 信息准备能力的评估旨在衡量利益相关者的危机信息准备能力与信息准备的充分程度，是危机准备理论研究和实践的重要课题。李湖生、刘铁民认为，这方面的成果主要体现在三个方面：（1）针对各种特定事件或对象编制应急准备指南和检查表，为危机准备设定“路标”与“标杆”；（2）为危机准备的某些方面制定标准或规范；（3）研究设计危机准备评估指标体系和模型，以对现状做出尽可能准确的评估，并查找出存在的不足，为制定规划和安排项目提供依据[6]。 我们认为，可以从微观和宏观两个层面来认识危机信息准备能力的评估与改进。在微观层面，对危机信息准备能力的评估主要包括两个方面：（1）对培训效果的评估。这类评估的目的是在危机准备阶段，对利益相关者的危机准备状态或危机应对能力做出评估。可操作的评估方法是首先从接受过培训的总体中随机抽取一个群体（作为干预组），然后与从未接受过培训的另一个群体（控制组）进行绩效对比。已有部分研究在这方面做了有益的工作[18-19]。（2）对演习效果的评估。这种评估的好处是有利于发现比EOP中规定的标准作业流程更为有效的行动方案，进而据此对EOP进行修订。 在宏观层面，对危机信息准备能力的评估涉及一国各层面对危机信息准备的系统性安排。在这方面，美国应急准备能力评估体系（Capacity Assessment for Readiness，CAR）是危机（信息）准备能力评估的最佳实践[20]。 无论是哪种类型的评估，都需要事先界定一个成功的标准，据此得到需要改进的差距。通过评估，可以获得对危机信息准备能力的认知。在第一次评估完成时，即获得了下一次评估的基准数据，进而可以有针对性地选择改进EOP，按照EOP有针对性地对照改进危机管理职能，进而改进危机管理执行操作水平。执行操作中既包括真实事件中的操作验证，可根据灾难实际情况获得评判反馈，也包括通过仿真/演习等方式验证执行操作能力。这些数据又提供给下一次评估，从而形成一个持续改进型的良性循环[21]。 6 结语 危机管理专家Michael Regester指出，“预防是解决危机的最好方法。”公共危机信息准备正是为了应对可能发生的危机而预先开展的一系列信息资源管理与信息能力建设活动，而好的公共危机信息准备能够满足应急响应和恢复中多元主体对信息、通信、交互和知识推理的需求。随着信息技术的进步，公共危机信息准备将会获得更多的改善机会和潜能。美国信息技术促进灾害管理委员会（The Committee on Using Information Technology to Enhance Disaster Management）在其名为《促进灾害管理：信息技术在减缓、准备、响应和恢复阶段的角色》的研究报告中，依据信息技术发展前景及对公共危机管理可能改善的程度，筛选出六项关键性的信息技术潜能，它们分别是：更加健壮、支持互操作且具有优先级的通讯功能；增强的情境感知能力和有序的危机应对；决策支持及资源跟踪、定位；提高组织的敏捷性以防御灾害；公众的更好的参与；加强型的逃生基础设施和连续性的社会功能发挥[22]。可以看出，这些关键性的信息技术潜能都指向改善危机信息准备的信息、通讯、交互和知识推理能力，为危机信息准备能力建设和信息技术战略应用提示了一种努力的方向。本文采用广义危机信息准备概念，从能力建构的角度对危机信息准备的基本问题作了框架性的梳理，归纳提出了包括规划、态势感知、信息资源管理、执行四大类信息准备核心能力，并结合危机准备周期理论论述了公共危机信息准备能力的培养与提升路径。在未来研究中，还需要结合具体的情境，对基于能力的信息准备规划、信息准备能力标准、信息准备能力监测与评估以及信息准备能力建构策略等进行探讨，以基于实证研究的结果发现服务于危机信息准备的知识积累和具体实践。
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