建国前后接管城市的政策，本文主要内容关键词为：政策论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K269.6,K27［文献标识码］A［文章编号］1671-6604(2002)03-0001-10
一、政策和策略的酝酿
1947年以后，中共的军事斗争进入了推翻国民党政权、建立新中国的历史阶段。在走向全国胜利的过程中，接管城市是十分重要的一环。它是中共的工作重心向城市转移的重要标志，也是中共学会管理国家的全新课题。
随着中共军队愈来愈多地攻占中心城市，如何才能保证长期活动于农村的部队入城后严格执行政策，不致出现放纵和混乱已成为一个严重问题。1947年2月举行莱芜战役，部分士兵把城里的电灯、洗澡盆砸坏，“马夫将马拴在洋房里，均在沙发上拉屎拉尿。”德州和五台地区也有类似情况。德州的“福音堂都给弄坏了”，“五台山的石刻像都被挖心了，据说里面有金子的缘故”。陈毅曾经严厉批评这“与反革命的破坏活动无异”。[1](p.31)1947年秋天攻克榆林，在高家堡再次发生破坏纪律问题：没收商店，向商人派款，查抄敌军军官家属的财产。毛泽东批示西北野战军，“应追究责任，并向全军施行政策教育与纪律教育”。[2](p.7)1947年4月5日举行正太战役，收复井径、阳泉等地，“部队民兵民夫与后方机关乱抓物资，乱搬机器，因而使这些工业受到致命破坏。”收复张家口之后，“领导机关随即迁至城市，因而引起许多干部均往城里跑，在城市乱抓乱买东西，贪污腐化。”[2](p.54)在东北，历年来“除少数城市外，都曾发生过违犯党的城市政策和工商业政策的行动”，“直到攻占四平、鞍山，收复吉林时，侵犯城市政策和工商业政策的现象仍然继续发生”。[2](p.210-211)另一个突出的问题是不能正确处理劳资关系，不切实际地大幅度提高工人的工资。朱德曾在河北河间县一家面粉厂调查，发现“熟练工人吃小灶，一般工人吃中灶，办事人员吃大灶，工人工资最高的一月六七百斤小米，形成工人与管理人员对立”。[3](p.227)1947年11月收复石家庄，虽然进行了事前教育，仍出现问题。主要是：（一）士兵的流寇行为。“不少士兵照过去的经验拿取东西，并鼓动城市贫民去夺取物资”。先是搬取公用物资，后来“抢劫私人财物”。“大批煤粮及其他公物被抢，许多公共建筑的门窗杂物亦被破坏或取去，私人被抢者亦不少”；（二）根据地各党政机关蜂拥入城抢购。“太行、五台、晋绥各机关派遣人员到石庄搜集与购买物资者，共约万余人”。“他们不顾一切，破坏各种财产，例如运输队人员就拆走好汽车的轮子，工厂人员就搬走某些机器或零件，机关商店人员就抢购大批货物”；（三）领导机关管理不力。中共石家庄地下组织有党员400多人，但在解放该市时，“除有个别能剪断电线及带路”外，“一般没有作用”。其中“有很多是极不纯洁的，抢东西及后来乱斗乱捕乱没收东西等现象，许多就是他们带头干的”。“市政府及市委，对城市工作的方针和政策是模糊的”。从根据地带来的干部对情况不熟悉，与群众毫无联系，而且“还带了乡村中清算恶霸地主的一套经验进城”；（四）执行不利于社会稳定的错误政策。石家庄是国民党在华北的重要据点，其党组织系统相当健全，有国民党党员万余人，工厂铁路职工中一般占百分之五十以上。收复前，各地逃来上万地主。所有这些，造成当地社会成份极端复杂。但是，解放后没有着手在群众中清查国民党员与逃亡地主，反而立即组织“救济失业，每人每天发米三升四升”，发动清算斗争。“笼统地提出了由工人、贫民当家，工人武装及翻身报仇等口号，在日报上每日登载这类煽动的文字和消息”。由于情况不明，许多国民党员、特务与逃亡地主加入工会，并被选为工会及贫民会委员。乱打乱斗情形严重。“在清算汉奸恶霸及被克扣之工资等口号下，清算了一些商店及工厂监工工头与保长等，并在大会上使用肉刑，打死数人，没收了数家商店，扣留了不少要清算的对象，因而在全市引起恐慌”。
入城部队首脑机关先后采取坚决措施，其办法有：（一）果断处理突发事件，坚决制止哄抢。“实行戒严，断绝交通，并枪决数人”；“通告四乡地方党政”阻止农民进城；禁止任何机关搬取或抢购物资，“并分设卡子，截留一切人员向外转移的物资”；（二）制止乱捕乱斗，稳定社会秩序。由市政府发出布告，“禁止任何团体和个人没收财产及逮捕殴打任何人”。同时迅速组织人民法院，接受群众控诉，惩治罪大恶极的汉奸恶霸。“所有逮捕、没收、赔偿及对罪犯的处分，均经人民法庭有秩序的进行”。[2](p.54-57)限期登记国民党员和国民党政府公务人员，审查期间禁止其参加政治活动，经审查无罪恶者不予追究。对已经被捕的千余名国民党员及特务，经审讯，处分少数罪大恶极者，留用少数有用者，余均释放；（三）尽快组织民意机关，安定职工生活。市政府几次召开座谈会“宣布政策”，并预备成立临时参议会，作为政府咨询机关，同时筹备选举人民代表大会；（四）积极组织工厂复工，职工工资只进行适当微调。“一般不能增加工资”，“只保证实际工资不继续降低”，[2](p.58)“暂定工人每人每日发救济米五斤，最高工资每月每人不超过二百斤”。[3](p.227)
1948年1月，西北野战军前委扩大会议通过决定，规定了进入新的军事反攻阶段必须执行的若干政治、军事、经济政策，其中包括城市政策。3月11日，中共中央发出指示，要求西北局所辖地区党政军机关，“特别是关中、延属、陇东、黄龙及河东九、十分区各地党委”，[2](p.91)应予认真贯彻落实。
《西北人民解放军前委扩大会议决定》共有九条。它规定，保护宗祠、庙宇、教堂、清真寺、民间医院、公共场所、名胜古迹、学校，保护学生、教职员及一般知识分子。取缔国民党、三青团及国民党政府，其中贪官污吏、豪绅、恶霸、特务分子“应组织人民临时法庭，公审严处”；其作恶不多，民愤不大者，可令其登记自新，宽大处理；无劣迹之国民党员、三青团员及政府公务人员，一律从宽免究；真心赞同中共革命政策，并无恶迹之国民党员、三青团员、政府公务员、退伍军人及民主人士，经考察合格可酌给适当工作。《决定》要求保护工商业，“不得有任何没收物资及捉人等破坏行为”。即使是官僚资本或恶霸反动分子经营之工商业，亦应在当地已成为巩固地区时才能没收，但“应由民主政府接管经营，或转交人民合作社经营，一概不得破坏。”军队一般“不应向工商业资产阶级筹款”，万不得已时经前委批准，可向大资本家“酌量劝募”。军队给养，一般应向地主阶级征发以及夺取敌人仓库解决。“必要时，向富农征借”。一切给养，均须统一调配，按标准分配，反对贪污浪费，并由统一的财政经济委员会负责。[2](p.96)
由于抗战胜利后中共部队抢先出关，曾经短期占领过东北各大中城市，国共决战阶段该地又是中共占绝对优势的地区，许多城市提前收复。因此，城市问题率先受到重视，在实践中形成的经验也比较系统。
1948年6月10日，中共中央东北局制定的《关于保护新收复城市的指示》，比较全面地规定了接收城市的政策。指示要求改变对城市的旧观点，注意爱护和发挥城市作用。指示分析了违反城市工商业政策的各种情形及其严重危害，规定了保护新收复城市的基本政策。它包括：（一）实行短期军事管理制度。由攻城队最高指挥军事机关负责军管，所有入城党政机关及其人员均受其指挥；可吸收地方党政负责人参加军管会；军管期限的长短，由更高一级军事指挥机关确定；城市秩序大致稳定后，即应取消军管，将权限移交当地市委、市政府，并指定部分部队作为城市卫戍部队；必须有正式的移交手续；（二）军管机关及之后的市委、市政府，全权处理一切违反城市政策和法纪的事件与人犯，但须请示上级机关直至东北行政委员会和东北局，一切重大事件均须事先请示报告；（三）攻城和入城部队必须遵守的纪律，包括：必须在全军上下普遍进行城市与工商业政策的教育；攻城部队对一切公营企业、银行、市政机关、医院、学校、仓库及私人企业、商店等均无没收之权；除敌方武装部队、仍在抵抗的武装分子外，不得加以俘虏；除军事间谍、破坏分子、重要战犯外，不得予以逮捕；除战场上的弹药、武器、军用物资可经总部批准统一处理外，攻城部队无权处理其他一切物资；战斗结束后，除维持秩序所必须者外，所有部队均须撒出城市并将一切工厂、仓库、银行、市政机关移交清楚；不得驻扎医院、学校、工厂和教堂；违犯者必须依法追究；（四）后方党政军民机关注意事项，包括：一切县以上机关均不得派人到新收复城市购买物资或做生意；由东北局派出之人员，须在当地军事管理机关及其以后的市委、市政府领导之下工作。有破坏城市与工商业政策者，随时调离并给予处分；当地党、政、农会，尤其是城市近郊县区组织应教育农民，非经批准不得入城抓人、捕人及没收物资，等等。
1948年8月，中共中央东北局召开了东北城市工作会议，总结了过去两三年来的工作。会议根据实际工作涉及的几百个问题，综合形成了如何认识城市的地位，如何动员一切力量发展城市生产，如何集中统一、加强领导三个方面的认识。张闻天代表东北局所做的总结报告，实际上已经提出了党的城市工作方针和阶级路线。张闻天认为，在胜利了的条件下，城乡关系的性质已经改变，由城市剥削乡村和城乡对立变为城乡互助。为要正确认识城市地位，应强调城市对乡村的领导作用。城市领导乡村的实质，就是工业与农业并重，工业领导农业；工农联盟，工人阶级领导农民。因为“城市代表更高的生产力，代表工业、技术、科学与文化。城市代表最先进的工人阶级。”[4](p.389)张闻天指出，城市的社会成份共有八种，包括工人阶级、资本家、独立劳动者、城市贫民、知识分子、游民、城郊农民、封建地主与官僚资产阶级的残余。因此，党在城市的阶级路线就应当依靠工人、店员、贫民和党的干部，团结独立劳动者和知识分子，联合中小资本家，反对和打倒地主、官僚资产阶级及其代理人。
石家庄经验、西北地区政策、东北地区政策和张闻天关于城市工作路线、方针的分析，对中共中央特别是毛泽东形成城市政策思路有实际影响。1948年2月19日，刘少奇代表中央工委将收复石家庄过程中出现的问题和处理的经验通报各地及中共中央，引起高度重视。2月25日，中共中央指示各地，应当认真讨论中央工委的通报，今后收复城市应以石家庄的“方针及方法为基本的方针及方法”。指示批评各地“对于自己攻占及管理的城市，似乎还没有作过一次认真的研究”，也没有将有关经验向中央反映，是一种重大问题上“事前不请示事后不报告的极端恶劣的习惯”。指示责成各中央局、分局、前委，于三至四个月内将所占领城市之“凡有人口五万以上者，逐一作出简明扼要的工作总结”。[2](p.70)4月8日，毛泽东致电洛阳前线指挥部，专门就城市政策问题提出，必须极谨慎地清理国民党的统治机构，“只逮捕其中主要反动分子，不要牵连太广”。至于官僚资本，应有明确界限。不要把国民党人经营的所有工商企业都当作官僚企业加以没收。那些确实由各级国民党政府经营的工商企业，原则上由民主政府接管。一时无法接管者，可暂时委托原管理人负责管理，照常开业，直至政府接管。如果原国民党的管理人员已逃走，可由工人和技术人员选举管理委员会，和政府委派的经理或厂长一起管理。国民党大官僚的企业，也可照此办理。国民党小官僚和地主所办企业，不在没收范围。民族资产阶级的企业，严禁侵犯。毛强调，入城之初“禁止农民团体进城捉拿和斗争地主”，“不要轻易提出增加工资减少工时的口号”，不要忙于组织“民主改革和生活改善的斗争”，“不要提开仓济贫的口号”，严禁破坏行为，等等。[5](p.1218-1219)东北地区在新解放城市实行军事管制的方法，成为中共接管城市的统一方法。1948年11月15日，中共中央就军管问题发出指示，认为军管时间之长短，应当根据军管目的和任务是否已经达到。一般大城市需要三至六个月，甚至更长。指示规定，十万人以上大城市取消军管必须预先得到中央批准。[2](p.487-488)张闻天提出的城市工作方针，为中共七届二中全会所吸收。毛泽东在会上的报告认为，1927年以来一直贯彻的以乡村包围城市的工作方式已经变化，党的工作重心应当转移，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，必须全心全意地依靠工人阶级，团结其他劳动人民，争取知识分子与能够和我们合作的民族资产阶级及其代表人物。
二、接管的范例：沈阳与上海
沈阳是当时国内大型城市，1947年统计为117万人口，又是少有的工业城市之一。1948年9月中旬，辽沈战役开始。10月27日，中共东北局成立军管会，调集4000干部，组织接管班子。11月2日，辽沈战役结束，军管会主要人员当天入城，接收工作顺利进行。
沈阳的平稳过渡得益于事先的周密计划和接收过程中具体措施的有力。入城以前，军管会即制定了“先稳下来，统一指挥，分工接受”；“一切旧机构先不要打乱，暂按原有系统接管。一切原封不动”；“绝对不准破坏”的方针。[6](p.80)军管会下设经济、财政、后勤、铁道、政务等五个处，以及市政府、公安局、办公室、卫戍司令部，以便分别对市内务单位对口管理。军管会规定：“各部门只有接受权，无占有权、支配权，资产档案一律不准搬走”，[7](p.270)各部门以及所有接收人员只对军管会负责，全部接收完毕才能统一分配工厂、房子等。入城后立即布告市内各机关原主管人员办理移交，如果第一负责人不在，即由第二负责人办理，依此类推。对市内原机关、企业等单位，政府部门只换负责人，企事业只派军代表，其余一律不动，旧职员按原职务上班，职员、工人均发给相当于40斤粮食的生活费（折合东北币10万元。该币1946年3月由东北解放区开始发行，1951年4月1日起中国人民银行陆续收回，比价是0.95元兑换1元人民币）。这一套临时过渡办法保证了所有被接收单位避免混乱和波动。
为了迅速安定市内秩序，军管会抓住了恢复供电、稳定金融物价、收缴警察枪支、宣传政策和妥善处理工资问题等五个环节。
沈阳是一座工业城市，必须保证正常供电。11月3日下午市内电灯电话恢复，5日通邮，6日供水，8日公交车开通，“群众称道”。粮食问题上，3日向市商会借粮70万斤以应市面急需。为了防止各地涌来抢购，及时介绍“解放区近来各地的物价表”，使商家了解行情，心中有数。5日粮市挂牌。由于粮食的定价（高粱米每斤3000元）高于外地，各地粮食不断流入市内，保证了市场平稳。商业方面，8至13日市内原有2万余家商店已大部分开门营业。当时市面流通的国民党政权旧纸币有两种，二是金圆券；二是东北流通券，又称九省券。对金圆券“先观望了四天”，待其与东北币的比价跌至1:150（金圆券）时，才挂牌以1:100的比价收兑一周。九省券以1:3 000的比价也收兑一周。两者共支出东北币2亿元，促使市面稳定，凡能开市者“大体已开市”。[7](p.271)区别处理原警察系统。交通、消防、户籍警察必须收缴枪支，但可各守原职。刑警、武警中带特务性质者，“二十天后集中受训”，不使过早遣散。全市原有警察5500人，截止13日已有4500人回到工作岗位。沈阳、抚顺、本溪三地约有公教人员和企业职工15万人，为了安定他们的生活，11月即发给临时工薪，其标准大致根据原薪水等级，工人、职员、技师每月粮食80～400斤不等，高级技术人员更多一些。由于待遇比解放前“提高很多”，群众满意。军管会十分注意宣传政策，事先预备了布告，入城后马上张贴，以安民心。入城后立即出版报纸，刊登基本政策文件、各种布告和解放区的一般新闻。少数编辑人员经常参加军管会的会议，密切联系，以便了解军管会的意图，掌握宣传口径。战斗结束时，市内约有散兵游勇三至五千人，还有许多敌方遗留的弹药库，库存弹药约600节火车皮。军管会赶快组织力量收容俘虏，先把他们集中起来，有饭吃，有房住，不致生事，然后分头向外疏散。同时组织人员，突击清理弹药，搬运出城，以免发生爆炸。上述措施确保了城市生活的安定有序。
上海是国内最大工商城市。据1949和1950年的统计，全市人口为1015017户，4980992人，商业企业93064家，工业企业12000多家，工商职工100多万人，有“东方巴黎”之称。
中共中央对顺利接管上海十分重视。1949年4月1日，与李宗仁政府的北平谈判开始。5日，中共中央军委致电邓小平、刘伯承、林彪等渡江前线负责人，通报和谈情况，布置渡江问题。其中要求中原局、华东局分别在武汉和江南各地“与地方绅士及资本家联络，散布和平空气，稳定他们不要逃跑。”[8](p.212)7日，中共中央致电邓小平、饶漱石、陈毅，通报上海上层民主人士黄炎培、章乃器、施复亮等已抵达北平，他们是自由资产阶级的代表，“接受及管理上海，如果没有自由资产阶级的帮助，可能发生很大的困难”。[8](p.213)因此要求“现在就应开始注意”这个问题，并考虑是否有必要吸收他们参加有关工作。14日，华东局负责人饶漱石、刘晓奉命抵平，“与上海产业界民主人士共商上海经济问题，并研究平津两市经验”。[8](p.225)18日，中央军委批准渡江战役总前委的作战计划。25日，中共中央批准了《华东局关于接管江南城市的指示》。中央批文特别提出了接管平津的五点经验供参考，其中包括接管之后，“应迅速将企业、工厂和物资，分别交给各适当的负责的机关管理和经营”；旧税务人员群众恶感太甚，由我方新税务人员出面征税，有利于获得群众拥护；除应予没收者外，“一切私人房屋的所有权应予保障”，租房者须交房租，租金双方自行商定，有纠纷才由政府或法院解决；须正确处理劳资纠纷，不得任意发动劳资斗争，造成无政府状态；官僚资本企业一般均有官僚制度和冗员，故确定管理关系后即可进行改革，以利生产。[8](p.235-236)27日，中央军委致电总前委，要求做好接管准备工作。军委估计，如果美国驻上海军舰已退出长江口的传说属实，驻沪国民党军也许会自动撤退，“加以上海资产阶级不赞成在上海打仗，故上海和平解决之可能性甚大”。电报要求“不要使我军过于迫近上海”，以便时间更加宽裕一点。[8](p.248)5月6日，中央军委致电华东前线诸负责人，指示即行占领吴凇、嘉兴，封锁吴凇江口和乍浦海口，断绝敌海上退路，“迫使使用和平方法解决上海问题成为可能”。[8](p.263)27日，上海解放。30日，中共中央致电三野指战员和上海各界人民表示祝贺。电文称，上海人民“首要的任务”，就是“通力合作，克服困难，恢复生产，恢复城乡联系和内外贸易”，并和反动势力的残余继续斗争。[8](p.313)
上海前线部队坚决贯彻中共中央完整接管上海的意图。《华东局关于接管江南城市的指示》是在充分吸收了西北、沈阳、平津地区接管经验，又针对江南城市具体情况而制定的政策蓝本。指示规定，凡人口在5万以上的城市或工业区，均应实行军管；攻城部队最高负责人员和地方党政负责人员组成的军管会，是该地最高权力机关；社会秩序稳定和市政机关建立之后，始得取消军管；入城之先，应多方收集有资材料，弄清一切机关、工厂、仓库的位置；根据当地实际情况配备干部；掌握足够的警备部队和公安力量以维持秩序和保卫有关设施；做好生活资料和电力的供应；恢复交通，稳定金融；按照系统，整套接收，一切工厂应按原职原薪立即复工等等。指示规定的入城纪律有十条，包括入城前必须进行普遍深入的纪律教育；“严厉处罚一切破坏秩序，损坏公物及盗窃国家财产的分子”；入城部队无权没收处理物资，除炸药等战争遗留物资应统一清理出城外，“严禁搬运机器、物资和器材，严禁擅拆车辆及零件”；“严禁乱打人乱抓人的现象”；所有机关部队必须按照“指定的房屋居住”，服从管理和分配，爱护公物，“一律不准驻在工厂、医院、学校和教堂”；战斗结束后除指定维持秩序者外，其他部队一律撤出城外，留驻者“应制定适合城市生活的制度和规则”并遵守之；所有人员均须公平交易，不得强买强卖。乘车或进入游戏场所须按章购票。驾驶车辆须遵守交通规则，服从交警指挥；反对贪污腐化行为，严肃执行政策纪律等等。[8](p.240)
指示具体规定了接管江南城市的十一条政策，包括一切官僚资本企业和各种公营的工厂、矿山、铁路、邮电、银行、电灯、电话、自来水、商店、仓库等，必须一律接管。不打乱原有机构，由原负责人办理移交。原厂长、局长、监工、工程师等，原则上一律留用，担任原职。军管会只派军代表监督生产，不干涉其履行职责。企业中的各种组织和制度，包括工资标准和奖励制度均不改动，其有需要改良者必待了解情况后再行处理；一切私营的工厂、公司、商店、仓库、货栈等企业，和民族工商业的财产，一律保护，不受侵犯。其资本有官僚资本成份者，先行登记监督，但从缓处理，其生产经营执行“公私兼顾，劳资两利”的方针；取缔国民党、三青团、青年党、民社党及特务机关，没收其财产档案，国民党军政人员除战犯或罪大恶极之反革命分子外，凡不抵抗破坏者，一律不加俘虏逮捕。责成其保护资料档案，等候接受。其有一技之长并无劣迹者，经训练审查后可分别录用。“保甲人员可暂时利用”，使之利于治安；严格保护所有学校、图书馆、博物馆、实验室、体育场等文化教育机构，除国民党党校、军校外，一概实行维持原状、逐渐改良的方针，取消其反动政治课程，其余暂时照旧。教职员工除少数反动分子外，一概继续工作；以人民银行发行之人民币为本币，排挤金圆券并限额收兑；迅速出版报纸和开办电台，广泛宣传政策法令；没收国民党、三青团和其他有反动政治背景人员的报纸、刊物和通讯社，接收国民党政府、军队和党部的电台；进步的和中间的民营报纸、刊物、通讯社准许其依法登记和经营；释放解放前被捕入狱的革命分子，重大刑事犯罪分子仍需拘禁，听候处理；原有税收原则上照旧征收，一般旧税务人员可暂时利用；组织公共房产机构，统一管理与分配城市公房。私人房屋一律照旧交纳房租，标准由房主与房客协议；各国使领馆及其所属机关和人员，在未建交之前一般不予承认，作为外国侨民看待，但受保护等等。
上海前线部队坚决贯彻中央和华东局的政策。收复上海之前，从地方和部队抽调的5000多名干部，在江苏丹阳举行了集训，使用了200多种关于上海社会、经济、文化状况的小册子作为参考资料。第三野战军规定，市区作战不许用重武器，进城后一律不许住民宅。上海战役中，三野官兵牺牲7000多人，负伤20000多人，国民党军队的伤亡总数是14941名。[9](p.8)三野官兵为使上海少受破坏付出了血的代价。
1949年5月28日，即上海解放的次日，《解放日报》发表社论《庆祝大上海的解放》。社论提出，当前的三大任务是“彻底摧毁国民党反动派的残余”；“保护全上海人民的民主自由”；“顺利完成接管，迅速恢复生产”。[10](p.72)6月6日，市军管会发出三份布告，取缔国民党、三青团、民社党、中统、军统，没收其公产档案；收缴国民党一切军政党特人员、散兵游勇、保甲人员、反动社团所隐藏或遗留之枪支、弹药、电台，责令其迅速自首，改过自新。13日，市军管会发出布告，宣布没收国民党党政军特各级机关、战争罪犯、官僚资本、反革命首恶分子的房地产，其余所有私人产业，“一律加以保护，不准侵犯”。[11](p.52)根据军管会的统一分工，共分为市政、财经、文教、军事四个接管部门对口整体接收。市政方面，计接收国民党上海市政府各局处，合计旧人员49000余人。财经方面，接收银行、工厂、仓库等机构411个，员工153000余名。文教方面，大专院校26个，教职员工2796人，学生8109人。中等教育机关503个，教职员工5000余人，学生170000余人。国民党在沪军事机构都被接管。[9](p.2)为了维持治安，驻沪部队在市区设岗5000多处，收容散兵游勇18000多人，清除市郊地雷20000枚以上。[9](p.9)6～9月，共疏散各地来沪难民40余万人。[9J(p.13)以1:10万（金圆券）的比价收兑金圆券，自5月30日至6月5日的一周内，沪、宁、杭三市共计收兑金圆券35919885800元。[9](p.56)6月10日，查封上海证券大楼，逮捕证券投机商238人。同日，华东军区司令部发布《华东区金银管理暂行办法》，宣布禁止将金银带出解放区，人民允许储存，并可向人民银行兑换人民币，“但不得用以计价行使流通与私相买卖”。[11](p.58)不久，又通令铁路、交通、税收、其他公用事业（包括市政公用事业），一律以人民币营业，迫使银元退出市场，人民币成为市场通用货币。解放后一年内，公安机关破获匪特案件716起，逮捕2856人。为了恢复上海与外地的贸易，抢修沪宁、沪杭铁路，打捞公私船只67艘，保证各地物资不断输送上海，稳定群众生活。收复上海时，工业损失不大。据统计，只有公营的中纺五厂、吴凇煤气厂、江南造船厂，公私合营的天利氮气厂，私营的诚德纱厂、福丰隆面粉厂等六家企业受损。由于正确处理劳资关系和资金扶持等方面的作用，工业开工率稳步上升（见表1）。
表1 1949年7月和12月的开工率对比：[9](p.21) %
行业 7月 12月增长
机器 20 91.471.4
电工 44.4 79.334.9
钢铁 41.4 86.745.3
染织 30
95
65
毛纺 91
954
橡胶 58 77.519.5
造纸 55 86.131.3
搪瓷 5560
5
热水瓶
14.3 79.6
65.3
三、几项具体政策
接管过程涉及到方方面面，形成了一系列具体问题上的政策措施。其中，对维护新区稳定最重要的政策有五项，包括“原封不动、整套接受”方针和关于“包养旧人员”、粮食、法律、新闻方面的政策。现分别叙述如下。
（一）原封不动，整套接收。原封不动、整套接收的方针来自沈阳经验。1948年11月28日，兼沈阳市军管会主任陈云就接管沈阳问题，写了给东北局和中共中央的报告。陈云把接管的总方针归纳为“各按系统，自上而下，先接后分，原封不动”。他强调，注意调集一定数量的技术干部，以便随时解决类似供电等技术问题；除了一般卫戍部队外，还要有一定机动部队，用于保护工厂、机关、仓库、车站、扫雷、警戒、收容看管俘虏和其他临时警卫任务。他指出，军管会要做到坚持原则，秉公办事；军管会负责人对重大事件和容易出乱子的问题应当预先有所考虑；入城部队必须加强纪律教育；战斗中的苦战之师则应多予照顾，使不违纪。陈云建议：“中央和战略区各野战军，均须准备有专门接受大城市的班子”，以备将来之用。[7](p.274)
陈云的报告得到中共中央重视，并为各地接管工作普遍采纳。12月13日，中央军委致电聂荣臻、薄一波等平津前线负责人，要求聂荣臻、彭真、叶剑英、黄敬：“应时刻准备率领接受人员及工作干部乘车出发驰赴平津”。电报强调，“此次接受平津影响中外”，因此“务必办到如同沈阳济南那样的接受及管理成绩”，不要落在它们后面，不要重犯接受石家庄初期发生的错误。[2](p.56)同日，中央军委任命聂荣臻为平津区卫戍司令，薄一波为政委；彭真为北平市委书记，叶剑英为副书记、市长、市军管会主任；黄克诚为天津市委书记、市军管会主任，黄敬为天津市长。15日，中共中央复电陈云，希望继续总结并电告沈阳、长春的经验。对陈建议各区成立专门接收大城市的班子的意见表示肯定，要求东北局将沈阳、长春的接收人员组成两个班子，以备来年南下之用，目前须从沈阳的接收人员中抽调二三十名得力干部赴天津工作。[2](p.573)17日，毛泽东以军委名义致电林彪等人，要求保护北平的工业和文化古迹。对丰台、门头沟、石景山、长辛店等工业区，“一切原封不动，用原来的工人、职员、厂长、经理办事，我军只派员监督，派兵保护”。对沙河、清河、海淀、西山等文化古迹区，“一切原采管理人员亦是原封不动，我军只派兵保护，派人联系”。[12](p.227)沈阳经验后来在大军南下过程中随处可见。例如，华东局的《华东局关于接管江南城市的指示》明确提出，接管各类企业所遵循的方法是“自上而下，按照系统，原封不动，整套接受。”[8](p.241)接管杭州时也公开宣布：“整套接受，原封不动，原职原薪，有职有权”。[13]
（二）包养旧人员。对旧政权人员的处理是能否平稳接收的重要环节。1948年10月中旬长春解放，执行的是向外驱逐旧人员的政策。10月19日，中共中央对东北局、华北局、东北野战军发出指示，要求将长春的“官僚特务分子”“原则上一律向沈阳送走为宜”，将来沈阳、锦州解放后送向平津，平津解放后送向南方，济南的送向徐州。“过去所俘国民党将校两级军官，可以大批释放”。指示认为，这类人“留在我区无用，逮捕监禁则处理困难”，送回国统区“可以动摇人心”。[2](p.406)1949年1月31日，北平和平解放。1月27日，中共中央发出关于国民党、三青团及特务机关处理办法的指示。它要求，凡占领城市，必待社会秩序安定之后方能着手处理。一般应先由军管会或市政府发出布告，公开宣布其为反动组织（包括中统、军统等），没收其公产档案。对反动党派团体的一般成员可免于登记，以防“纷扰太大”，“引起恐慌”。反动党派团体的各级委员和特务，应责令其至指定机关登记，并由县市以上公安机关备案。其基层组织负责人，须将所属全体成员名单交出，并须注明各人姓名、年龄、籍贯、性别、现在职业和住址，以便对其组织情况“全部明了”，并“可以随时处分”其中坏分子。[8](p.95)2月16日，中央军委发出了关于处理国民党军官的方针的指示。指示要求，吸收少数军事上有较高学识，可在军事教育岗位上工作，愿意向我靠拢者，“加以适当教育，分配适当工作”。确有专门军事技术之人才，“只要政治上不是反动分子”，即应集中政治教育后吸收参加工作。无学识技术，但政治上向我靠拢并可改造者，可经集中政训后“视其结果分别给以适宜的工作出路”。反动腐化的军官，应和反动腐化的文职分子一样，“由人民政府发动社会群众加以监视”，并强迫改造与就业。指示认为，全国即将解放，“遣俘问题须重新考虑”。[8](p.144)3月22日，中共中央发出关于处理旧职员问题的指示。它规定，对国民党行政、司法、军事、警察等机关的旧职员必须进行改造，甚至用激进的办法改造。除了少数市政公用和卫生部门外，“要加以打乱”。除了留用少数旧职员外，原则上应集中训练。之后少数回原机关工作，其余则应分派其他机关或其他地方工作，“以便分散他们”。暂时不用人员可令其“等候任用”，发给“必须的生活费”。“对反动分子、劣迹昭著者及其他无能的和不可用的人员，则开除之”。指示认为，所有留用人员“原则上只能和我们工作人员同等待遇”，除了有特殊技术的人员可给予原高薪外，“决不可向这些旧职员提出原职原薪的口号”。指示强调，对于旧政府机关人员的处理，应与企业职员有所区别。估计执行以上政策会有不满或反抗，但不应害怕。[8](p.192)这个指示表明，将俘虏的国民党党政军特人员向国统区遣送的政策，已经改变。正在考虑留用他们以为新政权服务。但是，由于这个指示的某些精神比较急切，而且政策规定不太具体，在平、宁、沪等地出现裁减相当数量的旧人员的问题。北平和平解放后，“遣散傅部军官一万七千人，均逃到绥远，怨天恨地”。[8](p.460)南京上海解放后，裁减“二万余人”，[14](p.116)“引起很大波动”。[8](p.460)中心大都市尚且如此，其他地方当属普遍现象。例如，长沙和平解放后很长时间才去接受湖南盐务办事处，该处旧人员两个多月未发生活费，300多人只留40多人，“其余一律遣散了事”。10月，有人在天津投书新华社，转请报告毛泽东以求安顿。[14](p.115)1949年9月，中共中央发出关于包养旧人员的指示。它强调，占领城市后，“对旧人员的处理应十分慎重”，“旧人员不能用裁撤遣散方法解决，必须给以工作和生活的出路”。[8](p.460)为了政治上的考虑，打算在全国解放后一定时期内养活900～1000万旧人员。凡已解放的城市，“除作恶多端、严重贪污及依靠门子吃饭的分子外”，“一般均应予以留用”。但是应向他们说明困难，“适当降低待遇，三个人的饭五个人均着吃，房子挤着住”。[8](p.461)上海裁减旧人员发生于8月份。8月17日，华东局公布机关部队整编节约方案，裁减工作迅即实行。为执行中央新政策，上海市委负责人于9月9日公开宣布：“第一，对被裁减而生活确实无法维持的旧员工，原接管机关应即查明召回，给以适当工作。如一时无适当工作可分配，亦当给以学习机会及最低限度生活之供给；第二，某些尚未进行整编的机关，对其中多余之旧人员，应本三个人饭五个人吃的精神，提出适当解决，共同渡过难关，以免部分人员裁减后流离失所。”该负责人称，正在研究具体实施计划，不日即可公布，希望被裁减人员即向原机关报到。[10](p.42)9月16日，新华社发表社论《六评白皮书》，公开宣布了这一政策。11月2日，毛泽东批阅了事关湖南盐务处旧人员的群众来信，指示湖南省委查明情况拟具处理意见电告。毛强调，中央关于包养旧人员的政策，全国各地党组织、人民解放军、人民政府“必须一律遵照执行”，必须避免平沪宁等地遣散大批旧人员的错误。[14](p.115)1949年12月，周恩来报告，现有军队470万人，估计明年还会收编80万人；现有公教人员200万人，明年会增加150万人。[15](p.22-23)薄一波报告，1950年的财政概算中，行政费用占21.4%，主要就是因为必须养活900万脱产的军政公教人员。[16]
（三）粮食政策。粮食是战争赖以进行的主要物资之一，由于战争消耗，内战以来群众负担奇重。山东渤海区1946年征收公粮2.9亿斤，1947年6亿斤，“占总收入的百分之三十五”。[17](p.165)据统计，1948年东北解放区农村人口2000万，城市人口1000万，党政军脱产人员140万，占总人口4.6%以上，大大突破了一般不超过2%的极限。另据统计，关内各解放区党政军脱产人员大体占2.5%，亦高出极限0.5个百分点。[6](p.77-78)由于关内解放区工业基础较差，财政支出以农民公粮为主。根据滕代远1948年4月13日向中共中央的报告，河南济源县共有26.6万人口，“三分之二是女人”，“百分之五十以上已没饭吃”。其原因就是连年灾荒、缺劳力、战勤负担太重和侵犯中农利益导致群众生产情绪不高。全县整劳力20000人，上年秋天参军4500人。1947年8月至1948年4月，参加临汾战役（1948年3月）抬担架2400人，为陈谢兵团做民工10760人，修船工400人计20000工，运送军粮150万斤。公粮负担平均占农民总收入60%。收复洛阳后发生粮荒，但解放区已无接济能力。1948年4月17日，中央指示，新解放城市“绝不能依靠我老解放区远道送粮，而应将主要注意力放在就地筹划上面”。[2](p.134)指示提出了七条解决办法，包括组织救济委员会，对囤粮大户或大商人“实行征借平粜或部分施放”；鼓励城乡交换；疏散城市人口下乡；吸收贫民工人参军，调往老区集训；组织青年前往老区集训；动员老区部分贫民向城市运贩粮食；城内大部驻军移至城外就食等。随着决战规模的扩大，对老区粮食的需求进一步加大。1948年9月进行了济南战役。11月6日，淮海战役接着开始。19日，华东局报告，预计战役时间6个月，每月需粮1亿斤。华东地区已筹集到的粮食，可用于前线的只有2亿斤，缺口甚大。22日，中央指示中原局豫皖苏分局，必须负责中原野战军和转入该地之部分华东野战军的军粮；华北局应从冀鲁豫调集1～1.5亿斤粮，以供华东野战军需要。指示通知说，东北野战军即将入关，其军粮主要由东北、冀东、热河供给，但华北、华东勃海亦应担负相当部分。据统计，仅辽沈、平津、淮海三大战役即耗粮9.4亿斤。1949年3月，考虑到渡江战役即将进行，中共中央于21日作出关于新区筹粮的决定。它指出，大军进入新区后，“不能依赖后方供给”，除了缴获敌军军粮和国民党政府屯粮以及借用地方公产之存粮外，“主要地必须采取就地征借的办法”。征借的对象是地主、富农和中农。标准是地主按粮食总收入的40%～50%，富农25%～35%，佃富农20%，中农10%～15%。贫农一般不借，不得已时才可少借一点。草料的征借随粮附加。大地主、大富农所借出之粮“即做为征发之军粮”，或者将来以其一部分抵冲公粮。它规定，南下部队以团为单位，组成粮秣工作队，并可利用当地保甲长之类的旧人员。[8](p.188)这一粮食征借政策在渡江战役之后迅即执行。例如，1949年5～6月间，华东局“在皖南、苏南、浙江等地，筹借了军粮近4亿斤，保证了大军过江以后的给养”。据1950年1月的报告，当年秋征时，“各地向中贫农户筹借的军粮，已分别归还了”。[10](p.64-65)
（四）新旧法律制度的过渡。1949年1月21日，中共中央书记处作出关于接管平津国民党司法机关的决定。决定指出，国民党的司法机关是其“镇压人民的反革命的国家机构的直接组成部分之一”，因此，新收复的城市必须立即全部接管之，同时建立新民主主义国家的司法机关。凡国民党河北省及平津两市的法院、检察院、特刑庭、监狱、看守所、反省院等司法机构均须接管。在平津两市军管会之下各设立一司法接管小组，并配备相当数量的武装。国民党司法机关原负责人如为首要反革命分子，即应予以看管，听候审理，其余不加逮捕。检验员、录事、书记官、法医等技术人员可分别审查录用。一切文书档案均照单接受，责成原管理人员负责保管。凡在押之革命分子立即释放，在押之汉奸和国民党自行收监之特务不得释放，被国民党勒索、压迫或因轻微刑事案件而入狱者立即查明释放，重大刑事案犯继续关押听候审查。封存并清点一切房屋、器材、图书、钱物。立即委任各司法机关负责人，包括审判员、检察员、书记长等，立即停止原推事、检察官、书记长的职务。宣布国民党政府一切法律无效，禁止在审判中援引任何国民党法律。以军管会公布之法令及人民政府之政策为审判依据。2月22日，中共中央指示废除国民党的《六法全书》，规定在新法律没有系统发布以前，“应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作根据”。目前，司法机关办事的原则是，凡是有纲领、法律、命令、条例、决议者，按其规定执行；没有这些规定者，“从新民主主义政策”。[8](p.152)1949年9月2日，中共中央指示废除旧律师制度，并表示将来“拟采取公律师为主私律师为辅的律师制度”，即在司法机关的领导下，首先在大中城市的法院设置国家律师，同时允许私人执业的律师提供司法服务。私人律师的“业务活动及收费数目等均须遵守司法行政机关之规定”。旧律师除反革命分子和作恶多端者外，其愿继续执业者“须一律重新进入人民政府所办之政法学校或司法训练班或新法学研究机关受训”，经期满审查合格者始得领取执照重新执业。[8](p.49)
（五）新闻出版。随着反攻形势的到来，中共中央加强了对新区宣传工作的管理。1948年11月8日，中共中央决定对于新收复城市的报刊通讯社进行区别处理。决定说，这些城市的大量中外报纸通讯社，对人民生活、国际宣传有重大影响，与外交有关系，但“绝大部分是反动派所掌握的，少数是中间性的，只有极少数是进步的。在许多城市中，则根本没有进步的和中间性的报纸刊物”。“对于私营报纸、刊物与通讯社，一般地不能采取对私营工商业同样的政策”，即“不应采取鼓励政策”。旧编辑记者“受官僚资产阶级的压迫与剥削”可以争取，但是“他们受了长期的反动政治教育，与长期从事于程度不等的反动宣传工作，或有浓厚的糊涂思想”，所以“不能采取一律留用的政策”，必须慎重地甄别，有步骤地使用。决定要求，没收取缔国民党、青年党、民社党及各级国民党政府、军队所办的报纸、刊物、通讯社；保护各民主党派、人民团体的报纸、刊物、通讯社，责令其依法登记，发生问题“应请示中央处理”。私营报纸、刊物、通讯社实行区别处理：“有明显而确实的反动政治背景，又曾进行系统的反动宣传”，反共、拥护国民党统治者，如上海的《申报》、《新闻报》、天津的《益世报》等“应予没收”；“一贯保持进步态度，反对国民党统治，同情人民解放战争者”，予以保护并责成其依法登记；中间性的不得没收，也不禁止其继续经营，但须依法登记。登记时必须“缴呈过去一年来之出版物，听候审查”。所有获准经营者须遵守以下命令：(1)不得有违反人民政府法令之行动；(2)不得进行反对人民解放战争，反对土地改革，反对人民民主制度的宣传；(3)不得进行反对世界人民民主运动的宣传；(4)不得泄露国家机密与军事机密。对旧编辑记者“一般采取争取、团结与改造的方针”，不留用反动分子，留用明显的进步分子和确有学识的中间分子，“一般地应先任用于次要工作和内勤工作，根据进步程度，逐步提升”。一般编辑记者可留用，但“不应轻易地使其担任”原工作，不易改造者应使转业。外国通讯社非经中央许可不得在解放区发稿，不得私设电台。外国记者在解放区进行新闻活动应由外交手续经政府批准，不得私设电台，所发稿件须经中央指定机关检查。外国人非经中央许可不得在解放区出版报纸刊物。[2](p.465-470)1949年2月18日，中共中央批转《北平市报纸、杂志、通讯社登记暂行办法》，基本贯彻了上述登记办法，但是必须遵守的纪律改为：(1)不得有违反本会（笔者注：指军管会）及人民政府法令的行动；(2)不得进行反对人民民主事业的宣传；(3)不得泄露国家机密与军事机密；(4)不得进行捏造谣言与蓄意诽谤的宣传。中央批示称，北平市所拟初稿中，“以反共反人民反土地改革为正式法律上的罪名，不甚适当”。[2](p.465-470)1948年12月29日，中共中央作出规定，没收国民党、青年党、民社党、国民党各级特务机关、各级政府所办的出版机构，包括其一切书籍、资财、印刷所以及正中书局、中国文化服务社、独立出版社、拔提书店、青年书店、兵学书店等。民营书店借用其企业品牌者区别处理，民营书店如商务印书馆、中华书局、开明书店、世界书店、北新书店等不接收，仍准继续营业。其有官僚资本者，“须经详细调查确实报告中央再行处理”。凡获准继续营业的书店，“其书籍暂任其自由发卖，不加审查”，但应劝告他们自行停售原国民党党义教科书，自行修改政治教科书。新出版的书籍政治上反动并影响重大者，采用个别禁止、个别干涉的办法，其作者如非“显著的反动派”，则采取措施之前须请示中央。[2](p.629)
1947至1950年的接管城市工作，是中共夺取全国胜利的中心环节。接管过程中逐步形成的一套周密政策，是中共工作重心顺利实现从农村转向城市的关键一步，也是它成功地学会管理新中国的最初一章。