英国微观经济战略框架下的教育发展战略布局，本文主要内容关键词为：英国论文,微观论文,发展战略论文,布局论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：1003－7667(2012)10－0045－05
如何处理好政府力量与市场力量、社会公平与经济效率间的关系，以促进社会稳定和经济增长，一直是摆在英国历届执政党面前的重要课题。“二战”结束后，英国工党率先执政，它以“社会民主主义”(Social Democracy)为指导思想，强化了政府职能，缔造了世界上第一个福利国家体系，但由于治理不善，随着社会福利支出不断增加，国家财政渐渐不堪重负，其“经济效率”受到了严重抑制。伴随着20世纪70年代全球石油危机的爆发，英国面临严峻的福利国家危机。在此背景下，保守党取代工党执政，并依据“新自由主义”(Neoliberalism)思想进行了全方位的市场化改革，其执政期间大大提高了“经济效率”，却在很大程度上牺牲了“社会公平”，造成了严重的社会分化，引起了社会强烈不满。1997年，在阔别执政舞台18年之后，布莱尔代表工党以压倒性的胜利重新执政。布莱尔就任首相后，采纳了吉登斯的“第三条道路”(The Third Way)思想作为工党的新政治哲学，并按照这一观念逐步改造工党新形象，推进各项社会经济改革。针对“二战”以来英国政府面临的突出矛盾——如何有效兼顾经济效率与社会公平，新工党作出了富有建设性的社会经济战略部署，并在此框架下确立了教育优先发展的总体战略布局。本文拟聚焦于新工党执政时期，展现英国社会经济战略格局的全貌，并将英国教育战略置于这一宏大的叙事背景中加以综合考量，分析把握英国教育战略在其微观经济战略格局中的坐标定位。
一
新工党上台执政伊始，摆在其面前的棘手问题有二：一是如何应对全球化、新科技革命与知识经济等国际宏观经济新形势，以及国内产业结构、就业结构、社会阶级结构变迁等社会经济现实背景，以切实提高英国的国际经济竞争力；二是如何在继承保守党主要改革成果基础上，着力解决其遗留下来的高失业率与严重社会分化等社会问题。这两大问题归结为一点，其实就是：如何在确保英国经济持续稳定增长的同时，兼顾社会公平问题。为了实现这一夙愿，新工党政府确立了三大经济支柱：第一支柱是稳定经济增长；第二支柱是增强经济活力；第三支柱是提高就业率与就业收入，建设公平社会。[1]与此相应，新工党政府提出了三大经济战略，依次是：货币与财政框架、创新国家战略、社会投资国家战略。①这三大经济战略构成一个完整的战略体系，它们之间存在紧密的内在联系。货币与财政框架(A)是总体社会经济战略目标(O)的必要条件，没有宏观经济的稳定增长作保障，根本谈不上什么经济效率与社会公平双重目标的实现；创新国家战略(B)和社会投资国家战略(C)是总体社会经济战略目标(O)的充分条件，只有增强经济活力与建设公平社会“两条腿”并行，才有可能促进经济增长与社会公平目标的共同达成。
相比之下，有关“货币与财政框架”的宏观经济战略与本文要讨论的教育战略并无直接关联，而“创新国家战略”、“社会投资国家战略”这两大微观经济战略则与教育战略关联甚为密切。因此，下面我们将着重讨论新工党确立的两大微观经济战略的历史由来与目标指向。
先就“创新国家战略”来说。为了应对全球化、新科技革命与知识经济等国际宏观经济新形势，以及由此引发的英国国内社会结构变迁等现实挑战，早在梅杰政府时期英国就已启动了“创新型国家体系”建设。进入20世纪后，英国一直被看作是一个科研实力较强而技术创新能力较弱的发达国家，其专利应用比例大大低于美国和其他许多欧洲国家，常常被看成是“精于科学，疏于创新”、“英国发明，美国应用”。为了扭转这一不利局面，英国政府积极组织力量对这一问题根源进行了探究，结果表明，“英国经济竞争力之所以落伍，很大程度上缘于自身在注重科学研究的同时，忽略了工程技术研究，尤其是未能很好地解决科技创新成果的推广应用”。[2]鉴于此，梅杰政府于1993年发表了题为《实现我们的潜力：科学、工程和技术战略》的白皮书，其中“讨论了英国国家创新能力存在的问题和所要采取的政策措施，这标志着英国已将推动技术创新、科技产业化作为了一项基本国策”。[3]就在这一时期，美国成了引领新一轮世界经济变革的领头雁。时任美国总统克林顿致力于以全球化和新科技革命为基础的“新经济”建设，并创造了一枝独秀的经济神话和成功连任的政治佳绩。这大大刺激了当时英国在野党——工党的神经，英国工党与美国民主党有着相似的政治价值取向，克林顿创造的成就无疑为英国工党树立了“标杆”形象。因此，布莱尔当选工党领袖之后，很快与布朗等工党精英前往美国“取经”。当1997年布莱尔成为首相后，他将如法炮制的“新经济”建设列为了新工党执政首当其冲的任务。围绕这一中心任务，新工党先后提出了一系列加强英国创新能力与经济活力的战略计划，如《我们竞争的未来：建设知识性经济》(1998)、《卓越与机遇：21世纪科学与创新政策》(2000)和《变革世界中的机遇：创业、技能和创新》(2001)。这三份白皮书均强调了创新对于英国提高生产率、就业机会与经济竞争力的重要性。此后，新工党政府推出了一系列战略行动计划，包括：《投资于创新》(2002)、《全球经济竞争：创新挑战》(2003)、《科学与创新投资框架2004－2014》(2004)等。2008年3月，布朗政府又颁布了《创新国家》白皮书，正式提出新的战略目标：“我们希望把英国创建成为一个创新国家，因为在全球化经济浪潮中只有发掘我们国家中的人才，英国才能繁荣昌盛。”[4]这也标志着英国“创新国家战略”的正式形成。
在努力增强英国经济活力的同时，新工党政府还不得不花大力气解决保守党政府遗留下来的高失业率与贫富差距加剧等社会问题。过去老工党在处理类似社会问题时，习惯于采取增加社会福利支出，加大再分配力度等做法。但历史经验表明，单纯依靠社会福利救济以追求所谓的“结果公平”并不能真正奏效。因为，一方面庞大的社会福利支出造成了沉重的公共财政负担，并占用了大量生产性资金，从而在一定程度上减少了资金的投入，影响了生产率的提高；另一方面过于“体贴入微”的社会福利救济滋养了一大批不劳而获、自甘堕落的纯粹依赖福利生存的长期失业群体。认识到这一点，新工党政府决意要改变这种消极的社会福利模式。对于新工党而言，其面临的最大难题在于如何在整个国家经济变革中，探索一种既能有效地缓解社会矛盾，又能使英国经济增加活力的社会福利新模式。正如英国社会公正委员会1994年发表的《社会公正：国家复兴战略》报告所指出的，“要重视提供体现社会公正和以经济繁荣为目的的经济机会，社会保障应通过社会投资和机会的再分配，而不是结果的公正来实现”。[5]之后，吉登斯进一步明确提出，“社会福利应尽可能用于人力资本投资，而不是直接用于维持生存，应该以社会投资国家取代福利国家”。[6]就是说，社会福利支出不能仅限于发挥扶贫济困的消极作用，而应当成为一种积极的投资，用于开发国家的人力资源。这也为新工党从“福利国家”向“社会投资国家”转型的社会福利改革奠定了理论基础。新工党上台后，为其效力的政府战略工作组建言，“政府应第一个优先考虑的国家战略就是要做好应对未来的准备……人力资本对未来经济增长至关重要……必须确保所有人有能力和素质迎接未来工作、生活的挑战”。[7]新工党采纳了这些建议，在其任期内全面推行了社会福利改革，这一改革主要涉及工作福利、未成年人社会福利、教育和培训三大方面，其战略目标在于促进就业，消除贫困，改变社会福利观念，重建社会公正。
二
上述两大微观经济战略的推出，除了与新工党政府亟待解决的社会问题有关之外，还与当时英国社会经济改革背后的主流经济学思潮转变有关。受20世纪90年代美国“新经济”建设的影响，新工党同时放弃了货币主义和凯恩斯主义。美国“新经济”变革背后的重要理论支撑是内生增长理论(Endogenous Growth Theory)，时任英国财政大臣的布朗对此表现出了极大的兴趣。[8]内生增长理论是20世纪80年代中期由美国宏观经济学家保罗·罗默(Paul M.Romer)、罗伯特·卢卡斯(R.E.Lucas)等人在对新古典经济增长理论再思考的基础上提出的新经济增长理论。他认为，“长期经济增长率是由内生因素解释的，在劳动投入过程中包含着因正规教育、培训、在职学习等而形成的人力资本，在物质资本积累过程中包含着因研究与开发、发明、创新等活动而形成的技术进步”。[9]与新古典经济增长理论相同的是，内生增长理论也认为劳动投入和物质资本等传统生产要素并不能完全解释长期经济增长的原因；两者所不同的是，内生增长理论对“技术进步”变量进行了内生化的解释，认为技术不是外生的，它是人类出于自身利益考虑而进行投资的产物。“对技术的这一解释具有很强的政策含义，政府不再是无所作为的实体，并可以通过支持教育、刺激资本积累、保护知识产权、补贴开发和研究、实行有利于新思想形成的政策等来促进增长”。[10]内生增长理论提出了一个新的重要的内生变量——人力资本。这一变量对政府政策同样具有敏感性，政府可以在加强“投资于人”的力度上发挥重要作用。事实上，新工党的两大微观经济战略充满了内生增长理论意蕴。“创新国家战略”与“社会投资国家战略”都注重培育“人力资本”这一内生变量。前者力图通过培育更多创新型人才来推动技术进步，进而增强经济活力；后者寄希望于通过培养更多技能型人才来帮助其就业，并提高就业收入，进而建设公平社会。
内生增长理论包含了三大方面内容：获取新知识；刺激新知识运用于生产；提供运用新知识的资源。在这三大因素中，“获取新知识”无疑是后两者的前提。当然，“获取新知识”的主体是人，其主要途径在于通过接受教育与培训。因此，内生增长理论倡导者的政策含义重点在于建议政府应该高度重视教育与培训问题，重视对“人的潜能”的投资，对拥有创新型知识与技能人才的培养等。对于这一政策含义，新工党政府显然有了很好的领会。布莱尔在多个演讲场合或官方文件中都表达了类似观点，如：“归根结底，在资本和技术流动的世界里，人是关键资源，是人类的智慧、能力和技巧带来了不同。”[11]“政府和企业界在6个关键领域里有直接共同利益。我认为其中真正的关键在于教育，抓对了教育，其余自然正确归位，抓错了教育，可预见经济衰落，社会状况恶化。我已说过，教育是我的政府情感所在，我说话算话”。[12]新工党政府在1997年、2001年和2005年连续三届英国大选的竞选纲领中，都将教育列为第一要务。布莱尔之后，新继任首相的布朗同样十分看重教育对于未来国家发展的重要性。他当选首相后不久就在格林威治大学发布了新政府的教育施政纲领，其中提到“卓越的教育并不只是一种崇高理想，而且是尊重对知识的探索、对智慧的追求和对人的潜力的挖掘，这也正是众所周知的一项重要经济指令(Economic Imperative)。过去我们通常认为那些拥有原料——煤炭、石油或必需品以及基础设施——港口和通讯的国家可能是最具竞争力优势的国家，而今更重要的是看谁拥有技能、思想、洞察力与创造力。我认为那些致力于开发所有人潜能，而不只是局限于释放一部分年轻人才华的国家，将在未来取得成功”。[13]不难看出，不论是布莱尔政府，还是布朗政府，它们都将教育置于政府优先考虑的议程。
教育之所以成为英国政府优先发展的战略重点，除了受到美国“新经济”变革影响与内生增长理论促动之外，当然还与教育对于解决保守党遗留下来的高失业率与严重社会分化问题的独特作用有关。正如布莱尔所说的，“在教育领域里，经济政策和社会政策之间的联系是最清晰的……教育改革能促进经济繁荣和社会公平”。[14]“环视今日之英国，我可以毫不犹豫地说，除非改进我们的教育制度，否则经济和社会的衰退将不可逆转……这也是为什么教育将成为我的政府的重心”。[15]言下之意，在新工党政府看来，教育是平衡经济效率与社会公平这对核心矛盾的最好方式，也是践行其第三条道路思想的最佳路径。一方面，通过“学术性”、“精英型”取向的教育可以培养更多创新型人才，推动技术创新，促进经济增长；另一方面，通过“职业性”、“普及型”取向的教育可以增进个人工作技能，从而“扫除人们进步的各种障碍，创造真正的向上流动机会，建立一个开放的、真正以个人才能和平等价值为基础的社会”。[16]联系新工党政府的“创新国家战略”和“社会投资国家战略”，我们会发现，这两大战略并不是孤立的，它们之间存在紧密的联系，而维系两者的关键纽带就是：通过教育来开发每个人的潜能，培养拥有创新知识与熟练技能的人才。
综上可见，教育在新工党政府的社会经济战略整体格局中居于“枢纽”地位，“教育优先发展→培育人力资本内生经济变量→增强经济竞争力且落实社会公平”构成了新工党的施政逻辑。可以说，教育优先发展成为其推动英国社会经济整体协调发展的重要措施。
注释：
①以往英国政府的经济政策与社会政策相对独立，分别扮演着实现经济增长和社会公平的不同角色，两者往往顾此失彼。新工党上台后的一大创新之举在于提出了“社会投资国家”概念，将社会战略纳入经济战略范畴一并考虑，从而将社会政策与经济政策巧妙地统一起来。