反思农村金融改革三十年：困境与思路，本文主要内容关键词为：三十年论文,困境论文,金融改革论文,思路论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年是中国改革开放30周年，农村金融改革也走过了30年的历程。面对农村经济的巨大变化，农村金融尽管不断进行着改革，但远远适应不了市场经济的新形势，并没有跟上农村经济发展对金融服务不断增长的需求，相反，还渐行渐远。我们今天所进行的改革还只能说是“盲人摸象”，并没有能见到问题的全部，这需要改革的决策者、理论界和实际工作者认真思考与探索，反思其内在的原因。
一、改革困境
(一)正规金融“有名无实”，非正规金融“有实无名”
从名义上讲，在农村地区从事金融活动的正规金融机构有四家(不包括村镇银行等三类新型农村金融机构)，即中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄机构(现已组建为邮政储蓄银行)。但是，随着商业化改革和股份制改造的进行，农业银行“回城”，已跳出“农门”，其经营战略非常清晰，就是向城市发展，向非农业拓展，并已大幅度精简在农村的分支机构和人员，基本退出了乡镇以下的农村金融市场；农业发展银行只是代理财政发放粮食收购贷款，且“封闭运行”，不与个体农户发生信贷业务关系，并没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，其存在的合理性都受到了怀疑；邮政储蓄机构“只存不贷”，并利用其在农村网点多、分布广的特点，大量吸收农村储蓄并转存人民银行，导致农村资金大量外流，不但没有起到支农的作用，反而成为农村资金最大的“抽血机”，一直遭到社会各界的诟病，目前虽已组建为邮储银行，市场定位于面向城市社区和为农村居民提供基础金融服务，但由于商业金融逐利本性，其实际支农效果仍令人担心；现如今农村金融市场只剩下农村信用社“一根独苗”，一方面由于农村信用社从监管体制、治理结构、财务状况到经营机制等方面存在诸多问题，已是“泥菩萨过河自身难保”；另一方面是农村信用社的商业化改革取向，使其发展具有明显的“非农化”或“去农化”趋势，对农村经济的支持力度正在不断弱化。据2006年清华大学经济管理学院开展的涉及青海、新疆、甘肃、河北四个省区29个县的“中国农村金融发展研究”调查结果显示：作为“农村金融主体”的农村信用社无法完成满足广泛、持久的小额信贷需求的任务，实际上也不具有农村金融领导者的地位。总之，一个公认的事实，就是人们常说的所谓“三足鼎立”或“三驾马车”抑或‘铁三角”并没有起到应有或应该发挥的作用，只能用“有名无实”或“徒有虚名”来形容。
在正规金融服务不能满足农村发展和农户需求的情况下，非正规金融就成了农民家庭融资的主要渠道。据估计，中国农村大约有50％～60％的家庭，其70％的借款都来自非正式渠道。从已有的文献资料看，对农村民间借贷不论是理论界还是实际工作部门至少有两点基本共识：一是农村民间借贷在满足农村多样化的资金需求，促进农民消费、投资以及应对风险上都有无法替代的作用，是正规金融的有益补充；二是农村民间借贷对农业增长、农村发展和农民增收具有积极作用，不仅有利于农民建立现代信用观念——资金的有偿使用和增值收益，还可以弥补正规金融供给的不足，促进民营经济的发展，实现农村储蓄投资转化机制的顺利运行，但也不可否认农村民间借贷存在一定的风险，必须加以规范和引导。
然而，自新中国成立以来，农村民间借贷一直没有获得合法地位。监管部门对民间金融采取了抑制性政策，严格控制农村金融市场的准入，严格监管农村金融机构，并陆续出台了一系列管制措施。1998年国务院发布《非法金融机构与非法金融业务活动取缔办法》，1999年发布《金融违法行为处罚办法》，对民间金融的业务进行严格的治理和整顿。尽管非正式金融没有得到法律认可和政府保护，但它却以顽强的生命力生存下来，而且还有所发展，以至于成为中国农民融资的主要渠道和遍及全国的一个普遍现象。
(二)农民“贷款难”，银行“难贷款”
长期以来，农村金融市场存在着一个怪现象：一方面，农民因生产和生活的需要，有着强烈的贷款需求，却很难贷到款；另一方面，商业银行(包括农村信用社，下同)大量资金贷不出去。也就是人们通常所说的两难：“贷款难”和“难贷款”。
据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查推算，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。另外，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常在3000～5000元间，而5000元以上的大额贷款很困难。因为通常大额贷款都需要担保或抵押，而绝大多数农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。农民贷款难并不是农村资金缺乏，而是大量农村资金流向城市和非农产业。当前中国农村地区的存款有4万亿元，但用于农村的贷款仅1万亿元左右。资料显示，2007年底，我国全部金融机构人民币贷款总额中只有不到6％投向农业部门。
更令人忧虑的是，尽管农村信贷的“两难”受到社会各界的高度重视，纷纷找病因，开药方，不断地“打针吃药”，然而，就是不见明显起色。新的一轮农村金融改革以2006年底中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》为标志已在全国展开，但有评论认为，即使放宽各种商业性金融机构进入农村的门槛，但其在利益机制驱动下，也会成为农村信贷资金“农转非”的新渠道，起“抽水机”的作用，而不能解决农民及其企业贷款难问题(郭书田，2008)。笔者以为，考虑到农村金融改革的复杂性和艰巨性，我们不能奢望放开准入政策本身即能建立起多元化、有竞争的农村金融市场，从而彻底改善农村信贷长期存在的“两难”局面，这仅仅是开了一个头，农村金融改革的路还很长。
(三)城市“流动性过剩”农村“流动性不足”
中国金融业发展长期存在比较严重的“二元化”问题，在城乡金融资源配置上，城市占80％强，农村不足20％。一方面，城市深受流动性过剩的困扰，通货膨胀压力较大；另一方面，农村的金融基础设施严重短缺，流动性不足，信贷可得性较低。资料显示，县以下银行业金融机构存贷比较全国低10多个百分点，农村地区人均贷款余额与城市相差10倍以上。更为严重的是，截至2006年末，全国尚有3302个乡(镇)未设任何银行业机构营业网点，占全国乡(镇)总数的9.52％。也就是说，即使从财政和金融两个方面为农村开闸放水，最缺水的地方连引水渠都没有，如何引水?据预测，到2020年，我国建设社会主义新农村需要新增资金15万亿元至20万亿元。因此，如何解决城市金融业务和农村金融业务发展严重不平衡的问题，不仅是金融业自身面临的一个严重问题，也关乎社会主义新农村建设和构建和谐社会的成败。
(四)农业“灾害频发”，保险“袖手旁观”
从农业保险发展轨迹来看，在经历了上世纪90年代初短暂的辉煌之后，迅速地陷入了长期的、持续的萎缩态势。1993年，农业保险的保费收入为8.3亿元，从1994年起，农业保险的规模逐年下降，2004年，我国农业保险跌至低谷，保费收入仅为3.96亿元，全国2.3亿农户，户均保费不足2元。农业保险从2005年开始回升，当年保费收入为7.5亿元，2007年中央财政首次对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴，保费收入增长迅速，截至2007年底已达到51.84亿元，同比增长514.95％。
中国是一个自然灾害频发的国家，作为农业大国，每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的25％，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(500亿美元左右)的1/4左右。然而，目前农业仍主要靠两种传统的风险保障途径：民政部门实施的政府农业灾害救济和中国人民保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济，前者受到国家财力限制，后者是商业保险，规模小、方式单一，所以根本满足不了农村需求。尽管经过近几年的发展，已形成以中国人保、中华联合两家全国性保险公司，黑龙江阳光、吉林安华、上海安信和安徽国元等4家专业政策性农业保险公司为主体的政策性农业保险经营体系，再加上财政的补贴，政策性农业保险确有所发展。但由于农业保险具有高风险、高赔付、高成本、低费率的特点，国内商业保险公司均不愿轻易涉足。
从各地的试点情况看，农村保险业的发展仍面临着相当多的困难和矛盾，最为突出的是：农民收入水平低制约着保费承受能力，农业风险大影响了保险机构的积极性，政府财力不足限制了对农业保险的政策扶持力度，保险人才缺乏制约着农村保险业务的拓展，农村人口分散加大了保险业务的费用开支，等等。中国农业经济基本上仍是“靠天吃饭”的脆弱经济。一方面在银行融资得不到有效支持的同时，农业保险制度也跟不上，必然进一步扩大了农村资金的供求缺口；另一方面由于农业保险不到位，贷款风险必将集中于银行业金融机构，并影响其信贷资金的安全性和效益性，其结果是纷纷退出农村金融市场。
二、困境成因
那么，是什么原因造成了今天的结果?笔者认为，从根本上说，农村金融改革目标不明确，缺乏清晰的改革思路是关键。换句话说，就是没有解决农村金融向何处去和到底怎么改的问题。
(一)理论上争论不休
经过社会各界的长期努力，国内农村金融研究已取得了很大的进展，其成果可以用“汗牛充栋”来形容。但是，不可否认，已有研究也存在明显不足：一方面，照搬照套国外的理论，却很少关注这些理论与中国本土生活习惯、制度传统的兼容性以及社会文化衔接问题，更多地把这些原本在西方社会基本适用的理论，当成是没有文化相关性与社会历史适应性的“科学真理”，采用“复制”和“粘贴”的简单方法，使“科学真理”失去了适用性和有效性；另一方面，也是更为重要的，就是在农村金融改革的理论研究上总是争论不休，很难达成共识。按理说，各种学派、不同观点经过较长时间的争论并经实践检验之后，应该就一些基本问题达成共识，至少是被大多数研究者所认同，但现实中仍是“公说公有理，婆说婆有理”。仅举两例：
例1：美国经济学家爱德华·S.肖和罗纳德·I.麦金农在分析发展中国家农村金融状况时提出了金融抑制理论，指出理论上农村金融抑制既可能是供给型的，即正规金融部门金融服务供给不是；也可能是需求型的，即农户对金融服务需求不足。那么我国农村金融抑制状况到底属于那一类呢?学界有三种不同观点：一是我国农村金融抑制属于供给型金融抑制；二是我国农村金融抑制供给型和需求型共存；三是我国农村金融抑制主要表现为供给型金融抑制，需求型金融抑制是从属现象。问题是实践中我们到底是从供给角度入手?还是从需求角度入手?抑或双管齐下?始终莫衷一是。
例2：关于农村金融体系应以合作制为主导还是商业化取向?长期以来一直处于争论之中。大致可以归纳为三种观点：第一种观点认为，面向农户、集体农业等非法人实体的信用业务，应是合作金融(和政策金融)的天然职责。第二种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。折中的观点认为，合作金融一般只能在小范围可以很好运作，但扩展到大范围时，合作金融所依据的信任机制和互助机制等不容易正常发挥作用，它不能代替商业金融，故二者应该并重。这就造成实践部门的无所适从，一会按合作制来规范，一会又向商业化发展。
(二)政策上摇摆不定
由于我国农村经济体制和经济实践已发生重大而深刻的变化，农村金融改革实践又滞后于农村经济转型对金融服务的需求，再加上理论上的不成熟，使得政策的制定缺乏可靠的实践基础和理论依据，只能是一个不断试错的过程，造成了政策上的摇摆不定。如比较典型的事例就是对待农村合作基金会的政策变化。中央从1984～1993年持续予以鼓励；即使在1994～1996年的治理整顿期间也曾经持肯定评价；就在它发展到最高峰的1997年，国务院做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定；1999年1月，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会；由于信用链条突然中断，带来的资产损失相当严重，比如乡镇政府向银行申请贷款以兑付基金会债务，给乡镇财政造成巨大压力，广大农民也被转嫁了相当部分的债务负担。
(三)实践中反反复复
改革开放30年来，农村金融改革基本上是沿着“整体改革(金融体制改革)——局部改革(农村信用社改革)——整体改革(农村金融体制改革)——局部改革(农村信用社改革)”这条主线反复进行的。其中关键性的改革有四次：一是1979年恢复农业银行建制，农村信用社划归农业银行领导管理；二是1984年恢复和加强农村信用社的群众性、民主性和灵活性；三是1996年建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；四是2003年农村信用社管理体制和产权制度改革。从改革的内容来看，每一次的改革方案就是对前一次改革方案的颠覆和否定，农村金融制度安排阶段性特征非常明显，缺乏科学、合理的长期统筹规划，这也是农村金融改革屡改屡不显效的原因之一。比如，1996年农村金融改革的核心是恢复农村信用社的合作制性质，即按合作制原则规范农村信用社。而到2003年的改革时已不再坚持合作制，允许进行股份制改造，也可以实行股份合作制，其实质就是要让农村信用社姓“商”。
三、厘清思路
农村金融改革如今已是农村改革中公认的“老大难”或“最难啃的骨头”，成了制约农村进一步发展的瓶颈。而且至今在改革的大方向和思路上仍没有形成共识。从农村金融改革的思路来看，笔者认为必须厘清以下几个问题。
(一)“自上而下”还是“自下而上”
中国30年来改革开放的基本经验集中到一点，就是民众获得了自主选择、自我发展的权力，这是改革成功的关键所在。每一次成功的改革都是自下而上探索出来的新路子。而中国农村金融历次改革都是在政府主导下，自上而下地进行的，农村金融制度的安排和改革方案的设计均出自政府之手。实际上，作为农村金融改革实践者的金融机构和受益者的农民、农村企业对“农村金融因何而改?由谁来改?如何改?”是最有发言权的；可是在每次农村金融改革过程中，他们均成为局外之人，失去了对农村金融改革的话语权，只能成为改革的坚定执行者和被改革者。一个没有充分体现改革执行者和受益者智慧的农村金融改革方案，在方案实施过程中必然会变异和虚置，改革的预期效果也难以实现。笔者在查阅《安徽农村金融志》时，看到一个典型案例就很能说明问题。1992年5月，安徽省望江县政府将农村信用社“三权”下放到乡镇政府领导管理，省农业银行马上以《明传电报》请示人、农两总行。时任国务委员兼中国人民银行行长李贵鲜批示：“立即停止这种做法，人行正在研究信用社改革问题，按全国统一办法办。”副行长周正庆批示：“立即纠正这种做法，金融体改要按国务院和人民银行的统一部署进行。”
从制度经济学的角度分析，中国农村金融体制的历次改革都是政府主导下的强制性制度变迁，而非诱致性制度变迁。强制性制度变迁虽然能节约制度生成和制度实施的成本，短期内能在全社会范围内有效配置社会资源，但却不能必然地满足对制度的需求和形成制度的有效供给，同时也遏制了初级行为团体(单个人或单个人组成的团体)的制度创新活力和动力。
(二)“输血”还是“造血”
从改革开放以来中国农村金融的历次改革看，一方面政府一直想依靠正规金融，采取政策性的限制措施或外部性“输血”的办法来解决农村资金外流、农民和农村中小企业贷款难的问题，以跟上快速增长的农村经济发展的步伐；但事与愿违，农村金融资源越来越匮乏，农民和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村金融体系中反而因此新增大量的呆账、坏账。另一方面由于实行严格的金融管制，农民自己的金融组织——农民资金互助合作组织缺乏适宜的生成环境和生存空间，农村金融自身的“造血”功能一直处于受抑制的状况，打压多于引导，致使农民合作金融组织的发展始终处于步履艰难的摸索阶段，走走停停，自生自灭。
从理论上讲，研究农村金融改革有需求和供给两个基本视角。从需求视角研究的学者主张：在保持现有体制稳定的情况下，引入新的博弈主体，改变现有博弈格局，构建一个充分考虑农村、农民金融需求和现实要求的农村内生金融体制，建议通过诱致性制度变迁内生出农村金融的方式来解决需求型农村金融抑制(张杰，2006；高帆，2002)。而从供给视角考察的学者则认为：农村金融机构的政策性业务与商业性业务混同，政府往往将金融机构作为支农工具，不仅导致农村金融机构严重的道德风险，而且使金融机构以各种形式逃离农村地区(谢平，2006)。综合而言，两种角度的研究可归于一点，即培育内生金融体制是农村金融改革的方向。笔者以为，解决农村金融问题的核心并不在于如何动员(甚至采取行政强制手段)现有的金融机构“为农民服务”，而在于采取切实可行的措施来推动真正的“农民自己的银行”的兴起，如何形成一套自身完备的“造血”机制是农村金融改革的当务之急。
(三)商业化还是合作制
关于农村金融体系应以合作制为主导还是商业化取向?前文已经提到，大致可以归纳为三种观点：合作制为主导、商业化取向以及商业化和合作金融共同发展。但从实际的发展趋势看，农村金融市场商业金融一统天下的局面已初露端倪：中国农业银行股份制改革已启动；农业发展银行的政策性功能缺位(只是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用)；新一轮农村信用社改革已基本上不再坚持合作制原则；银监会放宽农村地区银行业金融机构准入政策新生的村镇银行和贷款公司等机构都是按商业金融模式运作的。
从世界范围看，只要是小农经济国家，都没有仅仅利用商业金融来为小农提供信用服务的成功先例。实践已表明，试图在商业性金融业务与支持农户生产性、经营性资金投入之间建立通道基本上是徒劳无功的。笔者认为，有什么样的金融需求，就应有什么样的金融安排与之相适应。不论是商业化还是合作制，到底选择那一种模式都应尊重农村金融需求主体的选择。同时，两者的市场定位应有所区分：商业金融应主要定位于满足农村企业的融资需求，合作金融主要解决普通农户生产和生活的小额借款。据国务院发展研究中心农村经济研究部的实地调查：从总量上看，正规金融在对农村企业的贷款供给上具有压倒性的优势，农村企业的正规金融贷款占到其借款总额的88.23％。而农民资金互助合作组织是在血缘、人缘和地缘关系基础上形成的，具有信息对称、交易成本低、借款手续简便、符合农民借款偏好等商业金融不可能具有的优势，这与农户贷款额度小且分散、无(或少)抵押、担保时效性又强等特征相适应，更适合于满足农民因商业金融难以适应而产生的融资需求。
(四)存量改革还是增量改革
关于农村金融改革的路径主要有两种观点：一种观点主张存量改革优先，对已有的金融机构(农村信用社)进行民营化改造，以农村信用社的改革来实现对农村经济的金融支撑，不主张设立正式的民间金融机构(谢平、周小川，2004)。另一种观点主张进行增量改革，认为局限于信用社的农村金融改革难以从根本上解决农村金融的供给问题，存量改造难度大，主张进行金融制度创新，建立民营银行，以增量改革促进存量改革(徐滇庆，2001；马晓河，姜长云，2003)。从农村金融改革的实践看，2006年底以前农村金融改革主要是以存量改革为主，所进行的多次改革都是以农村信用社为改革的重点，但基本上都未取得预期的效果。2002年末，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45％，资本净额-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36.93％。自1994年至2003年，全国农村信用社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。尽管自2004年起，从总体上看，农村信用社开始赢利，但这主要得益于财政注资、中央银行再贷款以及核销坏账等政策扶持，很难说这是体制改革的贡献。2006年底，银监会出台相关政策，首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。这标志着农村金融改革已从存量改革为主转向增量改革，此次改革方案的设计者试图从增量上寻求突破。笔者以为，不论是存量整合，还是增量改善，都不能仅仅局限于正规金融，应重视对非正规金融特别是农民资金互助合作组织的培育、规范和引导，要充分调动农民参与这个过程的积极性和主动性，允许农民群众进行探索，并尊重他们的创造。
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