新公共服务理论批判，本文主要内容关键词为：公共服务论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-0633(2006)05-088-05
一、问题的提出
自从威尔逊于1887年发表了《行政研究》一文起，西方公共行政学已走过了百余年的发展历程，经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服务等几次代表性的理论变迁。后发的理论往往对继往的理论进行彻底地清算，在此基础上给自己的理论随意地贴上“新”字标签。企业家政府理论同样难逃被全面批判和清理的命运。该理论是奥斯本和盖布勒在总结和提炼美国政府再造运动实践的基础上提出的一个理论，其基本理论内容由十大原则或命题组成：起催化作用的政府；掌舵而不是划桨；社区拥护的政府；授权而不是服务；竞争性政府；把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府；改变照章办事的组织；讲究效果的政府；按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府；满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；有事业心的政府；有收益而不浪费；有预见的政府；预防而不是治疗；分权的政府；从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府；通过市场力量进行变革。在对企业家政府理论的众多诘难之中，登哈特夫妇的呼声尤为引人注意。他们提出了与企业家政府理论针锋相对的新公共服务理论。新公共服务作为关于政府在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统理论，由七大理念组成：服务于公民而不是服务于顾客；公共利益是目标而不是副产品；重视公民权胜于重视企业家精神；战略性地思考，民主性行动；责任并不简单；服务而不是掌舵；重视人，而不仅仅关注生产率。问题在于，新公共服务理论究竟新在何处，其果真能称为一种新理论，并成为企业家政府理论的替代模式吗？带着这一疑问，笔者尝试着设计出理论质量评估的标准，然后运用这一分析框架从比较与批判研究维度对新公共服务理论进行理论解构，从而为企业家政府理论正名，并由此引申出对中国公共行政学研究缺陷的初步检讨。
二、理论质量评估的维度与标准
学界通常将社会科学研究划分为行动研究，应用研究和纯研究三个层次。行动研究一方面体现为，针对现实生活中的某个问题进行深入的考察，发现问题的来龙去脉和基本走向；另一方面也表现为，通过对前人已有的理论之系统梳理来掌握理论的发展脉络和基本观点。本科学习阶段，应该达到行动研究的层次。应用研究的基本要求是运用理论来分析和解决现实中的问题。这里需要注意两个问题，一是要寻找基本的分析工具，二是要注意分析工具的可行性，对中国社会科学研究来说，特别要避免用西方的理论剪裁中国的现实。硕士学习阶段，研究水准应该达到应用研究层次。纯研究强调的是发展理论，也就是在前人的基础上将原有的理论向前推进。这种推进可以表现为两大类型，一是针对某个理论的缺陷，提出改进或完善的举措，通过修正使该理论进一步完善；二是对某个理论加以系统批判，在扬弃的基础上提出新的理论。纯研究是社会科学研究的最高层次。博士学习阶段，应该致力于推出纯研究层次的学术成果。
在社会科学研究的上述三个层次中，只有纯研究才对人类知识的增长具有真正的推动作用。如前所述，纯研究的根本目标是建构和发展理论。当我们将建构和发展理论作为毕生的研究目标时，必然面临着一个问题：理论质量评估的维度和基本标准是什么？为了寻求这一问题的答案，我们势必先要明确，什么是理论？它的构成要素有哪些？
《现代汉语词典》中指出，理论是人们由实践概括出来的，关于自然界和社会知识的有系统的结论。《辞海》中认为，理论是概念、原理的体系。科学的理论是在社会实践基础上产生并经过社会实践的检验和证明的理论，是客观事物的本质、规律性的正确反映，它是在同错误理论不断斗争中发展起来的，科学理论的重要意义在于，它能指导人们的行动。费尔曼(Ferman)和里文(Levin)认为，“理论”通常有三层涵义：第一，理论是用来表述社会或政治现实属性的一个概念；第二，理论是一个概念体系；第三，理论是解释的最佳实现。[1]
张梦中和马克·霍哲强调，理论是一个或一组概念，能够解释或预测某一现象。一个或一组概念是“因”，某一现象是“果”。即理论这一概念存在因果关系。理论通常可由数学公式表示。即一个或多个自变量的存在导致因变量的发生。[2]肯尼思·沃尔兹赞同如下观点：理论是解释规律的陈述，而不仅仅是规律的集中，理论同规律有质的差别。规律指出恒定的或很可能存在的联系，理论揭示这些联系为什么普遍存在。[3]
综合借鉴上述观点，我们认为，理论是由一组相互联系的概念和命题按照内在逻辑属性组成的有机体系，是关于特定对象的规律之系统化的理性知识。理论的基本构成要素包括研究对象、理论形式和理论内容。任何理论都必须有特定的研究对象，这是理论得以成立的前提条件，没有研究对象的理论是不存在的。由于理论是一个系统化的、具有内在逻辑联系的理性知识体系，故而从理论形式上看，其必须具有严谨的逻辑性和充分的理论论证性。从理论内容角度来说，它是由概念和命题组成的，它是关于规律的理性认识，因而在内容上有别于经验。
由于理论是由研究对象、理论内容和理论形式三个要素构成的，因而我们可以围绕这三个维度来搜寻理论质量评估的标准。就其研究对象而言，要求围绕研究对象的研究选题本身就具有原创性。这种原创性要么体现在该选题是已有的研究成果中尚未触及的，要么是虽然已有触及但存在理论困难，有必要进行修正和补充或摈弃和发展的。就其理论内容而言，由于理论是针对研究对象所概括出的规律的陈述，所以科学的理论在内容上必须正确地描述了特定规律，从而能够对研究对象做出恰当的解释，即具有解释能力。一个理论在没有经过实践的检验之前，都只是一种假说。因而需要引入实践标准，亦即让假说接受实践的检验，也只有经受住了实践检验的假说才能称为科学的理论，反之，则为非科学的理论。当一个假说被实践证明为科学的理论的，我们只能说该理论在内容上是正确的，但仅有此还不够。该科学的理论与前人的研究成果相比，在内容上还必须具有创新性，即具有原创性和首创性。更具体地说，就是该科学的理论必须对人类知识的增长有所贡献，这种贡献程度与其创新性程度成正比。就其理论形式而言，“理论必须具有严格的自洽性和一致性、严密的论证性、高度的确当性和美学意义上的简洁性”。[4]
三、对新公共服务理论的学术解构
从研究对象及选题来看，登哈特夫妇认为，新公共服务理论一方面要对公共行政领域关于将公共利益的民主价值观点、公民权和服务重新确定为该领域的规范性基础之诸多想法和呼声进行综合，另一方面要围绕着一些原则而将这些想法构建成一个理论框架。并赋予这个框架一个名称，外壳和表达方式。该理论有两个核心主题：(1)促进公共服务的尊严和价值；(2)将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。[5]由是观之，两位作者在研究选题方面尝试着做的工作是对一类由许多学者提出的类似观点进行梳理、归纳和提炼，抽取出几个原则或命题，并将之概括到“新公共服务”这个统一的名称之下，那么很显然，他们在研究选题上做的是一个前人尚未从事的工作，从这一点看，选题本身是有新意的。但是，由于他们只是致力于梳理、归纳和提炼，故而选题本身并不具有很强的原创性，而且必然使其研究更多地停留在行动研究层次，难以实现理论内容的创新，更多地只是用“新公共服务”这个“新瓶”装某一群学者的“旧酒”而已。
如果说新公共服务理论在研究对象和选题方面缺乏原创性，那么其在理论内容上是否具有较强的原创性呢？为了准确地回答这一问题，有必要通过对新公共服务理论与企业家政府理论的内容之比较分析来对新公共服务理论内容的原创性加以审查。
1、服务于公民而不是服务于顾客。新公共服务理论家认为，公共利益并不是个人利益的简单相加或聚集，而是立足于公共价值观的对话。故而，公务员不仅仅要对“顾客”或“消费者”的需求做出回应，而且要努力建构政府与公民以及公民与公民之间的信任与合作关系。概而言之，新公共服务理论鼓励越来越多的人履行作为公民应担负的责任与义务，并提倡政府特别关注公民的声音。
实际上，企业家政府理论所用的“顾客”一词只是一个隐喻，其目的是明确服务对象，明确顾客需求和给他们选择机会（把顾客放到驾驶员的位置上）、提高回应公民需求的能力，寻求回应公民需求的方法，强化对公民的责任，其中包含了大量的公民参与的成分。企业家政府理论的倡导者认为，民主政府是为它们的公民服务而存在的。在政府里几乎从来没有人使用顾客这个词，大多数美国政府却都是顾客盲，人们在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望着被当成顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重。[6]企业家政府理论还提供聆听顾客呼声的方法：顾客调查、顾客随访、社区调查、顾客联系、顾客联系报告、顾客委员会、专题小组（把顾客集中在一起，讨论产品、服务或问题）、顾客采访、电子通讯 （公民通过网络和政府联系，政府人员要迅速回复，一般在24小时之内）、顾客服务训练（提高雇员为顾客服务、解决顾客问题的能力）、试销（顾客导向的政府在将服务提供给公民之前，先进行试验，从而了解人民是否喜欢它们）、 800免费电话（投诉官僚作风的热线）、意见箱或表格。这些方法在很大程度上都体现为对公民声音的关注以及政府与公民的治理对话。
2、公共利益是目标而不是副产品。新公共服务理论家们强调，公共官员的目标不是在个人选择的驱动下找寻到迅速解决问题的方案。政府的作用更多地体现在为公众营造一个真诚的、不受拘束的对话环境，并保证在这些环境中经过一定程序形成的解决方案符合公平正义原则。
企业家政府理论是否忽视了公共利益的这一根本目标而仅仅将其作为副产品对待了呢？为了准确回答该问题，同样要从该理论的代表人物的相关论述中寻找答案：“过去50年来，美国政治辩论集中在政府应该做什么和为谁服务上，而在今天这些辩论已属次要，因为我们已没有手段去达到我们追求的新目的。本书的主题不是政府应该做什么，而是政府如何运作。我们希望本书将阐明美国各地人士所提出的为公众提供服务的新手段，通过断断续续、反复试验学到的新手段。”[7]政府在提供服务过程中要学会鉴别“服务的实际成本”。大多数政府并不清楚它们提供的服务值多少钱。即使它们能给你每项服务的预算数字，它通常也不包括“间接成本”[8]。企业家政府理论的这些观点表明，其关注的焦点是提升公共服务供给的质量、效率和效益及手段、方法和技术。而从公共服务与公共利益的关系看，公共服务是公共利益的具体化，因而公共利益已经是一个隐含的前提和目标，企业家政府理论显然在探讨如何更好地实现这一目标，而不是将公共利益作为副产品。此外，诸如顾客委员会和专题小组等聆听顾客声音的方法已经将新公共服务所强调的治理对话环境推进到操作层面 （如何做）。
3、重视公民权胜于重视企业家精神。新公共服务理论的提倡者认为：新公共管理鼓励公共行政人员遵循企业家式的思维方式和行为模式，由此导致将最大限度地提高生产率水平和满足顾客的需求作为唯一值得追求的目标，从而忽略了谁是真正的主体。公共行政人员不仅要分享权力，而且要与广大公民一道，齐心合力地解决公共问题，并将其在治理过程中所担当的角色定位为肩负公共责任的参与者和促进者，而非企业家。
企业家政府理论强调，企业家政府理论中的企业家并不等同于生意人，而是指那些运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人，企业家精神的本质是创新意识、效率意识和成本意识。公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。[9]在我们看来，企业家精神与公民权并不矛盾，关于公民权在企业家政府理论的其他几条原则中多有体现，此处不必重述。
4、战略性地思考，民主性地行动。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、并且最负责的实施。[10]新公共服务的倡导者认为，要让利益相关各方均参与其中，共同推动政策方案的执行过程。政府存在的目的在于满足公众的需求，因而政府必须具有回应力、开放性和可接近性，政府的行为要为公民提供服务和创造机会。
实际上，民营化和共同生产是企业家政府理论所倡导的两种主要执行方式。民营化和共同生产体现为公共部门、私营部门、第三部门和公民共同参与公共物品或服务的生产或提供。从这一点看，其做法基本符合新公共服务所谓的民主性地行动之理念。
5、责任并不简单。新公共服务理论家认为，责任问题十分复杂。公务员不应只关注市场，而且要关注宪法和法律、社会价值、政治规范、职业标准以及公民利益。他们认为，企业家政府理论将责任问题过分简单化。具体体现在三个方面： (1)企业家政府关于“政府的责任就是为其顾客提供选择，并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好”。(2)企业家政府依靠民营化，从而把责任从公共的观点转向了民营的观点。[11](3)企业家政府没有适度地强调公法和民主规范。[12]
我们认为，新公共服务理论所指出的企业家政府理论将责任简单化的三方面同样不能成立，理由在于：(1)企业家政府主要聚焦于两大方面，一是满足单个顾客个体的需要，二是提供针对不特定多数顾客的公共物品。从这一角度看，认为该理论所关注的政府责任仅仅是满足顾客个人的需要，显然是有失偏颇的。(2)民营化并不是政府简单地将责任转移给私营部门的做法，政府在这里虽然不直接从事公共服务的生产，但仍然要保证服务的质量和效能。政府此时担任的是签约人、监督者和牵线搭桥者的角色。奥斯本和盖布勒针对社区拥有的政府发表了类似的观点。他们认为，当政府把所有权和控制权交给社区时，它们的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但是仍然对满足居民需要负有责任。政府一旦主动放弃掌舵的职责，灾难就常常接踵而至。70年代把精神病人大规模地从精神病院里放出来送到社区治疗机构，就是一个极好的例子。这个办法在几个地方成功了，可是大多数政府放弃了掌舵的责任。这些政府未能保证社区治疗中心和收容所确实到位并有足够的资金，也未能监控离开精神病院后病人的遭遇，结果是许多精神病人流落街头无家可归。[13](3)企业家政府并没有忽视公法，奥斯本和盖布勒曾经用比喻的方式表明了企业家政府理论对公法的适度重视。他们指出；“当然，政府是需要一些规章的。政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上了几十层油漆，上面又有一层又一层的附着物。取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新航行。[14]企业家政府理论关于顾客导向的具体做法和社区授权等观点都在一定程度上践行着民主规范。
6、服务而不是掌舵。新公共服务的倡导者们认为，公务员要利用共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。[15]政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。公共官员的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。[16]
企业家政府不是简单地强调掌舵而不重视服务，而只是强调政府要善于想方设法地保证服务的实现而不要事必亲为。该理论的提倡者认为，政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。[17]掌舵的政府更多地扮演催化剂和促进者的角色，其确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题。[18]为什么要这么做呢？因为既不增加税收，又要提供更多更好的服务，为了应对这个两难选择，第三种选择就是用催化的手段让私营部门、第三部门、社区和公民个人参与进来，形成良好的伙伴关系，政府致力于掌舵，追求少花钱多办事。政府没有必要直接从事服务的生产，“政府的义务是保证服务提供的实现”[19]。略做比较即可发现，这些论断与新公共服务对“服务而不是掌舵”的描述有惊人的相似。
7、重视人，而不仅仅关注生产率。新公共服务论者特别强调“通过人来管理”，如果指望公务员善待公民，那么首先要求公共管理机构要善待其管理者。新公共服务理论的提倡者强调，公共行政人员的动机和期望远不是简单的薪水和保障问题，他们希望自己的生活能与别人的生活有所不同。
企业家政府强调建立有使命感的组织，放手让其雇员以他们所能找到的最有效的方法，去实现该组织的使命：[20]放松对政府的过多规制，改变对公共雇员的过多束缚，体现为对他们的一种信任，这难道不是对他们的尊重和重视吗？
前文笔者从文本阅读的范围对新公共服务理论关于企业家政府理论的诘难进行回顾，并分别通过对企业家政府理论内在的深度解读来做出回应。上述对比分析表明，新公共服务理论所提出的七大原则对企业家理论存在着重大误解，此其一；其二，新公共服务理论所提出与企业家政府理论相对立的上述原则在企业家政府理论中大多已经转化到操作层面。从这两个方面来看，新公共服务理论在内容上并没有太多的理论创新。新公共服务理论与其理论来源相比，也没有大的创新。该理论的来源是民主化的公民权理论、社区与市民社会模型、组织人本主义以及后现代公共行政等四大方面。该理论的主要原则都是对作为其来源的理论的取舍和重组，并没有在此基础上做出修正或大的发展，因此，与其理论来源相比，该理论在内容上也没有实现根本性创新。关于这一点，限于篇幅，不再赘述。此外，该理论并没有经过实践的检验。从这一意义上说，新公共服务理论甚至在严格意义上并不能称为理论，而是新公共服务假说，它究竟能否成为一种有解释力的理论，还有待实践的检验。
前文已经述及，从理论形式角度来说，理论必须具有严格的自洽性和一致性、严密的论证性、高度的确当性和美学意义上的简洁性。然而，我们对新公共服务理论的考察表明，其在这方面同样存在着严重的问题，主要体现在三个方面：
其一，新公共服务理论论证的不充分性。这主要体现在其论证方式上。新公共服务理论所采用的基本论证方式就是引用名人名言，基本方法是先从这些名人名言中提取出符合自己需要的原则或命题，然后再用这些名人名言来论证所提取出的原则。这种论证方式存在两大问题：一是缺乏对现实的关照。具体来说，就是容易脱离现实，陷入理想主义，从而成为一件只具有欣赏价值而无法解决现实问题的工艺品，容易只开花而不结果。二是用自己的长处来比别人的短处。该理论在论证时用一种观点来反对另一种观点，并且往往放大自己所批驳的观点的缺陷或不足，夸大自己的观点的优点或优势。简单地说，就是用自己的长处来比别人的短处，而忽视别人的长处和自己的短处。因为这种错误，必然导致一种致命的自负。也正因为如此，新公共服务理论的倡导者登哈特夫妇才会过于乐观地认为，“新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式”[21]。如果我们推而广之来看，也正因为这种错误，西方学者所构想的理论往往存在“片面的深刻”这一局限性。
其二，新公共服务理论论证的不严密性。该理论大量地引用前人的观点和话语，但却忽视了严密的逻辑论证和推理，导致论证的不严密性。
其三，新公共服务理论在美学意义上的简洁性方面存在不足。该理论提炼出了七个原则，从这一点来看，具有美学意义上的简洁性。但问题在于，该理论在引用前人的观点和话语时存在比较明显的观点重复、资料堆砌和罗列的迹象，让读者读后产生一定的仓促零乱之感。
四、余论
前文在构建理论质量评估标准的基础上，从研究对象、理论内容和理论形式三大维度对新公共服务理论进行了批判性学术解构，论证了该理论的四大缺陷：(1)研究选题所引发的研究目标的低层次性，即更多地停留在行动研究层次。(2)该理论对企业家政府理论存在诸多偏见或误解，所提出的理论观点与企业家政府理论相比，存在很多重复之处，而且企业家政府已将这些基本理念推进到了操作层面。(3)新公共服务是一种假说而非理论。(4)新公共服务在理论形式上的缺陷体现为论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够。新公共服务理论的上述缺陷表明，其对企业家政府理论的批判大多有失公允并难以成文，更遑论取而代之了。
当然，新公共服务理论尽管存在上述诸多问题，但至少有一点值得肯定，那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识，而这正是许多中国公共行政学者所缺乏的。由此，我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来，这些缺陷至少可以概括为三点：(1)重复劳动的行动研究。例如，国内学者对官僚制、新公共管理等理论进行述评和解读的研究成果很多，但有新观点的不多，甚至存在着诸多误读或根本就没读懂的情况。(2)缺少分析工具的应用研究。一方面，由于缺少分析工具，因而想当然地乱开药方，提出很多大话、套话和空话，缺乏可操作性。另一方面，由于缺少社会学的社会调查与统计方法方面的专业化训练，因而对现实中的问题缺乏深入、准确、科学的把握。(3)少之又少的纯研究。中国公共行政学研究中的纯研究之所以如此匮乏，原因很多。其中一个重要原因就是缺乏理论的建构意识。我们的许多研究成果虽有观点，但缺乏论证。在提出一个观点之后，又缺乏进一步进行后续研究的勇气和精神，往往浅尝辄止。
概而言之，从改革开放到今天，中国从事公共行政学研究的学者之贡献主要体现在引进、介绍和传播西方的学术观点和理论，并对这些理论进行了一定程度的解读和评价，但总体上很少能够构建出具有原创性的理论。正因为如此，中国公共行政学研究仍然处于世界学术的边缘而非中心。为了使其从边缘走向中心，必须有更多的年轻学者用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来，中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。
［收稿日期］2006-04-20