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中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000—5919（2006）03—0115—07
构建社会保障和社会救助相整合的社会福利制度，是减少福利发送成本的必然发展趋势，是构建和谐社会的内在要求，是落实科学发展观的具体行动，是建设中国特色社会主义事业的题中应有之义，对于加强社会主义社会建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一、中国社会保障和社会救济的现行安排和国际比较
中国社会福利主要由两部分组成，一是由劳动和社会保障部负责的社会保障，二是由民政部负责的社会救助。所谓整合社会福利制度，指的是由社会保障和社会救助相整合的新型社会福利制度。之所以要把二者整合起来，主要出于以下考虑：
第一，为了节省管理成本。两个行政部门分别管理社会福利，且它们在福利业务上有诸多交叉重叠之处，无形之中增加了管理的成本。
譬如，归劳动和社会保障部管理的社会保障有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会福利、社会救助和个人储蓄等项内容，而归民政部管理的业务中也有社会福利和社会救助。从传统上说，社会福利和社会救助是由民政部主管的。如果社会保障中的社会福利和社会救助与民政工作中的社会福利和社会救助有什么不同，那就应该在名称上把它们区别开来；如果完全相同，有什么理由要把它们分别设在两个部门？为什么不能把它们整合起来，以节约行政管理的成本呢？
第二，为了构建统一的社会福利制度。国际上对社会福利和社会保障的关系基本上有两种看法：一是等价关系，社会福利就是社会保障，社会保障就是社会福利，如英美等国家；二是不等价关系，其中又分为两种关系：（1）认为社会福利大于社会保障，如瑞典、德国等国家；（2）认为社会保障大于社会福利，如法国等国家，中国属于后者。但是，在社会福利和社会保障的管理上，像中国这样分而治之的情况实属罕见。
分而治之的最大弊端不仅在于管理成本的增加，而且，更重要的是福利精神的减少。现实的情况是，除了民政部还高举着福利精神的旗帜外，其他部门或多或少都市场化了。在社会保障领域，这种市场化倾向表现得尤其明显。首先，中央财政退出养老保险是福利精神的最大缺失，这种做法的后果是中央政府权威的下降、公民社会认同的降低和以国家整体为对象的忠诚的流失，导致忠诚向度倒置；其次，养老保险社会统筹的层次过低，一般局限在县、市级层次，受市场波动的影响很大，难以发挥其保险功能；最后，个人所负担的比例相对过大。
第三，为了批判新自由主义。不管人们承认与否，中国的经济和福利改革，自觉或不自觉地受到新自由主义思潮的某些影响。诚如剑桥大学苏珊妮·麦克格里高教授所言：“新自由主义像一场飓风，席卷了所有放置在它前面的无用的政治风景画，它所造成的破坏性震撼是史无前例的。它留下的是受到严重损害的社会结构：两极分化，片断化，不平等，贫穷，不断上升的犯罪和个人与社会的混乱，对进步力量信任的崩塌，私有化和个人化。”[1]
在中国构建整合社会福利制度，首先要批判新自由主义在中国的非人道影响，清除其丑恶遗迹。要弘扬集体主义、社区精神、社会正义、社会福利这些体现社会主义优越性的传统话语，把精神从物质中解救出来，把福利从市场中解救出来，把民族魂魄与国家认同从松散化和片断化的社会结构与国民性格中解救出来，把它们从地方层次升华到中央层次，使人们重建对社会主义制度的信心。我们要构建的社会福利，是体现着人文关怀和公民权利的完整社会福利制度，具有剩余福利和制度福利的双重功能，即既有对弱势群体的社会救助功能，又具有作为一般公民权利体现的社会保障功能。
第四，为了与国际接轨。尽管西方福利国家已被新自由主义的风潮腐蚀得面目全非，但是其基本架构还在，作为其概念基础的价值理念在人们心中还没有熄灭。因此，它依然可以作为发展中国家构建福利制度时的参考和借鉴。按照爱斯平—安德森，上个世纪90年代的福利资本主义共分三个世界，即三种类型，从90年代初的自由主义体制、社会民主体制和法团—保守体制到90年代末的普遍主义模式、剩余福利模式和社会保险模式。由于分类的标准或视角不同，显然两次分类的结果也不尽相同。
威林斯基和莱鲍克斯的《工业社会和社会福利》（1965）为现代福利国家奠定了价值理念基础。按照威林斯基和莱鲍克斯，社会福利分为两种模式，即剩余模式（residual model）和制度模式（institutional model）。
剩余模式以这样一个基本假设为前提，即承认存在着个人需求能够被妥善满足的两个“自然”渠道——家庭和市场经济，这些是优先的供应结构。可是，如家庭生活中断，大萧条发生，这些制度并不能充分地发挥其功能；或者因为个人由于年老或疾病不能利用正常的渠道。在这种情况下，依据剩余福利理念，第三种需求满足的机制被带进来发挥作用，这就是社会福利结构，它被觉察为是一种剩余的结构，主要发挥应急功能。因为当正常的社会供应结构——家庭和市场体系——正常工作的时候，它被期待要退出，让位给正常的结构。因为其剩余的、临时的、替代的特征，这种福利因此常被认为带有“救济”或“慈善”的污点。
社会福利的制度模式，是社会服务和制度的组织体系，被设计出来帮助个人和群体获得满意的生活和健康标准，其目标在个人和社会关系上，允许个人能力的完全发展，并促进其福利与社区需要的和谐。这种制度观点的定义不包含污点，没有紧急事件，没有“异常状态”，社会福利被接受为在现代工业社会中帮助个人实现自我的正当的、合法的功能。
当代社会福利专家、加州（伯克利）大学社会福利学院米吉利教授指出，虽然威林斯基和莱鲍克斯的社会福利类型学是以美国的社会福利状况为基础建构出来的，但是蒂特玛斯却用它对不同国家的社会福利进行分类，扩大了它的应用范围。蒂特玛斯先前已经建构出区分普遍供应和选择供应的模式，虽然他的普遍—选择模式与威林斯基和莱鲍克斯的探讨方法非常相似，但是蒂特玛斯宁愿使用剩余—制度类型学。把英国与美国比较，蒂特玛斯认为美国偏爱剩余模式，英国采纳制度模式。他还认为，斯堪的纳维亚国家也大都采纳制度模式。[2]
中国整合的社会福利一方面要适应转型期中国经济—社会发展的水平，一方面要吸收国际社会福利发展的先进经验，既要对正常供应渠道失灵或无法使用正常供应渠道的人做出反应，又要对广大民众日益增长的物质和文化需要做出反应，应该具有社会救助和社会保障的双重功能。
二、整合社会福利建设是社会建设的主体工程
胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会的能力专题研讨班上的讲话中指出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”十六届五中全会进一步把“社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”的科学发展观制度化、合法化，使其上升到党的路线和指导思想的高度，这是十六届五中全会的重大贡献。
探讨社会建设在“四位一体”中的系统定位，促进社会主义社会建设以及其他建设是社会学家和社会工作者的光荣学术使命。社会主义社会建设的核心是社会政策和社会事业建设，而社会政策和社会事业建设，归根结底是整合社会福利制度的建设。所以说，整合社会福利制度建设就是社会建设，或者说是社会建设的主体工程。构建整合的社会福利制度，需要正确处理以下几个基本关系：
第一，必须正确处理经济建设和社会建设的关系，确保在中央财政预算中，用于社会建设的资金增长水平与用于经济建设的资金增长水平相适应，与国外发达国家在同等发展阶段上用于社会项目上的资金相协调。在西方社会，与高的经济增长相伴随着的是高的社会开支的增长。西方工业国家在1960年的社会项目开支水平是其GDP的12.3％，1975年的社会项目开支增加到平均占GDP的21.9％， 每年平均增长约为6.3％，显著高于几个主要工业国家在50年代的4.4％到1960—1973年5.5 ％的经济增长率水平。[3]
进入20世纪90年代，西方几个主要工业国家包括西欧国家、加拿大、美国、日本、澳大利亚和新西兰的社会福利项目一直保持在GDP的20％—30％水平， 其中有些国家，例如比利时、丹麦、法国、荷兰和瑞典，在社会福利项目的开支上都超过其GDP的30％。只有少数国家，例如澳大利亚、希腊、日本、西班牙和美国社会福利开支低于其GDP的20％，但是，没有一个国家低于GDP的16％[4]。
中国政府在社会建设上的资金大大低于在经济建设上的资金，这和中国的经济发展水平和经济增长速度远远不相适应。2001年，上海、北京、杭州等城市人均GDP已达3000美元。2003年我国人均GDP已达到1000美元，2005年，上海、北京、杭州等城市人均GDP已超过4000美元。而按照中华人民共和国财政部2003年财政预算，该年财政预算为11180.90亿元，其中教育预算为246.17亿元，医疗卫生预算为19.99亿元，抚恤和社会福利救助预算为2.05亿元，社会保障补助预算为38.41亿元。包含有福利开支的这四项总和加起来才306.62亿元，仅占该年财政预算的2.7％。如果分别计算，教育预算占整个财政预算的2.2％，医疗预算占0.17％， 社会保障补助占0.34％，而抚恤和社会福利救助只占整个社会预算的0.018％[5]。虽然在执行过程中有的项目超过预算，例如，社会保障决算是预算的3.75，有的项目低于预算，如教育决算是预算的0.97，但是作为社会福利开支的制度预算偏低，却是一个不争的事实。
这些数字一方面说明中国的社会—经济发展处于严重不平衡的状态，另一方面也说明中国社会福利制度的严重滞后。两个“严重”结合起来，导致当前中国社会的严重不和谐。有人可能以中国经济发展水平不能与发达国家相提并论为理由来为中国福利制度的不发展辩解，笔者认为经济发展水平不能成为决定福利有无的理由。拿朝鲜来说，其经济发展水平显然不如中国，1996年它的人均GDP才达到481美元，但朝鲜的预算福利水平却明显高于中国。根据联合国开发计划署统计资料，2004年朝鲜继续落实经济调改措施，经济保持恢复性增长，完成国家预算收入计划的100.9％，国家预算支出计划完成99.3％，其中国防开支占国家预算支出总额的15.6％，用于发展国民经济和社会事业的开支分别占41.3％和40.8％，工业总产值同比增长10％，其中电力增长21％[6]。
再看澳大利亚，澳大利亚是一个高福利国家，福利的种类多而齐全，主要包括：失业救济金、退伍军人及其家属优抚金、残疾人救济金、退休金以及家庭补贴等。2001—2002年财年预算中社会福利开支为690.81亿澳元，占总支出的41.5％[7]。
这两个国家的福利开支均占其财政预算的40％以上，所以说，社会福利制度建设不是一个经济问题而是一个社会问题和政治问题，是一个把社会福利制度建设和社会福利立法放在什么位置上的政治决策问题。我国计划经济时代的经济发展水平很低，但是广大人民群众的退休、教育、医疗、住宅等福利权利都有基本的保障。而且，早在我国宋代就有救济穷人的“乞丐法”：“凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存应居养者，以户绝屋居之，无则居以官屋，以户绝财产充其费，不限月依乞丐法给米豆，不足则给以常平息钱。”并且建设“居养院、安济坊、漏泽园”等福利设施，居养院、安济坊专门收养老弱病残者，而“漏泽园”则“葬死而无归者”。[8](P2908) 因此， 用经济发展水平来为福利发展滞后辩护是站不住脚的。
第二，必须正确处理与构建和谐社会的关系。构建整合社会福利制度是构建和谐社会的基本方略，当前影响社会和谐的最大障碍是社会缺乏正义，财富分配不公，两极分化严重。只有构建整合社会福利制度，把老百姓所关注的民生问题真正切实解决，才能从根本上消除不和谐、不稳定的社会根源。当前社会贫困问题是由社会结构转型造成的，政府必须义不容辞地承担起解决社会贫困的责任。这就需要建立社会保障和社会福利相整合的社会福利制度，只有进行整合社会福利制度建设，才能把“权为民所用，利为民所谋，情为民所动”的亲民路线制度化，才是治理社会不和谐、不稳定的根本之策。
第三，必须正确处理与落实科学发展观的关系。构建整合社会福利制度既是落实科学发展观的内在要求，又是贯彻科学发展观的基本前提。社会发展是一个系统工程，包括经济发展、社会发展、政治发展、文化发展、道德发展、教育发展、科技发展、卫生发展、军事发展和环保发展等，这些子系统构成了一个互相联系、互相影响的大系统。这个大系统必须做到过程协调、结构均衡、功能互补、系统联动，才能达到科学发展的规范要求。所谓科学发展观，其含义不外有四：1.它是以人为本的发展。在所有发展中人是主体，离开了“以人为本”这个主体话语，它就是非人性化的，非人性化的就是非科学的。2.它是系统动态平衡的发展，这里的动态平衡包括过程的动态平衡、结构的动态平衡和功能的动态平衡，在这三个方面没有实现动态平衡，以至于社会过程长期失调，社会结构长期失衡，社会功能长期冲突，就不能算作科学的发展。3.它是以矛盾为基础的和谐发展，和谐并不意味着没有矛盾，和谐是多样性的辩证统一，是矛盾的辩证统一。所谓科学发展必须是以客观的矛盾运动为动力和以和谐的运动节律为风格的发展，离开了客观的矛盾运动与和谐的运动节律就不是科学发展。4.它是以问题解决为取向的发展，科学发展观是针对现实社会太多的非人文、非科学的发展而提出来的。它不是一句空洞的口号，也不是一件象征摆设，更不是念在嘴上、写在纸上的护身法宝，而是需要花大气力进行落实的人文发展战略。凡是真正科学的必然是真正人文的，高科技和高人文的有机整合是现代科学的本质特征。科学发展观应该也必然会对关乎国运民生的整合社会福利制度建设做出敏感性的反应，把它作为实现自己价值目标的关键工程来建设。
第四，必须正确处理与社会主义事业的关系。社会主义事业是为人类谋福利的事业。长期以来，人们在观念上有一个认识误区，好像只有资本主义才讲福利，而社会主义是不讲福利似的。列宁说：“没有社会主义，就不能把人类从战争和饥饿中拯救出来，就不能使千千万万人免于死亡”。[9](P130) 20世纪在共产主义运动和无产阶级斗争的影响下，社会福利已转化为资本主义社会的制度文明。不管是添加了催化剂也好，还是添加了凝固剂也好，无产阶级在人类文明结晶过程中是有功劳的。除此之外，社会主义在社会福利的制度文明发展上一直处于尴尬的地位。这种把社会福利只当作资本主义的专利的做法再也不能继续下去了，特别是在无产阶级已经夺取政权，建立了自己的国家之后。
当无产阶级取得国家政权，领导人民群众进行社会主义建设的时候，必须牢记为人民谋福利的奋斗宗旨。所以说，构建整合的社会福利制度，是社会主义运动的初衷，是对无数革命先烈遗愿的继承，是社会主义事业的题中应有之义，是向社会主义价值理念的正当回归。
三、整合社会福利的制度设计和建构理念
作为一种设施，任何制度建设都必然包含其概念子系统、组织子系统、器具子系统和象征子系统的建设。概念子系统决定制度存在的价值目标，组织子系统决定制度运作的执行主体，器具子系统决定制度活动的物质基础，象征子系统决定制度认同的文化标识。整合社会福利制度的建设也必须按照制度建设的一般规律进行，也就是说要从其概念、组织、器具和象征四个方面来着手设计和建设。
整合社会福利制度的概念系统建设，从大的方面说要重建社会保障和社会救助两个概念，使其真正包含社会保障和社会救助两种价值目标。前者是适用于所有公民的制度福利或普遍福利，后者是适用于弱势群体的剩余福利或选择福利；前者发挥基本的保障功能，福利接受者是普通的公民，不具有人格上的污点；后者发挥临时的应急功能，福利接受者是经过选择的、需要资格认定的弱势群体，往往带有污化的性质。
从政治的角度看，整合社会福利制度的概念系统还包含有“安全阀”、“安全网”和“减震器”的价值理念，这三个概念涉及两个密切关联的价值目标，即社会安全和社会稳定，具有“减压”、“托底”和“抗震”的社会功能。
从社会工作专业的角度看，其概念系统包含着公平、正义和助人的价值理念，是整合社会福利制度存在的本质规定性。公平和正义是社会的太阳，如果一个社会没有公平和正义，就像世界没有太阳一样冷酷和黑暗，这个社会就会陷入霍布士说过的“一切人反对一切人的战争状态”。助人是社会工作的基本价值，作为制度层面的社会工作，整合社会福利用制度助人，是对社会问题的经常化、制度化的一揽子解决，具有长期性、稳定性和预期性的特点。它比临时性的救助要稳定和可靠得多，而且不具有临时救助的施恩或侮化性质。
整合社会福利制度的组织系统建设实际上是它的执行机构建设。建议国家成立社会福利部，把分散在劳动和社会保障部与民政部的社会福利整合起来，以增强政府官员和一般大众的社会福利意识，以统一规划和领导整合社会福利制度的创新工作。拟议中的社会福利部应以劳动和社会保障部的社会保障司和民政部的社会福利司为基础组建。
整合社会福利制度的器具建设包含着它的资金来源渠道和福利发送办法等硬性规定，一个没有资金来源渠道的福利制度是不能称其为福利制度的，因为它缺乏制度运转的“物质”基础。社会福利制度的基本设计原理是政府用中央税金为纳税人的福利买单，“羊毛出在羊身上”，这是福利国家几十年来一直坚持的原则，它也为福利国家赢得了许多赞誉。令人遗憾的是，在中国还没有建成真正意义上的社会福利制度的时候，却赶上了福利国家的福利改革浪潮。受新自由主义思潮的影响，推卸政府责任的“福利多元主义”和“个人责任”等不利于福利制度建设的口号纷纷出现，扰乱了转型期中国人的心志。中国人现在必须在社会主义和“私有化”之间做出抉择，以明确社会福利制度建设的正确方向。
拿养老金一项福利来说，目前国际上有三种选择：第一，大多数国家依然执行由中央税金支持的财政体制，像英国、奥地利、荷兰、卢森堡、列支敦斯登、冰岛、爱尔兰、法国、西班牙、希腊、德国、丹麦和比利时等国家；第二，混合体制，即部分坚持中央税金体制，部分坚持完全基金财政即养老金投资体制，像丹麦、葡萄牙、芬兰、意大利和瑞典等国家；第三，全部私有化，中央税金体制完全由个体资本化体制所取代，如智利。
中国的养老保险分为“老人”、“中人”和“新人”三种类型，实行“老人老办法，新人新办法”，“中人”处于新老办法之间的位置。从实质上说，这也是一种混合体制。但是，这种体制包含着以下问题：公民权利的无等差落实问题和“老、中人”退出后的中央财政完全退出养老金体制的问题。国际经验证明，中央政府退出福利领域，意味着中央权威的下降和公民社会认同与社会忠诚层次的降低。发达国家的公民忠诚度是沿着向上的方向逐级强化的，而转型期中国人的忠诚度是沿着向下的方向逐级加强的。究其原因，就是因为二者执行了不同福利政策的缘故。
整合社会福利建设要认真落实中央提出的“以人为本”的价值理念，要真正从公民权利出发设计福利预算的大盘子，然后千方百计想法落实。对一般公民要实行普遍主义的平等原则，对弱势群体要实行特殊主义的差异原则，这样才能保证所有公民的平等福利权利和差异化福利权利。差异化的福利权利因为公职与机会对所有人都是开放的和最少受益原则而变得让人容易接受，因为它在本质上也体现了一种平等。绝不能从一个不正确的背景假定出发来进行所谓“测算”，这样必然导致利益群体和利益排斥群体的分化，造成社会的不和谐。这种因决策退化而导致的社会分化与社会不和谐在转型期的中国比比皆是，是决策非人性化和非科学化的典型表现。
整合社会福利制度的象征系统建设包含着整合社会福利制度的CIS设计， 即建构整合社会福利制度的法人识别系统（Corporate Identity Systems），其中又包括理念识别（MI）、行为识别（BI）和视觉识别（VI）三个子系统，属于组织形象设计和制度文化建设的范畴。CIS把整合社会福利制度的价值理念、 文化规范以形象化的象征手段表现出来，对外有助于树立整合社会福利制度的社会形象，对内有助于增强社会工作者和社会福利工作者的专业认同。因此，整合社会福利制度的象征系统建设也是非常重要的，是整合社会福利制度建设不可或缺的有机组成部分。
四、整合社会福利和社会工作专业建设
社会福利是社会工作的制度维度，社会工作是社会福利的发送体系。关于社会工作与社会福利的关系，笔者在“社会工作的三维性质”中已有详细论述。指出：“社会工作具有实践、专业和制度三个维度的性质，其本质属性是助人。实践的社会工作以社会工作实务的服务、行动和问题解决助人；专业的社会工作以社会工作专业的知识、价值和技能助人；制度的社会工作以社会福利制度的理念、政策和项目助人。不过，这种区分只是在社会工作的历史发展上有意义。现代社会工作是三种性质社会工作的有机整合体，它同时具有实践、专业和制度三个层次的意义。毕竟，社会工作的专业化导致了专业化的社会工作，社会工作的福利化导致了福利化的社会工作。典型地，社会工作已成为现代社会的福利发送体系。”[10] 所以，整合社会福利的制度建设， 包含着社会福利的发送体系——社会工作专业的建设。
历史地说，社会工作是先有实践，后有专业，再有制度。但是，社会工作在中国的情形稍有不同。继承社会工作20年代传入中国的学术传统，1988年它首先以专业的面孔出现在中国最高学府，这就使得它有一种“前不着村，后不着店”的空落，向后看它缺乏实践基础，向前看它缺乏制度前景。这就是为什么已有近二十年发展历史的社会工作在中国仍无多大市场的原因。一方面，因为缺乏实践基础，社会工作的私人市场没有培育出来；另一方面，因为没有福利制度，社会工作的公共市场亦无从发展。构建整合社会福利制度，实际上就是发展社会工作的公共市场，活化社会福利的发送体系——社会工作的福利发送功能。只有建立充分的社会福利制度，社会工作才能充分发挥其完整的专业功能，才能上升到它的制度层次，真正变成影响国计民生和社会发展的强有力的专业。
要改变中国社会工作专业目前“上不沾天，下不着地”的尴尬局面，一方面，社会工作必须大力推动整合社会福利的制度建设，努力开拓社会工作的公共市场，使自己变成名副其实的福利发送体系；另一方面，社会工作还要强化其实践技能的训练，大力推动社会工作者资格认证工作，积极培育社会工作的私人市场。
社会工作和社会福利二者是相互加强的关系，社会福利的发展会提升社会工作的层次，开拓社会工作的市场；同样，社会工作的发展也会促进社会福利政策、社会福利项目和社会福利制度的发展。
“寻常一样窗前月，才有梅花便不同”，由于社会工作专业的发展，社会福利的价值理念诸如“公平”、“正义”等已在大陆广泛传播。笔者相信，整合社会福利制度在大陆的出现只是一个时间问题。借用毛泽东的一段话说：“它是站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头的一只航船，它是立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日，它是躁动于母腹中的快要成熟的一个婴儿。”[11](P106) 让我们用创造性的工作迎接它的到来吧！
收稿日期：2006—01—10
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