公共财政体制建设的几点思考，本文主要内容关键词为：公共财政论文,体制论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国关于公共财政改革的研究和讨论是在20世纪90年代初建立社会主义市场经济体制的改革目标提出后才逐渐兴起的。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标；党的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。理论和实践已经证明，建设公共财政体制既是我国社会经济发展的必然趋势，也是完善市场经济的内在要求，既是适应政府职能转变的客观需要，又是系统解决财政自身现实问题的有效途径。发展社会主义市场经济，需要相应的公共财政体制配合已经成为理论界和广大经济工作者的共识共动。
经过多年的探索、实践，公共财政体制建设已迈出了实质性步伐，公共财政体制框架已初步确立。主要表现在：一是财政管理制度改革不断深入规范。在工商税制改革和分税制改革的基础上，部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线和政府收支分类等项改革有序推进，出口退税机制改革、增值税及所得税收入分享等一系列财政管理制度改革的实施，初步形成了以税收为主、少量规范化收费为辅、稳定增长的政府收入框架和以分税制为基础的政府间收入分配框架，基本规范了各级政府之间、国家与企业及个人之间的收入分配关系，减少了对市场机制的干预，体现了税收“中性”的原则特征，增强财政的宏观调控功能。二是财政支出结构不断向满足公共服务均等化倾斜。根据公共财政公共性、公平性、公益性、规范性的特点，随着近年来财政实力的不断壮大，财政用于社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出大幅度增加。2005年，全国财政用于基本公共需要方面的支出占到当年全国财政支出的1／3还要多。加之，免征农业税、“两免一补”、新型合作医疗制度等相关政策的有效实施，财政支出结构正在发生明显变革，满足社会公共需求问题得到较大程度改观。三是财政调控经济的方式发生了根本性变革。主要是以相机抉择实施的各种财政政策为标志，较为彻底地改变了计划经济时期通过行政计划手段直接干预经济和直接投资搞项目的方式，主要运用经济手段，通过国债投资、税收、转移支付、财政贴息、加速折旧、收入分配等一揽子财政政策工具进行间接调控，走出了过去纯粹减税让利、向竞争性领域和经营性领域增加投资和补贴的单一老路，转变财政支持经济发展的方式。同时，逐步由被动调控向主动调控转变，由单一调控工具向多种调控工具并用转变，由调控以企业、单位和个人为主要对象向以调控市场为主转变，市场经济条件下财政宏观调控体系已初步建立。总之，近年来，公共财政体制建设取得了突破性进展，有力地支持了社会各项事业的迅速发展，但财政运行中还始终伴随着一些突出的矛盾和问题，在一定程度上影响和制约着公共财政的建设步伐和职能的发挥。突出表现在：政府财政职能尚未转换到位，政府与市场的职能界定不清，政府既没有从“越位”的领域完全退出，也没有完全进入“缺位”的领域；各级政府之间的分配关系还未完全理顺，上级财政部门不断增多上划收入税种、提高上划收入比例、增大上划收入数额的现象普遍存在，致使基层财力匮乏，难以承担与之相匹配的事权；政府间事权及支出责任划分不清，支出划分过于笼统，而且流于重复，导致财政体制缺乏合理事权划分的支持；现行转移支付制度存在着功能弱、不规范、力度小和级次过多等缺陷，财政对地区差距和城乡差距的调节能力比较有限；加之现行税制不规范、不统一，财政收入机制不健全，财政集中程度偏低等问题，都需要加快建立与社会主义市场经济相适应的公共财政运行体制。
按照党的十六大和十六届五中全会精神，根据财政改革和发展面临的新形势，结合公共财政的职能和共性特征，针对目前公共财政体制建设过程中存在的种种问题，我们认为，构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制的总体思路是：构建以公共支出为重点、结构合理、约束有力、讲求效益的公共财政支出体系，构建以税收收入为主、制度化的收费为辅的公共收入体系，构建多种财政政策工具灵活运用的宏观调控体系，构建法制化、规范化、科学化的监督管理体系。上述四个体系是一个相互联系的有机统一整体，共同构成我国公共财政体制的基本内容。具体建议和对策如下：
一、合理界定公共财政活动范围，做到“内外有别”
政府应适应构建公共财政体制的要求，活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不包，逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务，真正做到“市场能做的，政府就不要去做；市场不能做或做不好的，政府就要去做。”合理划分经济社会事务管理责权与市场经济自身的活动范围，做到“内外有别”。一是合理划分财政支出范围边界，解决财政职能越位和缺位问题。按照市场经济的要求，规范的政府职能标准就是满足社会公共需要，纠正市场失灵，重点是保证国家安全和政权建设支出、公共事业发展支出、公益性公共工程支出及关系到改革、发展、稳定大局等其他重点支出的需要，把市场能完成的事情交由市场完成。对目前政府职能可以逐一鉴别，既要消除“越位”，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，又要消除“缺位”，把政府该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好。只有纠正好财政职能的“越位”和“缺位”问题，才能实现政府职能的转变和归位。二是按照市场化改革方向和转变政府职能的要求，对不同的经济社会事务实行不同的财政扶持政策。对政府必须保障的纯公益事业，财政要按政策予以保障；对带有一定经营性质的公益事业，财政给予部分补助；对非公益事业，财政要逐步减少直至退出对这些领域的投入，将其推向市场。三是解决公共财政退出竞争性领域与地方财政承担支持经济发展职能的矛盾。在市场经济条件下，应该让一般竞争性企业成为独立的商品生产经营、法人实体和市场竞争主体，让它们在市场竞争过程中优胜劣汰。政府重在负责维护公平竞争的规则和环境，为企业创造宽松、规范的外部条件，并通过经济手段和法律手段处理企业问题，承担起健全社会保障体系的责任，减轻企业包袱，使国有企业平等地走向市场，提高企业适应市场能力。
二、明晰政府间的事权和支出责任，做到“职责明确”
特别是要明确省以下政府间的事权配置。省以下政府间事权配置，应有不同的侧重点。一般来说，省以下政府间在行使对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的经济管理责权时，省级侧重于本省行政区域内的经济宏观调控、政策制定、行业管理及监督责权；省级政府应管理全省性和省内跨区域的事务，即由市级政府管理会影响其他区域经济和地方利益的公共事务；各辖区无法独立承担或完成的公共管理事务；涉及全省整体利益的公共管理事务及办理国家授权或委托的属于国家基本政策执行中的公共管理事务。市、县级政府侧重于中央与地方政策的执行和规划的实施等执行性公共事务管理责任，凡是辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立完成和负担的公共管理事务，由市、县级政府来管理。根据上述事权纵向配置格局，明确划分地方各级财政的支出责任。
在划分中央与地方事权时，应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则，从人员经费和正常公用经费、社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设等方面明确财政支出责任。受益原则简言之就是谁受益、谁管理；谁制造危害、谁负责。行政管理原则就是对于无法用受益范围划分的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务，按照行政管理的一定标准来划分。如：凡是属于全国范围内宏观调控的事务，应由中央政府来决定；凡是一个省范围内的宏观调控，应当由省级政府来承担。国家利益原则是从国家的政治、经济、社会的高度出发，为维护国家的统一和主权，协调中央与地方以及地方各级政府之间事权关系的准则。国家利益高于一切，一旦国家认为有必要，则国家有权将划归地方的事权收回来。同时中央政府与上级政府有权对下级政府的各项具体事务进行检查、监督和指导。应根据各种公认的划分标准，尽快调整中央与地方的支出范围，将一些属于中央事权但地方财政承担支出的项目，划为中央财政支出，由中央财政承担；同时，属于地方政府事权范围的一些事务的决策权，中央应尽量少干预、不干预或在出台新的减收增支政策时，充分考虑地方财政的承受能力，对不同地区的不平衡差异进行区别对待。
三、逐步调整各级政府间的财力分配，做到“基本平衡”
目前，我国税收体系尚不完善，基层财力匮乏，难以承担与之相匹配的公共事务建设。加之，政府级次较多，难以做到每级政府都有“主体税种”，分无可分。因此，可以对若干税种实行几级政府共享的方式，合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限，但不要按企业隶属关系来划分收入。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。可考虑在改革之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55％～60％之间。省级财政的固定收入包括：营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的15％～20％之间。市县财政的固定收入包括：不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税（暂时未开征）、教育费附加和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种；其收入总量应保持在全国收入比重的25％～30％之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。在近中期，增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的稳定。在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担负起其职能。
四、进一步规范和完善转移支付制度，做到“调控有力”
从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30％、占中央财政支出的50％，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的问题是转移支付的制度不规范，均等化程度较低。因此，必须改进转移支付制度、方法、手段，优化结构安排。具体地说：一是要科学合理计算标准财力和标准支出，要把县级政府所承担的支出项目全部细致考核确定，在标准上，要尽量满足支出的需要，在标准财力和标准支出的计算上，还要考虑收支的正常增长速度，做到转移支付与财政支出同步增长。二要专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区同一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款。三是改变专项转移支付方式，取消配套做法，建立激励和约束机制，花钱买好的机制，或者在好的机制下花钱，发挥转移支付政策的导向作用。四要充分考虑各地的债务还本付息支出，以缓解贫困地区的县乡财政困难。五是要改进转轨过渡期转移支付的技术办法，简化转移支付形式。六要建立市县级政府支出的评价监督和考核指标体系，设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要，采取因素法的形式科学合理地分配转移支付资金，加强转移支付资金和专项拨款的管理。七要对特殊地区实行特殊对待。对确实不适合发展工业并且具有其它产业特色的地区，如产粮县、自然保护区等，从财政体制上应当特殊对待。
五、积极推进相关配套改革，做到“协调统一”
改进和完善财政体制，涉及多个方面，特别是行政管理体制调整、机构改革、中央对地方的财政体制调整等。因此，需要在相关方面推动配套改革。一是创造条件从行政体制上减少政府级次。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。二是调整税收征管机构设置。克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端，寻找适当时机，对税收征管机构进行调整。目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和降低纳税人的遵从成本，提高税务机构的行政协调效率。考虑到人员分流任务过重的实际，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。另一种思路是，将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职能的割裂局面。无论选择哪种切入路径，从中长期看，国地税合并势在必行，特别是随“金财”、“金税”工程的发展与对接，中央税收安全性的问题将完全解决，现在就有必要重视其实施预案的研究。三是在一定前提条件制约之下，给予地方政府适当举债权。
六、发挥财政政策的调控作用，做到“及时有度”
财政政策是市场经济条件下政府宏观调控的两大政策工具之一，相对于货币政策而言，财政政策的调控更具直接性和有效性，尤其在经济结构的调控上效果更为明显。一是充分运用税收调节的强制性、广泛性、直接性和灵活性的特点，加强对国民经济总量和结构的调控。改变国民收入在政府和纳税人之间，不同地区、部门、经济单位和个人之间的分配格局，调整产品结构、产业结构和企业组织结构，促进公平税负，鼓励平等竞争。二是充分运用预算调节的计划性和法律性的特点，通过改变财政支出规模、提高财政收入、发行公债、调整企业折旧率等方式，用财政平衡或不平衡的方式来影响总供给与总需求的关系，调整财政支出结构，实现供求结构的平衡。三是充分运用国债的有偿性、财政货币政策联动效应、筹资的可靠性等特点，合理利用闲散资金和国外资金，缓解财政资金的供需矛盾，调整收入分配格局，调节积累和消费的比例关系，支持国家重点建设，起到平衡市场货币流通量、平抑物价等方面的作用。四是运用财政补贴灵活性、时效性的特点，弥补分配机制的不足，调节生产者与消费者的利益关系，发挥调节国民经济和促进社会安定的作用。与此同时，财政宏观调控要正确处理好直接调控与间接调控、宏观调控与微观调控、经济手段调控与法律手段调控的关系，以更好地发挥财政调控国民经济与支持社会发展的作用，矫正和弥补市场调节的不足。
七、发挥财政监督的职能作用，做到“监管到位”
法制化、规范化、科学化是市场经济对公共财政的客观要求，是保证市场主体平等竞争和提高财政配置资源效率的必要条件。建立健全社会化、法制化的财政监督体系已成为公共财政建设的当务之急。一是继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和政府收支分类改革等项改革和管理制度，从制度上健全支出管理体制，规范财政支出行为，提高财政资金使用效益。二是要健全相关的财政法律法规体系，做到“取之有据，用之有道”。当前，亟待修订和完善《预算法》、出台《财政转移支付法》等法律、规章，依法办事，依法理财，依法监督。同时，将过去偏重事后监督的方式转变为事前监督、事中监督和事后监督相结合的财政监督方法。三是建立自我监督、内部监督和外部监督相结合的财政监督机制，将财政监督纳入国民经济监督体系之中，发挥财政监督自律性和广泛性的作用。四是加强财政社会化监督体系的建设。主要是加快和发挥会计师事务所、资信评估机构等社会中介组织的建设和职能作用，拓宽和提高财政监管水平。当前要特别重视提高注册会计师队伍的素质，加强对注册会计师行业自律性制度和再监管制度的建设。五是加大财政监督法制化建设的力度。既要对已经出台的各项财政法律、法规，根据实际情况和经济发展要求，选择适当时机，加紧补充、完善，又要抓紧填补财政立法空白，健全财政法律、法规体系，使财政法制建设更好地适应市场经济和公共财政框架建设的要求。尤其要注重加大执法力度，对一切违犯财政法律、法规的行为，要严格依法办事，维护政府财政分配活动的法治性，实现依法理财的目标，为构建公共财政体制提供法律保障。
标签：公共财政论文; 转移支付论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 公共财政收入论文; 经济建设论文; 中央财政论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文; 时政论文;