甘肃民族地区社会主义新农村建设中的特殊性研究，本文主要内容关键词为：甘肃论文,特殊性论文,新农村论文,民族地区论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
甘肃民族地区有54个民族成分，包括甘南藏族自治州、临夏回族自治州这两个自治州的16个县（市）和张家川回族自治县、天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县、肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县等5个民族自治县，共21个县（市），323个乡（镇），2310个村，总人口230万人，占全省总人口的8.69％左右，自治地区少数民族人口占全省少数民族总人口的79.3％：东乡族、裕固族、保安族为甘肃三个特有少数民族，分别占该族全国民族总人口的85.1％、96.8％和92.2％；民族地区拥有国土面积18万平方公里，占全省国土面积的39.6％。矿产资源、森林草场资源、冰山河流资源以及旅游资源，这些都是甘肃民族地区的强势，多种矿产位居全国前列，在资源、劳动力以及商贸区位等方面的优势也是明显的，蕴含着很大的发展潜力。但甘肃民族地区由于社会历史、自然地理等因素影响，其经济发展水平较之发达地区及省内汉族地区都相对落后，这与我国实现共同富裕、共同进步的社会理想、与建立我国新型的社会主义民族关系、与当前构建民族地区和谐社会的美好愿景背道而驰。因此，只有在认识和分析这些特殊条件的基础上，找出民族地区新农村建设的难点，找准甘肃民族地区新农村建设的特殊问题，实施切实可行的特殊举措，才能最终实现全省经济社会又好又快的发展，进而全面推进全省的新农村建设。
一、甘肃民族地区社会主义新农村建设面临的难点
建设社会主义新农村的伟大历史任务，一方面为甘肃民族地区全面建设小康社会提供了良好的机遇，另一方面，也对甘肃民族地区的发展提出了严峻挑战。总体上看，甘肃民族地区经济发展缓慢，社会发展滞后，在很大程度上阻碍了社会主义新农村建设。
（一）自然障碍。
甘肃民族地区集中了全省主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸岩、冰川以及永久性积雪地域，受东南季风与西季风的影响强烈，寒、暖、干、湿季节变化很大。高原干旱少雨，土地沙化和草原退化严重：黄土高原地形破碎，沟壑纵横，土质疏松，水土流失严重；陇南山区，祁连山脉，高山峡谷，地势险峻，地质构造复杂，常有滑坡、泥石流灾害发生；高原丘陵区，山多地少，耕地零碎，土质贫瘠，石漠化严重；高原地区海拔高，气候寒冷，水资源严重缺乏，交通不便，信息闭塞。总体来看，甘肃民族地区地质地貌复杂，自然灾害频繁，生存环境恶劣，生态环境脆弱，既是甘肃民族地区贫困形成的原因，也是甘肃民族地区建设社会主义新农村必须突破的自然障碍。
自然条件差、生态环境恶劣是制约甘肃省少数民族地区经济发展的根本因素。甘肃省少数民族地区尽管面积很广（甘肃省少数民族地区人口一直占全省总人口的12％左右，而土地面积则占40％以上），但多处于高寒、干旱地区和荒漠戈壁地区以及高原牧区；土壤贫瘠，植被稀疏，降雨量少，耕地沙化、碱化严重；受西伯利亚和蒙古高原高压气候影响，气候寒冷、干燥、多风、多变，自然灾害频繁。在甘肃省民族地区从事农业生产的430多万亩耕地中，2／3是山埂地，而且大部分分布在高寒阴湿地区、特干旱区、高山区和自然灾害频繁区；从事畜牧业生产的609万公顷草原中，沙漠化面积达21.78万公顷，而且相当一部分草场出现超载，退化、鼠害和沙化面积增大等现象十分严重。一般的，一个地区先天的自然条件、生态环境是短期内很难改善的，但破坏起来却相对很容易。人口的压力、落后的生产技术和生产方式不但未能激发出改善甘肃省民族地区生态环境的动力，反而却使该地区的自然条件更加恶劣，生态环境进一步恶化，造成少数民族地区经济资源绝对或相对贫乏，并成为少数民族地区后续发展的持久性制约因素。
甘南藏族自治州在1966～1985年的20年中，藏区林地损失达81.55万亩，年均达4万亩，由此造成白龙江和洮河林区15.2％沦为荒山，59.O％退化为灌木丛，25.08％退化为疏林地；大夏河林区后退1515里。森林的大面积毁坏，造成了径流量减少，含沙量增加。20世纪80年代末至90年代初，洮河流域因暴雨连年，大量泥沙涌入洮河，致使鱼类死亡严重，最为严重的是1992年，大批鱼死亡后沿河而下，这在历史上是少见的。夏和县和玛曲县近年来，由于水源林和植被的破坏、滥垦、滥伐、滥采、滥用水资源及超载过牧延长了畜群对草场的无休止践踏，特定的气候环境又造成牧草的生长期短，微生物活动微弱，有机质转化慢，草地生态系统物质循环缓慢、肥力得不到补充。草原对放牧压力的缓冲体系被摧垮，对草场保护功能减退，导致草场退化，造成生态环境失衡，诱发土地沙化。夏河草原中度和重度退化面积达187.5万亩，占可利用草场面积的24.87％，草场群落中优良牧草植被覆盖度由1980年的85％～98％，降低到35％～45％，毒杂草由6.4％～18.9％，增加到45％～80％。严重的地段已成为寸草不生的“黑土滩”。玛曲县从1980～1998年的119年间，草原平均沙化速度达21.8％，沙丘分布由半固定、半荒漠向集中连片，全沙化和流动沙丘演变。沙化面积从1995～1999年平均每年以299公顷的速度递增。在上述沙化区，牧民、牲畜已完全退出沙区，沦为贫困人口。由于虫害、鼠害危害植被，破坏性地改变了草地形态。许多草场逐渐演变为沙化区。据1998年调查统计，夏河中华鼢鼠造成的“黑土滩”总面积达187.5万亩，占草场总面积的24.87％，一年鼠害啃食牧草消耗80 269万公斤，可供6.6万只羊单位放牧利用一年。鼠类不仅与牛羊争食，消耗大量的牧草，直接威胁着畜牧业的健康发展。同时由于缺乏严格的保护和管理手段，随意乱垦乱挖，人为破坏的现象屡禁不止，加快了草场退化。草场植被一旦遭到破坏和退化后，遇上大风和大雨泥沙便四处蔓延。另外，由于全球性气候变暖使草原地面气温升高，地下水位下降，降水量减少，使牧草生长发育减弱，产草量降低，草丛变矮变疏，植物的根系浅化。玛曲县1997年降水量仅为530.2毫米，而年蒸发量在1000～1500毫米之间，大部分时期在1300～1500毫米，个别时期超过降水量的5倍或更高，直接导致草场植物群落发生演变，许多优势种草逐渐减少，植被覆盖度小，可食牧草产量降低，牧草质量低劣。一些低劣的杂类草、毒草大量侵入丛生。不能利用和已失去利用价值的草场面积已达17.3万公顷，占全县草场面积的20.8％。草场利用率降低，单位面积草场载畜量不断下降，草畜矛盾日益尖锐。
临夏回族自治州，由于对耕地、林木和秃山的管理严重滞后，大量川原地带的可耕地被占为庄廊或以建厂为名大面积圈起，很多树木被砍，荒山草皮被大面积割走用以取暖，甚至就连几乎没有任何生命的秃山都被大面积开垦，以求在雨水好的年份能有一点可怜的收获，这就使生态环境遭到严重破坏，自然林线后退20里～3015里不等，昔日布满灌木、水草的河滩、沟壑、山岭，如今沙石裸露，黄土飞扬，水土流失面积近700平方公里，旱、水、冰雹等自然灾害受灾面积由20世纪50年代的年均15.2万亩上升到80年代的年均58万亩，进入90年代，受灾面积进一步增至年均近100万亩，比80年代增加60％；年降雨量由1970年以前的年均574.3毫米下降为90年代的年均512毫米，下降12％，河流年径流量显著减少，致使农业灌溉水源严重不足。所有这一切，都严重地影响了农牧业的可持续发展，也严重阻碍着当地经济发展水平的提高。
从以上可以看出，民族地区本来基础就差的自然条件和生态环境又被严重破坏，日益恶劣的自然、生态环境成为制约甘肃省少数民族地区经济发展的重要因素之一。
（二）经济障碍。
农牧民收入水平低，成为建设社会主义新农村的经济障碍。甘肃民族地区农民收入水平低，而且增长极其缓慢，严重制约了农牧业生产的发展和农牧民生活水平的提高。据统计，2004年，全国农民人均纯收入为2936元，人均生活消费支出为2185元；而甘肃民族地区农牧民人均纯收入只有2158元，仅相当于全国平均水平的73.47％；人均生活消费支出为1732元，仅相当于全国平均水平的79.3％。截至2004年末，全国农村绝对贫困人口为2610万人，其中，东部地区为374万人，占14.3％；中部地区为931万人，占35.7％；西部地区为1305万人，占50％，其中甘肃民族地区贫困人口超过100万人。东、中、西部地区贫困发生率分别为1.0％、2.8％和5.7％。
民族地区经济基础薄弱，国民经济仍停留在传统农业阶段，工业化水平低，规模和总量小，质量差。农业仍是劳动密集型，受耕地、灌溉条件、科技和人的素质低等因素制约，难以形成规模化、产业化经营，增长困难。农业经济仍占据强有力的主导地位，工业发展迟缓，产业结构不合理的现象比较突出。在基础设施方面，如交通、通讯、城乡公共设施等，也都很薄弱。这些基础设施方面的薄弱对民族地区经济发展的制约是直接的。民族地区的经济结构不合理。首先，第一产业比重大，第二产业比重较小，第三产业增长缓慢。在第一产业中，粮油种植比重很大，占绝对地位，其他经营比重小，是以粮食为主的单一结构。其中牧区也是以牧业为主要的经济收入，且为粗放型，集约化程度很低。第二产业、第三产业中，轻重比例失调，提供社会服务的部门严重滞后。工业又主要是为发达地区提供原材料、能源等初级产品，与居民生活密切相关的轻工业产品大多是从外部调入，“马太效应”的作用非常明显。这样的经济结构构成，使民族地区事实上处于一种非常不利的地位。其次，在经济的成分之中，国有经济比重大，非国有经济（如股份经济、外资经济、民营经济等）比重小；在各类生产企业中，劳动密集型比重大，资金、技术密集型比重小。总体上看，民族地区经济基础薄弱，产业水平低，结构不合理，关联度低，协调性差，无法应对日益激烈的市场竞争。
按照市场经济的要求组织、指导工农业生产，大力调整产业结构，正确对待种植粮食作物和经济作物在贫困人口脱贫中的地位与作用，在有较好条件的民族地区，应该积极发展适宜经济作物的专业化、规模化种植，走以经济作物换取食品的路子，而不是为解决吃饭问题而一味地在粮食种植上作低效率的重复，同时，在有条件的地方，发展乡镇企业，靠农村工业和商业服务业来脱贫，这是许多发达地区脱贫致富的成功经验。而甘肃省民族地区的工业和商业服务业一直是其经济发展中的软肋，如甘肃省21个民族县（市）中只有158家县级国有民贸商业企业，平均每个民族县（市）不到8个。
（三）产业障碍。
20世纪80年代以来，国家实施了先沿海后内陆的区域梯度发展战略，在产业发展方面，根据东部沿海地区的资源优势、已有基础和兴地富民的要求，选择重点发展的主导产业和部门，给予投资和政策双倾斜，使之率先起飞，成为我国产业发展最快的地区。然而，不发达的西部地区特别是民族地区获得国家各种优惠政策较迟，2000年西部大开发之前，国家对西部地区的投资份额较低，西部地区传统优势产业相继萎缩，新兴产业发育迟滞，产业发展缺乏新的增长点。加之甘肃民族贫困人口中的绝大多数生活在边远山区，其生产和生活环境恶劣，自然资源贫乏，不但人均拥有量低，而且资源质量差。2004年山区贫困人口人均土地拥有量为1.5亩，有效灌溉面积仅有0.42亩，只占拥有量的28％，亩均粮食产量只有85公斤，还不及全国平均亩产的1／3。不仅如此，农业生态环境还在继续恶化，阻碍了农业可持续发展。产业发展的低水平，产业结构的低层次和产业结构的高偏离度，成为甘肃民族地区建设新农村的产业障碍。
民族地区的产业化进程还处于起步阶段，优势产业和优势产品没有形成，如何在激烈的市场竞争中增加收入，是迫切需要解决的问题。将民族地区的经济发展纳入市场经济的轨道，是适应社会主义市场经济规律的要求。因为中央和地方政府的财力总是有限的，用扶贫的办法缓解贫困只能维持在一定的时空之内，不可能把民族地区永久“赎买”下来。在只有投入而没有经济效益的情况下，更显得成本高昂，难以维持。所以市场经济条件下的扶贫工作必须考虑成本与收益对称原则，寻求收益最大化，才能获得脱贫致富的效果。具体到扶贫开发就是要采取产业化的形式把贫困农户引向市场，让市场发现他们所创造的价值，从而使他们从市场中获取较高收益。政府所做的就是要引导农民走产业化的道路。只有这样才能提高广大群众的造血功能，使有限的扶贫资金产生持续的循环效应。目前，我省民族地区普遍没有形成自己的有特色的产业，虽然各少数民族都有具有本民族特色的针纺织品、服装、日用品、工艺品以及少数民族药品等，但是这些特产仅限于在当地销售，没有充分地利用现代网络手段在其他地区进行广泛宣传，即使是外销的部分产品，也以外销原料为主。如何发展优势产业与优势产品、延长产业链、形成规模经济是各民族地区迫切需要解决的问题。
（四）文化障碍。
据统计，甘肃民族地区文盲率高于全国平均水平，2004年，全国文盲半文盲占总人口的比例为10.32％，除广西、海南和新疆外，西部其余省区全部超过全国平均比例，如西藏为44.03％、青海为22.08％，甘肃民族为19.42％。在校学生数与规定年龄组总人口之比，即“毛入学率”，通常作为一个区域（或国家）教育发展水平的重要指标之一，而区域高等教育水平更着重反映教育对区域经济、社会发展所产生的影响和区域提供高等教育的整体水平。以每万人口在校大学生数作为指标来衡量，2004年西部为78人，东部为169人，全国为103人，西部仅为东部的46.1％，占全国的75.7％。而甘肃民族地区只建有合作民族师专一所高校，教育水平落后，不仅严重阻碍了劳动力的流动和就业空间的选择，而且阻碍了文明乡风的形成。
人才总体素质相对较低，高级人才较少。据对甘肃省少数民族地区二州三县（缺肃北蒙古族自治县，与阿克赛哈萨克族自治县的资料）的统计，1996年二州三县共有各类各级专业技术人员28 973人，其中有高级职称的仅447人，占专业技术人员总数的1.54％，有中级职称的5584人，占总数的19.27％，而初级职称或未聘的占总数79.09％以上。甘南州1995年各类科技人才中有高级职称的仅占专业技术人员的1.45％，有中级职称的占15.9％，有初级职称或未聘的占82.65％；同期临夏州这三个比例分别为1.73％、21.09％和77.18％。从以上数字可以看出，民族地区的科技人才中，具有中、高级职称的人才过少，初级人才占了绝大多数。
人才分布不合理。甘肃省民族地区科技人才的行业分布表现出两个特点：一是人才主要集中于文教、卫生行业；二是工科类人才奇缺，即在各类专业技术人员中，教师和医务人员占了绝大多数，而在工农业生产第一线的只占了很小一部分。如甘南州，1995年专业技术人员的行业分布为工程类442人，农业类950人，科研类29人，卫生类1744人，教育类3195人，在工农业生产第一线的科技人员只占不足21％。临夏州的情况也类似，1995年专业技术人员的行业分布是文教卫生占80.8％，工科类中专以上学历的仅有5人。这种人才行业分布的极端不平衡、不合理，很不利于民族地区经济发展。
思想观念往往主导着人们的行为方式，虽然它不是经济发展的直接原因，但它从深层影响着经济发展，而且往往是根本性的。落后保守的思想泯灭人们的进取心，使人们安于现状、不求进取，甚至阻碍进取，对社会经济发展影响极大。民族地区群众由于多居住在偏远地区，受现代思想，尤其是市场经济的价值准则影响较少，持有很多不利于现代经济发展的思想观念。主要有：（1）宗教意识。宗教对民族地区影响较大，它渗透到人们生产生活的各个方面，融化于民族意识之中，以至于人们生存的重心都放在宗教之上，一切围绕着宗教转。其表现如某些宗教信徒为对宗教表示虔诚常会倾其财力，甚至不惜贷款。这样，直接影响着扩大再生产的进行。（2）迷信宿命思想。民族地区群众多有神灵上帝等观念，认为一切都已被上帝安排好，自己的命运是无法摆脱的，致使他们处处循规蹈矩，凡事任命由天，不敢“犯规”。（3）重义轻利的观念。重义轻利本是推崇的价值观念，但在生活中过于看重传统的那种“义”，则会影响现行社会“利”的价值准则，与现代价值观念发生冲突。（4）平均主义消费观。民族地区普遍存在平均消费的观念。在一些地区还存在着严重的超常规消费，如粮不够吃也要买酒，甚至用国家救济粮换酒喝。（5）重农轻商思想。大多数的少数民族都地处偏僻，与外界交往不是很多，主要从事单一的农业生产，由于传统思想的影响，一般都重农轻商，视经商为耻、为不务正业。（6）本土观念、排外意识强烈。少数民族多聚族而居，因为地处偏僻，与外界交往少，长期过着自给自足的生活，有着程度不同的封闭性，对于本民族或本地区有强烈的归附意识，而对外界则强烈排斥，显得封闭、狭隘、保守、目光短浅。由于有这样的心理，对外界的思想、生活方式、技术等怀着不自觉的抵触情绪。（7）安于现状的思想。许多地区的少数民族群众尽管很穷，但他们不是想方设法的挣钱以改变现状，而是安命于贫，不愿外出打工。这些思想观念在民族各地区都不同程度地存在着，它是落后的、保守的，与市场经济要求竞争、追求利润最大化、突出个人价值等是格格不入的。
（五）发展障碍。
甘肃民族地区农村原有的基础设施功能退化，新增的生产性基础设施、服务性基础设施、流通性基础设施严重不足。据统计，甘肃民族地区农村仍然有5％左右的自然村没有通公路，平均每一个乡镇拥有的卫生院不足1个，每千人拥有的病床数不足0.79个，大大低于全国平均水平。农村小学覆盖率仅为88.5％，乡镇中学覆盖率仅为70.2％，大部分农村缺乏农民工培训机构，仍有10％的自然村未能通电话。基础设施严重滞后，成为甘肃民族地区建设社会主义新农村的发展障碍。
新中国成立以前，有相当一部分民族仍处在原始社会末期，他们从事极其原始的耕种，生产生活方式十分落后。新中国成立以后，少数民族在政治上取得了平等的权利，民族地区的面貌发生了巨大的变化，一些民族地区的部分群众在党和政府的帮助下，彻底改变了落后状况，生活水平也得到很大提高，但是由于自身条件的局限，甘肃省大多数少数民族地区都普遍存在生产力低下、生产方式落后、社会分工程度低，经济发展能力差，群众普遍素质低，对现代社会和外部世界了解少，地区发展仍然落后，形成了经济、文化、生活水平事实上的差距。
少数民族地区社会发展发育程度低，虽然不能直接阻碍经济的发展，但它的影响是严重的，而且在短期内很难根本改变。这必然成为甘肃省民族地区经济快速发展的瓶颈，制约少数民族地区的经济腾飞。
二、甘肃民族地区社会主义新农村建设应注意的特殊问题
1.新农村建设的规划应从实际出发，同时应具有前瞻性。甘肃省少数民族分布范围广，社会经济发展水平、自然地理条件、民族风俗传统等差异较大，新农村建设必须从各地实际出发，不可能一个模式、一个进度。各级领导需要对自身县域的发展、乡镇的建设、村落的改造，制定出结合地方实际的建设规划，经济发展、基础设施、村容村貌、民房设计以及村镇建设与自然环境的和谐等都要有长远的、总体的考虑。例如，天祝藏族自治县华藏寺镇兴隆村在新农村建设中充分发挥区域优势和农牧产业优势，与兰州交通大学城市学院联合设计的新农村规划，将新农村建设与城镇建设、产业发展有机结合在一起，很具有前瞻性。另外，新农村规划在多彩多姿的同时也应使小城镇规划设计建设和区域的城市建设相衔接，基础设施特别是交通和通讯应统筹考虑，这样将更有利于城乡一体化的实现。
2.应突出发展生产在新农村建设中的中心地位。无论从中央新农村建设的内容看，还是从甘肃民族地区农村居民的收入水平看，发展生产理应成为新农村建设的首要内容。为此，必须牢固确立发展生产在新农村建设中的中心地位。甘肃民族地区大部分县是国家特困县，通过发展生产解决温饱问题依然是当地政府的首要任务。为此，甘肃民族地区新农村建设必须以发展生产，增加农民收入为突破口，而单纯的新村建设应暂缓一步，试想在农民收入水平不高的前提下，新村建设只能建立在农民负债的基础上。古人云，“仓廪实而知礼节”。由此可见，没有生产发展和收入水平的提高，新农村建设只是一句空话。
3.应明确政府与农牧民在新农村建设中各自的职责。新农村建设是中央政府为了建立和谐社会、缩小城乡差距而提出的具有战略性的举措。新农村建设的过程是政府引导，农民积极参与的建设过程。然而，由于个别政府领导对新农村建设的政策理解不透，或受制于现行不合理的考核制度的压力，充当起新农村建设的主角，对农民意愿考虑不周，企图依靠行政手段快速完成新农村建设这一艰巨的任务。与此同时，由于农民在新农村建设中处于被动地位，从而丧失了新农村建设的主动性，逐渐形成了等、靠、要的思想。为此，应明确政府与农民在新农村建设中各自的职责，尤其应将民族优惠政策待遇与市场要素分配分开。
4.要科学树立新农村建设的示范点。树立典型，是推广某一项新生事物的一种重要方式。新农村建设作为新鲜事物，有必要树立典型，通过典型的示范效应提高新农村建设的速度。典型是经过较长时间经实践检验证明的已取得明显社会效益和经济效益的行为方式或方法相对应的主体。这就要求在新农村建设的初期，切忌各乡镇树立典型，即所谓的示范点，尤其是甘肃民族地区，由于社会经济发展水平低，示范点的培育需要更长时间。因为，在新农村建设的初期树立的示范点，因未经长时间的实践检验，其自身存在的问题无法适时发现，这样会产生马太效应。事实上，示范点在起积极作用的同时，会带来一定的副作用。
5.新村建设和住宅设计应最大限度满足农牧民生产与生活方便。新村建设是新农村建设的内容之一，也是体现新农村建设最容易看得见的成就之一。由此导致许多乡镇把新村建设作为新农村建设的突破口。无疑，现已形成的农户，尤其是边远地区的农户以及过于分散的牧民户的住宅不仅不利于共享农村公共产品，而且不利于统一规划管理。但是，目前对农户住宅一刀切式的统一集中管理并不一定符合农村居民生产、生活的实际情况。实践证明，对居住过于分散的牧民住宅实施集中统一规划管理很有必要，尤其是对孩子实现寄宿教育会起到积极的作用。而把相对集中的农户住宅，特别是对靠近城镇的农户住宅再进行统一集中规划，不仅会造成重复建设，增加农民的负担，破毁农村的自然风貌，而且会给农村居民的生产和生活带来诸多不便。因为，每个农户是相对独立的经济活动主体，经济水平不同，追求的经济内容以及经济目标总量不同，这就从客观上决定了对住宅基地设计有不同的要求，例如，有些住户要求住房相对小一些，庭院面积留大一些，种植一些果树、花卉和蔬菜；有些要发展养殖业，留出更多的面积盖饲养房等。如果统一集中规划，必然会限制农民在庭院设计上的自主权。另一方面给了农民庭院住房自主设计的权利，并不会影响公共产品的正常供给。但是，须强调说明的是对厕所、灶房按照循环经济的思路统一改造是很有必要的。
6.应正确处理好新农村建设与生态环境保护的关系。尽管民族地区建设新农村建设首先需要发展生产，提高农民牧民的收入，但就甘肃部分民族地区而言，生态环境日趋恶化，草原沙漠化、荒漠化以及森林面积缩小的问题日渐凸显。为此，要求合理定位民族地区主导产业，运用循环经济的思路设计新农村建设的规划，以绿色农牧业以及清洁加工业作为今后发展的主导产业。
三、甘肃民族地区社会主义新农村建设的特殊对策
（一）发展民族地区经济，努力实现生产发展、农民增收的目标。
甘肃民族地区财政部门要借助国家实施积极的财政政策和实施西部大开发战略的有利时机，立足资源优势，按照分类指导，效益优先的原则，积极协同有关部门，抓住机遇，认真搞好财源建设项目的筛选论证、上报和评审等各项前期工作，并代表政府对财源建设项目从项目立项、筹集资金、项目建设、资金使用进行全程监督管理，全面负责，以便争取国家、省级更多资金的投入。通过强化农牧业基础，培植基础财源；通过发展工矿业、乡镇企业和非公有制经济，培植主体财源；通过发展第三产业及外向型经济，开辟新财源；通过企业扭亏增盈，挖掘潜力财源，形成农民增收的新格局。
1.发挥矿产资源优势，推动矿业经济大发展。按照统筹规划，合理开采，有效保护，综合利用的原则，加大投入，认真实施“综合勘探、科学采冶、产品提升、优势拓展、总量扩张、跳跃发展”六位一体的发展战略，推动矿业经济实现新的突破。
2.开发水电资源，变水能优势为经济优势。甘南州应围绕“一江三河”（长江水系的白龙江，黄河水系的黄河、洮河、大夏河）干流及主要支流梯级水电站开发，争取立项建设一批水电项目。甘南州在配合国家有关部门积极做好九甸峡、沙川坝电站前期工作的同时，力争开工建设俄吾多、巴藏、鹿儿台子、云江峡、入吾、小河、九龙峡、安多架、代古寺、达拉沟、黄河首曲、青走道等水电站。充分利用水能优势，大力发展高耗电能企业，促进铁合金、硅铁生产冶炼企业的稳步发展。临夏州境内有黄河、洮河、大夏河、湟水、牛津河、三岔河、冶木河、广通河等河流，各河大都源位高，落差大，具备很大的水力发电和灌溉潜能。临夏州应不遗余力、千方百计地争取立项再建设一批水电项目，变水资源优势为经济优势。
3.深化企业改革，促进工业经济优化升级。针对甘肃民族地区工业整体规模偏小、水平偏低的实情，该地区应进一步深化企业改革，加快工业发展速度，提升产业技术水平，促进传统产业不断升级，来提高工业的总量和效益。该地区应按市场经济规律，大力引进技术、资金、人才和管理模式，对传统产业进行改造，积极兴办高附加值、高起点、高科技含量的产业，努力培育名优企业和名优产品。如藏医药要依托甘肃省藏医药研究院和奇正藏药集团的先进技术、销售网络，使藏医药的生产加工尽快得到发展。在畜产品的深精加工上，要依托华羚干酪素厂和草原兴发集团，不断提高畜产品的科技含量及附加值。
4.发展非公有制经济，培植新的经济增长点。甘肃民族地区非公有制经济仍欠发达，如甘南州来自非公有制经济的财政收入仅占全州财政收入的17.2％。为此，甘肃民族地区要大力发展非公有制经济，切实为非公有制经济的发展创造更为宽松的环境，提供更加优质的服务，使非公有制经济的经营者能够享受政策上的优惠、服务上的便捷、发展上的支持，让更多个体、私营经营者放心、放手、放胆地发展。在扶持个体私营者参与商贸、流通、餐饮服务等第三产业的同时，鼓励和支持更多的个体私营业主创办、领办、联办一些具有开发型、扶贫型、示范型、服务型的企业，并积极支持他们参与国有企业的承包、租赁、拍卖。在发展非公有制经济的同时，还要重视城镇建设，并以城镇建设为载体，大力推进城镇经济的发展。
5.树立生态旅游理念，带动第三产业发展。甘南、临夏两州在旅游业方面应从提高甘南、临夏知名度、提高综合效益出发，变接待型产业为支柱型产业、变单一宗教型文化为综合旅游型文化，充分体现宗教文化特色、生态景观特色和草原风情特色，坚持对内抓建设，对外抓宣传，“硬件”建设与“软件”建设并举，上规模、上水平，树立生态旅游理念，实现旅游业的跨越式发展。按照这一思路，甘南州应重点抓好拉卜楞寺宗教文化、黄河首曲草原风光、尕海、则岔自然保护区和森林生态旅游景点等建设，加快郎木寺、冶力关、麻路旅游小区和腊子口重点革命历史遗址等的开放开发。临夏州应将炳灵寺石窟、刘家蛱水库、莲花山自然保护区和松鸣岩国家级森林公园等旅游文章做大做强。因此，甘南、临夏两州应加大投入，加强旅游基础设施建设，以提高现有公路技术等级，增强路网通行能力为重点，建好交通主干线动脉路，接通影响区域交流的开放路，开辟旅游黄金路。在邮电通讯建设上，要努力提高电话普及率，改善边远农牧村通信条件。加强信息基础设施建设，加快数字化公用通信网络建设，普及计算机网络技术，加快甘南、临夏两州社会信息化发展。甘南、临夏两州应围绕吃、住、行、游、娱、购六大要素，进行综合开发，按照政府打基础、社会办旅游的思路，积极引导、鼓励不同经济形式参与旅游资源的开发。通过组建旅游开发服务等集团公司，着力开发具有地方民族特色的旅游商品，不断提高文化品位，努力使旅游业成为甘南、临夏两州的一大支柱产业，最终实现旅游强州战略。
6.优化农牧业结构，走特色经济发展之路。调整和优化产业结构是甘肃民族地区经济结构战略性调整的重要环节。要继续强化农牧业的基础地位，积极推进产业化经营，提高农牧业的综合生产能力，努力增加农牧民收入。（1）畜牧业要从基础入手，面向市场，依靠科技，加大投入，建设好牛羊肉、鲜奶、绒毛、育肥等四大畜产品生产基地，加大畜产品深精加工的力度，提升畜产品的附加值。（2）种植业要坚持以市场为导向，因地制宜，积极调整种植结构，农作物品种结构和区域经济布局，大力兴办农业示范园区，扩大良种推广面积。（3）认真落实天然林保护工程规划方案，全面实施天然林保护工程，以营林为主，加快公益林建设步伐，加快林业后备资源的培育，提高森林覆盖率。（4）积极开发和培育植物药材、山野珍品以及食用菌等特色资源，逐步扩大规模，形成产品优势。（5）大力培育和发展以农畜产品加工为主的乡镇企业，积极推进农牧业产业化经营。扶持培植一批骨干企业、重点企业，加大新产品开发力度：因地制宜，分类指导，合理调整生产布局，确立区域发展重点，分层次地推进区域经济的发展。
7.扩大对外开放，发展对外经济。进一步转变观念，扩大对外开放，加快对外开放的步伐，实行全方位的大开放战略，是实施西部大开发的重要途径，也是甘肃民族地区经济取得突破性进展的必然选择。甘南、临夏两州要重视以招商引资为重点，加大对外开放力度，充分发挥企业和社会招商引资的积极作用。继续改善投资环境，论证筛选一批好项目，以项目吸引外商、外资来甘肃民族地区投资开发，充分利用外贸出口权，努力开发具有竞争力的出口商品，使甘肃民族地区极具比较优势的蕨菜、干酪素、牛羊肉、肠衣、铁合金、藏药等重点产品的出口有较快增长。
（二）大力促进公共基础设施建设，为构建甘肃民族地区新农村提供物质条件。
针对甘肃民族地区的实际情况，公共财政应从加强民族地区基础设施建设着手加强水利建设，使民族地区靠天吃饭的状况得到进一步改善；针对贫困地区缺柴少草、植被破坏、水土流失严重的状况，采取开源与截流相结合的办法，开展供煤、改灶、种草、种树、治沟保塬、小流域综合治理等工作，停止植被破坏、大力营造薪炭林、经济林，解决群众的生产生活问题，保护生态环境；大力支持广播、电视、电信事业的发展，使民族地区完全实现广播电视“村村通”，建成覆盖整个民族地区的数字移动通信网；加强电站和农电线路建设，使民族地区的水电资源得到更好的开发和利用；加强公路交通建设，提高路面标准和质量，形成了四通八达的公路网；加快兰渝铁路建设，新建地方机场，疏通航道，开辟与内地联系的新通道。
（三）保护生态环境，实施生态移民工程，加快农林牧区小城镇建设。
随着西部大开发重大建设工程项目的完成，生态建设和环境保护应成为构建甘肃民族地区和谐社会的第一要务，国家财政应不断提高这方面的投资比重，加大退耕还林还草和退牧还草工程的实施力度。各级政府要从长计议，从政策引导、科技信息服务上下功夫，把以市场为导向，以科技为依托，发展特色经济等纳入退耕还林（草）工作目标进行考核，以群众满意不满意作为考核、评价干部的衡量标准，并将生态恢复与农牧民的利益结合起来，让老百姓得到实惠，心甘情愿地响应和执行政府的政策。目前，在实施退耕还林、退牧还草的过程中，还要把生态环境建设与异地扶贫开发有机地结合起来。甘肃民族地区应积极实施生态移民计划，有计划有步骤地将生态脆弱地区的农牧民逐步搬迁出来，转移到城镇地区发展非农牧产业，或者搬迁到自然条件较好、有开发潜力的地方，走生态农业综合开发的路子。对农牧民搬迁出来的生态脆弱地区，应实行退耕还林、退牧还草或者采取自然恢复的办法，保护和恢复生态环境。甘肃民族地区通过支持小城镇建设，改善农林牧区的交通、通讯、储运条件，能够推动企业的集中和发展，促进农林牧产品的深加工；能够逐步将小生产者自发地经营转变为规模经营，并与千变万化的大市场连接起来，加速农林牧业产业化进程；能够为农林牧业规模经营和产业调整中分离出来的富余人员提供更大的就业空间；能够为民族地区第三产业提供载体，促进甘肃民族地区商业、建筑业、饮食服务业以及金融保险业的发展。甘肃民族地区财源建设应将移民建镇、扶贫攻坚同小城镇建设结合起来，让财源建设一花多果、一举多得。要注意加强沿江河、沿国道、沿省道、沿边缘集镇建设、构筑甘肃民族地区经济的金色走廊。
（四）强化人力资源开发，促进民族地区农村文明进步，努力实现乡风文明的目标。
民族地区农村民族传统和风俗浓厚，而且各民族在历史发展中形成的传统、语言、文化、风俗习惯、心理认同等方面的差异较大，相当数量的农民教育程度不高，因而，民族地区的文化建设需要付出更大的努力，要结合这些特点采取促进民族地区农村文化建设的措施。一方面要把提高农民素质作为新农村建设的根本，在加快发展农村义务教育的同时，结合发展优势特色产业、劳务经济等，积极开展农村职业技能和先进实用技术培训，着力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的科学文化素质和就业创业能力，增强农民自我发展和建设新农村的本领。另一方面把倡导新风尚作为新农村建设的重要内容，加强农村社会主义精神文明建设，深入开展文明村镇、文明社区等群众性精神文明创建活动，移风易俗，革除陋习，整治各种不良社会风气，积极倡导科学文明的生活方式。同时，注重保护、挖掘和弘扬各民族优秀传统文化，注意保存鲜明的民族特色和地方特色，使传统文化和现代文明相互融合、相得益彰，形成健康向上的农村社会新风尚。
（五）创新社会保障制度，全面建立民族地区保障安全网。
为了消除甘肃民族地区在社会保障方面的不和谐因素，笔者建议：（1）要进一步调整财政支出结构，增加社会保障投入，支持促进就业、完善城镇社会保险制度、建立新型农村、牧区合作医疗体系、城乡社会救助体系和公共卫生体系等各项支出的需要。强化地方财政特别是省级财政社会保障支出责任，在完善省以下财政体制的过程中要充分考虑甘肃民族地区财政在社会保障支出方面压力过大的问题。中央财政应根据需要和可能适时适当增加社会保障专项转移支付，帮助甘肃民族地区解决社会保障资金缺口。（2）要拓展新的筹资渠道，多渠道筹集社会保障资金，尽快建立起以社会保险费（税）为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的社会保障筹资体系。甘肃民族地区要结合实际情况，探索行之有效的途径建立社会保障储备基金。（3）要建立健全农牧区医疗卫生保健网络，通过提高医疗资源利用率，来提高甘肃民族地区群众的健康水平。政府应加大卫生投入，完善政府对医疗机构的投入补偿机制。目前政府卫生投入占财政支出的比重很低，今后应当稳步增加，从总体上减轻民族地区群众在医疗卫生服务方面的费用负担，来体现政府的公共服务职能。同时，要明确政府对公立医疗机构的投入补偿责任，加大财政投入，逐步改善医疗机构“以药养医”的做法，确保医院经费能够维持其正常运转。通过增加农牧区基层公共卫生支出，使政府投资向农牧区倾斜，保证农牧区公共卫生服务的有效提供和基本医疗的实现，确保民族地区群众能够享有最低医保待遇，尽快消除对甘肃民族地区在公共卫生服务方面的不公平性，缩小甘肃民族地区与其他地区在医疗方面的差距。
（六）建设、保护好民族地区农村村容环境，努力实现村容整洁的目标。
村容整洁是社会主义新农村建设的环境建设目标，它是社会主义新农村建设重要任务。民族地区农村环境建设比较差，村容村貌比较凌乱、卫生状况问题比较多，环境建设的任务也比较繁重。因此，要创新民族地区农村环境建设的办法，建设、保护好民族地区农村村容环境，努力实现“村容整洁”的目标。从当前实际情况来看，要把改善村容村貌作为新农村建设的重要环节，搞好规划，分类指导，扎实推进村庄整治，着力建设一批布局合理、环境优美、设施齐备、服务配套、生活舒适的农村新社区。把村庄整治与农村基础设施建设紧密结合起来，按照道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化的要求，整体推进农村改路、改水、改厕、改房。同时，大力发展农村生态家园，改善农村生态环境和人居环境。
（七）建立完善的投融资政策体系，为构建甘肃民族地区新农村提供财力保障。
随着投资主体日趋多元化，目前国家能够用于投资的预算内资金已十分有限，即使加上中央财政发行的国债资金在内，单纯依靠国家资金将难以填补甘肃民族地区经济社会发展的资金缺口。为提高财政资金的使用效果，充分发挥财政资金的积极引导作用，笔者建议：（1）国家应考虑对甘肃民族地区重大基础设施和基础产业、高新技术产业、资源综合利用、特色产业等基建和技改项目贷款、开发银行在甘肃民族地区的投资项目，给予一定的财政贴息，以充分发挥财政资金的积极引导作用。（2）国家应从预算内资金中拿出一部分，或者通过其他渠道筹集一部分资金，对在甘肃民族地区发展高新技术产业、特色产业的外商和区外企业提供一定比例的投资补贴，来刺激民间投资。（3）国家应特许甘肃民族地区以其资信和征税能力作为还本付息保证的前提下，发行合理限度的地方债券，用于基础设施建设和基础产业的发展。（4）国家对甘肃民族地区优势企业上市、发行可转换债券及到海外资本市场融资等方面应给予适当的政策倾斜，以便更好地吸引国内外资金，加快甘肃民族地区资源的综合开发。（5）国家要积极发展和规范甘肃民族地区产权交易与风险投资市场，建立风险投资基金、中小企业担保基金和甘肃民族地区产业发展基金，鼓励投资者向甘肃民族地区农牧业、能源、矿业、基础设施、特色产业和高新技术产业投资，扶持中小企业发展，刺激民间投资。（6）国家应增加对甘肃民族地区基础设施建设和生态环境保护等方面的政府采购支出，加大国家对甘肃民族地区的财政扶持力度。
（八）推进民族地区农村基层民主政治发展，努力实现管理民主的目标。
1.切实贯彻落实党的民族区域自治政策，大力培养少数民族人才，加强少数民族干部队伍的建设。坚持和完善民族区域自治制度是发展社会主义民主政治的必然要求，是我国社会主义政治文明建设的重要内容，也是全面建设小康社会的制度保障。人才是加快少数民族地区农村经济社会发展、建设新农村的关键性因素，抓紧培养和选拔大批的各级各类少数民族干部，充分发挥他们在促进少数民族地区农村经济社会各项事业发展中的特殊作用，对不断巩固发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，在统筹兼顾不同地区、不同民族、不同群体的利益方面有着不可替代的作用。认真贯彻落实党的民族宗教政策，依法行政，加强民族宗教工作的法制化建设，发挥少数民族干部协调民族宗教关系、化解矛盾的作用，提高应对和处理突发事件的水平和能力。
2.完善村民自治制度，充分发扬社会基层民主，依法办事，消除少数民族地区农村社会的不稳定因素。村民自治制度作为我国农村基层民主政治建设的一项基本制度，在巩固农村社会基层政权，密切党群关系、干群关系，促进农村构建和谐社会提供重要制度保障方面的作用不可替代。要加强法律制度的宣传教育，引导广大村民群众正确行使自己的民主权利，改革村务管理的体制，建立以民主决策、民主管理和民主监督为核心的村务管理机制，以合理合法的形式表达少数民族村民群众的利益要求，及时解决在改革中出现的矛盾和冲突。在少数民族地区要建立健全处理人民内部矛盾和群体性事件的机制，建立健全社会治安防范和控制的体系，建立健全维护稳定的领导机制，完善民族团结宣传教育的长效机制。
3.大力推动乡镇机构改革，努力培育农村经济合作组织，有效转移农村富余劳动力，促进社会主义新农村建设。要根据取消农业税后少数民族地区新农村建设的实际，进行乡镇机构改革，调动农村基层干部的积极性，充分利用国家的各项优惠政策，引导农民有序进入城市。随着我国社会经济实力的不断增强，要不断完善农村社会保障事业，大力改进少数民族地区农村社会的治理结构，努力提高农民的组织化程度，使广大农民成为国家实施各项利农政策的有效承接者和响应者。
（课题主持人：孙得才 课题组成员：王浩军 杨建国 哈明晖）
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