教育政策评估：基本问题与研究反思，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40－011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X(2013)10－0019－06
我国教育正面临着从规模发展向公平与质量发展的转型，教育政策的好与坏成为关涉转型成功的重要一环。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确指出，今后教育改革与发展要“把促进公平作为国家基本教育政策”，“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。党的十八大报告指出“努力办好人民满意的教育”。当前，我国正在组织实施一批重大教育改革项目，并制定了一系列教育政策。为了使教育政策建立在严格的科学依据之上，必须建立完善、科学的教育政策评估体系，这是近年来教育研究的热点之一。
一、教育政策评估的基本内涵、内容与主体
(一)什么是教育政策评估
一般说来，政策评估就是要“确定政策的好与坏、善与恶，利大于弊，还是弊大于利”①。它要求采取科学的方法和程序，对政策活动的各个环节进行评估，及时反馈，从中找出最佳决策的依据。具体说来，政策评估就是要回答“是什么—怎么办—怎么样”的问题。
当前，国内外学者对于教育政策评估内涵的阐释，是在公共政策评估在教育政策的应用中形成的。概括起来有以下几种观点：第一种观点认为，政策评估即“描述各种解决政策问题的方案，陈述各种方案的优劣点的过程”②，是对政策方案或政策计划的评估。第二种观点认为，政策评估就是“了解公共政策所产生效果的过程，就是试图判断这些效果是否是符合的过程”③。第三种观点扩大了评估的视野和范围，认为政策评估“涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”④，是对政策全过程的评估。基于此，学者们对教育政策评估内涵的解释也各有不同，其中代表性的如美国学者格朗伦德的简洁概述为：教育评估=测量(量的记述)或非测量(质的记述)＋价值判断。⑤在国内，袁振国认为，教育政策评估“是指按照一定的教育价值标准，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种要素所进行的价值判断”⑥；孙绵涛认为，教育政策评估是指政策评估主体“以一定的价值标准，对教育政策方案、教育政策决策、执行及执行结果，以及教育政策的其他相关因素所进行的价值判断”⑦。尽管不同学者的阐述方式不同，但均强调了教育政策评估即价值判断。
在对教育政策评估内涵研究的基础上，国内外学者按照不同的标准划分了教育政策评估的类型，如：按评估活动的组织方式划分，教育政策评估包括正式评估与非正式评估；按政策主体来源划分，教育政策评估包括外部评估与内部评估；按政策评估实施的阶段划分，教育政策评估包括事前评估、事中评估与事后评估。其中，第三种分类作为教育政策评估主要的分类方式。除上述分类外，较为新颖的是加拿大学者迈克尔·豪利特从设计评估的行动主体的角度把政策评估分为：行政评估、司法评估和政治评估。⑧
(二)教育政策评估的内容与主体
教育政策评估的内容问题，即：应该将哪些内容纳入教育政策评估的范畴？应该构建怎样的教育政策评估体系？对于这一问题，可从以下三个方面来回答。
1.从教育政策实施过程的角度来界定教育政策评估的内容。教育政策活动是一种以线性展开、动态反馈的结构，展现教育问题—教育政策制定—教育政策执行—教育政策调整—教育问题解决—教育政策终结者六个前后相继的教育政策活动过程，教育政策评估穿插其中，因此，教育政策可以从议题、方案、执行、反馈等角度进行评估。⑨
2.从教育政策涉及的内容出发来界定教育政策评估的内容。我国教育政策体系包括十一个方面，即教育体制政策、教育质量政策、教育经费政策、教育人事政策、国家学制政策、课程与教学政策、学历与学位政策、教师教育政策、考试与评价政策、招生与就业指导政策、学校语言文字政策，因此，可以从这十一个方面来评估教育政策。⑩
3.从教育政策的表现形式出发来界定教育政策评估的内容。教育政策的表现形式主要有中央和地方各级党政领导机关制定的教育政策；国务院和地方各级人民政府制定并发布的教育政策；中央、地方各级党委与政府发布的文件，共同作出的决议、决定；中央和地方各级教育行政部门及有关职能部门单独或联合发布的教育政策性文件；中央和地方党委和政府职能部门联合发布的教育政策性文件。因此，可以从教育政策表现形式这个维度来评估教育政策。(11)
国际上，教育政策的评估常常是由第三方评估机构实施的，对计划中的、正在实施的或已经完成的政策进行系统的、客观的评估，涉及政策的设计、实施以及结果。在国内，为了改变不同层级的执行者“既是运动员，又是裁判员”的情况，一些学者认为，专业的评估机制主体应是以教育政策专业机构(包括教育政策的专业组织和专业研究机构)和教育政策执行者等两类主体合作为主，以社会监测(包括公众和大众媒体)为辅的“复合型”评估主体。(12)也有学者在分析我国现有各种政策评估主体优劣势的基础上，提出建构以第三方评估为主的多元评估主体的主张。(13)
二、教育政策评估的方法、模型与指标体系
(一)教育政策评估的方法与模型
教育政策评估的方法有实证本位政策评估方法和规范本位政策评估方法。前者主要从事实角度运用数理方法对教育政策的效果进行准确的测量，而后者则结合社会科学中的方法，从价值角度分析教育政策。关于实证本位教育政策评估方法，常见的是政策实验法，该种方法自20世纪90年代中期以来迅猛发展，英国、德国等发达国家纷纷召开国际学术会议，探讨实证研究的质量问题，会议最后达成的协议一致认同实验研究方法是实证研究的发展趋势；在英国的完善的政策评估体系中，实验研究方法占据重要地位。(14)在国内，北京师范大学教授杜育红主持的“西部地区基础教育发展”影响力评价采用了前－后测非对等控制组的准实验设计方法对世界银行贷款/英国政府赠款“西部地区基础教育发展”项目进行了评估。(15)此外，实证本位政策评估方法还有马尔代夫模型法和贴现率法。关于规范本位教育政策评估方法，学者们普遍认为，应该将公共政策中常用的头脑风暴法、德尔菲法、脚本定作法、运筹博弈法等纳入规范本位教育政策评估方法体系。
目前，国内外针对教育政策评估模型的专门研究很少，大多移植了公共政策评估模型，其中，瑞典学者韦唐依据政策评估的标准，归纳出三类10种评估模型，包括专业模型(同行评议)、经济模型(产生率模型，成本－效果模型、成本－收益模型)和效果模型(目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型)。(16)美国学者斯塔夫比姆归纳了政策评估产生以来近50年中所运用的评估模型，一定程度上覆盖了评估领域已有的成果。他列举了22种评估模型，将其分为四类，包括伪评估、问题取向的评估、决策取向的评估和社会回应取向的评估，并对所有模型的优缺点进行了分析。他指出政策评估应充分考虑多方要求，平衡各方利益，选择适应公民参与共同治理社会环境下的评估模式。(17)
教育政策评估模型的研究多是围绕上述公共政策评估的模型展开的。如，基于决策取向评估模型中的经典模型CIPP模型，有学者构建了适合我国远程教育政策的CPIR(Context－Policy－Implement－Result)评估模型。(18)也有学者以基于青年农民就业能力的教育政策为研究对象，构建出适合我国国情的PCPC(Policy－Curriculum－Process－Competence)教育政策评估模型。(19)此外，国内学者认为，对于不同级别、不同类型的教育政策应采用不同的政策评估模型。如，我国对义务教育的评估验收，和对高校本科教育水平的评估实质上是目标达成模式，而人大组织对教育政策实施的检查主要是一种执行评估，可归纳为综合评估模式，在转型期我国教育政策评估模式趋向选择利益相关者模式；(20)对于高等教育政策的评估，有学者主张高等教育政策评估中应采用应答模式，(21)有学者则提出要对高等教育政策进行执行中目标的构建性评估和政策执行的效率评估模式。(22)
(二)教育政策评估指标体系
政策指标的概念是20世纪80年代由美国公共政策学家麦克瑞提出的，他指出政策指标包含二三种类型的价值，一是纯经济效益，即政策的成本效益比；二是主观福祉，即衡量公众对某一政策感到满足或快乐的程度，大多以问卷调查的方式进行；三是公平性，即福利的分配状况，关注弱势群体需要的满足。(23)国内外学者在构建政策评估指标体系时常用的逻辑框架主要有“E3”逻辑框架、“政治—经济—社会”逻辑框架、“综合指标—分类指标—单项指标”逻辑框架、平衡计分卡逻辑框架和绩效棱柱框架及知识资本导航者框架等。(24)建立教育政策评估的指标体系，将评估标准转化为可以观测的操作性指标，不仅有利于促进教育政策执行过程控制与绩效导向的有机互动，全面提升教育政策执行的质量，也有利于教育政策的及时、持续改进。
国内对于教育政策评估指标体系的研究还比较薄弱，教育政策评估指标体系的设计多为尝试性的研究。一是从预评价、执行评价、后果评价三个阶段设计较为详细的指标体系。该观点具有较强的可操作性，对教育政策评估的研究产生了重要影响。在这种研究思路的指导下，有学者基于效率与公平的统一、过程与结果的统一以及当前与长远的统一原则，拟定评估指标体系的框架。如，袁振国在《教育政策学》中将教育政策评估的目标分解为议题评估、方案评估、执行评估、结果评估4项一级指标，22项二级指标，且二级指标的设计全部采用了定性的概括性问题。二是依据教育政策评估的标准设计指标体系。(25)如，王素荣把教育政策评估对象分为教育政策主体、教育政策客体、教育政策环境三个一级指标，并据此拟定评估指标体系的框架：将教育政策主体指标划分为决策主体、辅助决策主体、参与主体3项二级指标，每项二级指标继续分为复合程度、参与程度、执行程度3项指标；以教育政策内容为依据，将教育政策客体指标划分为11项二级指标，以教育政策实施的过程为标准，将各项政策继续划分为制定、执行和反馈三项指标；将教育政策环境指标划分为社会、政治、经济和文化环境等指标，并进一步细化为三级指标。(26)三是以教育发展价值观为指导，根据“三维框架模型”(评估标准维度、教育政策层次和内容维度、评估类型维度)构建由评估目标、评估标准和具体评估指标构成的测度教育政策价值和结果的通用评估体系。如，高庆篷的“三维框架模型”中包括教育投入、工作过程、教育效率与效益、教育公平、教育发展和政策目标的科学性六个评估标准和22项评估指标。(27)
三、教育政策评估研究存在的问题与建议
(一)教育政策评估研究存在的问题
1.在研究视角方面，注重产出绩效，忽视价值与伦理。一方面，目前学者对教育政策评估的研究多从经济学视角切入，且较多地检测教育政策的产出，对取得这样业绩所付出的人力、财力、物力的消耗进行简单计算，很少对教育政策的绩效进行评估，特别是对教育政策实施产生的社会影响考虑较少，使教育政策评估的合理性、公平性和有效性有所欠缺；另一方面，从社会学、伦理学视角研究教育政策评估的成果较少，尤其缺乏对与社会紧密联系的意识形态问题及公平等问题的深度剖析，导致对其的工具理性的讨论多，价值理性的思考薄弱。
2.在研究内容方面，侧重应然研究，实然研究比较薄弱。当前学术界对教育政策评估的概念、内涵、评估标准、评估主体、实现机制等应然层面的研究成果较多，对目前我国教育政策评估实然层面的研究较少。尽管也有不少研究对我国教育政策评估现状与问题进行了论述，但这些研究多数都是从现象的角度描述我国各级政府如何推进政策评估工作，在推进过程中存在哪些问题，并提出完善教育政策评估的建议，缺乏实用性。特别是国内外对于教育政策评估的理论研究要晚于其实践操作，主要体现在：(1)对于教育政策评估主体的研究。相对于国外，我国专业评估组织的建立起步晚，发展受到内外部因素的制约，且目前我国教育政策评估的中介机构多依附于政府部门，第三方评估较少，因此，评估的公益性和科学性难以得到保证。(2)对于教育政策评估指标体系的探索是出于实践的发展和实际的需要，然而，目前国内外尚没有一套公认的、科学的教育政策评估指标体系。尽管相关研究成果是有的，但也存在许多不足之处：一是现有教育政策评估指标体系多从宏观的角度泛泛而谈，较为原则和笼统，只是依据法律法规提出原则性的要求，缺乏细化、明确的标准，无法将其应用到实际的评估工作中；二是评估指标体系多关注存量指标，忽视了增值评估指标，对于教育公平、教育均衡发展、满意度此类指标也少有提及。(3)对于教育政策评估保障机制的研究。国内外，关于教育政策评估的研究中，对于教育政策评估保障机制少有提及，使得教育政策的评估无论是资金、制度还是信息方面都难以得到保证。
3.在研究方法方面，偏重定性研究，定量研究比较薄弱。目前，大部分学者都是运用定性的方法研究教育政策评估问题，虽然也有小部分学者试图构建指标体系来评估教育政策，但往往在设计评估指标时，体系繁杂、数据可采摘性差、指标量化不够，无法兼顾定量指标与定性指标，使得结果不易量化、难以形成区分度，无法与系统、完善的政策评估指标体系接轨。因此，常由一些资历较深的学者或教育部门的领导，凭借个人经验和印象对教育政策进行主观评估，使评估结果模糊、笼统、弹性较大，难以精确地把握。此外，指标设计往往借助经济学的一些标准，多以单指标简单加权处理为主，缺乏多指标联动的标准体系，同时评估指标的赋权多采用主观赋权法，较少采用客观赋权法，使指标权重对专家存在一定程度的依赖。
(二)加强教育政策评估研究的建议
《教育规划纲要》指出，“要加强教育宏观政策和发展战略研究，提高教育决策科学化水平”，因此，我国应努力提高教育政策评估的科学性和规范性，加强对有关问题进行深入研究。
1.加强多学科的理论综合研究。教育政策评估理论的研究涉及教育学、经济学、评估学、伦理学、社会学等学科，综合运用相关理论对教育政策评估的理论基础、本质属性、价值追求等进行深度分析，是以后研究的着力点。
2.明确评估主体，力求内部评估与外部评估相结合。政府具有公共身份并以公共利益为出发点，且政府作为教育政策的制定者和执行者，处于政策活动的关键位置，能掌握全面、真实的评估信息，因而评估的结果能得到及时利用。而第三方评估机构则作为“局外人”能客观、公正地评估教育政策，提高评估的价值。因此，国家应改变当前以政府为主导的单一评估主体、仅进行内部评估的局面。一方面，加强政策评估的制度化、规范化，使其超脱于部门利益之外；另一方面，大力扶持第三方评估，并保证其专业的独立性——既要保证评估机构的独立性，即机构自身是独立的法人；又要保证评估过程的专业独立性，即评估的目标、方式与过程不受政府与被评估方的暗示，能独立作出判断。应建立以第三方为主的多元评估主体，政府进行行政监督，内部评估与外部评估相结合，两者双向互动，不断提升政策评估结果的科学水平。
3.拓展研究内容，建立科学完善的教育政策评估指标体系。要针对已有研究的薄弱环节，进一步拓展研究内容，建立教育政策评估从评估需求收集到价值标准和指标确定再到评估实施的全程体系。科学合理、简便易行的教育政策评估指标体系要能反映政策评估的内容，是评估教育政策的经济性、效益性和有效性，并揭示政策活动存在问题的重要量化手段。良好的指标体系应具备定量和定性结合的特征，一方面设计“硬指标”为客观评估提供科学的理论支持，另一方面，适当增加部分“软指标”使指标体系可以更加完整。此外，从价值尺度来看，教育政策评估指标不应该是“标量”而是“矢量”，即应该具有价值的导向性，因此，教育政策评估指标体系的构建过程中，应该深化指标价值向度的研究。且为了提高指标体系的适用性，应该反复筛选指标，加强对指标效度、信度、隶属度以及相关度的考察，特别是确定指标的权重、为指标赋以分值，可以使指标体系更加科学、实用，也将成为今后教育政策评估研究的重要内容。
4.优化研究结构，加强教育政策评估保障机制的研究。教育政策评估，不仅要对教育政策评估的实现机制进行研究，更要加强对于评估保障机制的研究。对于教育政策评估保障机制的研究，应从三个方面展开：一是资金的保障。借鉴国外公共政策评估的经验，应在加大政府投入的同时，采取建立教育政策评估专项基金、评估收费等措施，为政策评估的顺利进行提供宽松的资金保障，且同时可借由社会力量的介入，提高评估结果的真实性。二是法制的保障。政府应健全相关法律法规，从我国的实际情况来看，可以采取地方、部门先行制定相关规定的方式逐步过渡，重点在于厘清教育政策评估主体、客体的职能与权责关系，促进问责机制的形成，提高政策评估结果的科学性。三是信息技术的保障。应建立信息管理平台，一方面，通过信息的全面采集、加工为教育政策评估提供翔实的数据，提高政策评估的信度与效度；另一方面，相关信息向社会公布，可以增加信息的透明度，使教育决策的整个过程处于公众的监督之下，吸引公众参与到教育政策评估中，发挥外部评估力量的重要作用，促进评估主体的多元化发展。
5.创新研究方法，促进定性分析和定量分析的综合化、系统化。由于教育政策评估具有跨学科的特性，决定了对于教育政策评估的研究应该是多学科的交叉融合，在规范研究的基础上，更加重视实证研究；在定性分析的基础上，更加重视定量分析。比如，当前学者对于教育政策评估的研究，多集中于评估标准的研究，而对于教育政策的社会影响的研究甚少，如何将教育政策客观评估和主观评估有效结合起来，系统、全面地研究教育政策评估与绩效评估问题，是后续研究的重点，尤其是既不能忽视定性评估方法的作用，也不能过分依赖定量评估方法，将两者有机结合，扬长避短，开展综合系统的研究，将是科学评估教育政策的重要任务。
注释：
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