伊拉克联邦制构建与境内库尔德人问题，本文主要内容关键词为：库尔德论文,联邦制论文,伊拉克论文,境内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年10月15日，在驻伊美军枕戈待旦的情况下，伊拉克进行了具有里程碑意义的新宪法全民公决。10天后，伊拉克独立选举委员会宣布，伊拉克新宪法草案以78.59%的支持率获得通过。该宪法草案将伊拉克的未来国名定为“伊拉克联邦共和国”，其政治体制为“共和政体的联邦制”，并承认库尔德地区和其作为一个联邦地区现有的权力。这昭示着联邦制将成为伊拉克未来的国家基本结构。从理论上讲，联邦制是维护这个多民族国家统一的可行性选择。从该国目前局势来看，联邦制也是解决其国内民族政治问题的权宜之计。但是，联邦制真的能确保伊拉克的统一、团结和一劳永逸地解决困扰伊拉克政府多年的库尔德人问题吗？本文试图在追溯库尔德人问题由来的基础上，通过对联邦制与少数民族权利之间关系的理论解读，并结合伊拉克的政治现实，就伊拉克战争后其境内库尔德人问题的解决做一探讨。
一、库尔德人与库尔德人问题的由来
库尔德人是西亚地区仅次于阿拉伯人、土耳其人、波斯人的第四大民族，主要聚居在扎格罗斯山脉(Zagros Mountains)和托罗斯山脉(Taurus Mountains)一带（面积约为40万平方公里）。历史上库尔德人的居住区通称为库尔德斯坦（Kurdistan，意为库尔德人的家园），包括今天的土耳其东南部、伊拉克北部、伊朗西北部、叙利亚东北部以及亚美尼亚、阿塞拜疆的一小部分地区。因各居住国政府公布的库尔德人人口数与库尔德人自己宣布的数字出入较大，有关库尔德人人口的具体数字，迄今缺乏统一而准确的数据。多数资料显示，今天全世界的库尔德人总数约为3000多万，其中在土耳其、伊朗、伊拉克、叙利亚的人口数分别约为1800万、700万、400万和100万。①
历史上，库尔德人始终没有真正构建起一个稳定而统一的政治实体，该民族的历史演进长期受到周边诸邻的影响，因此库尔德人的语言——库尔德语（属印欧语系波斯语族）——主要吸收了波斯语、阿富汗语、塔吉克语、阿拉伯语和土耳其语等成分，并形成了通行于库尔德斯坦西北部的库尔曼吉语和通行于库尔德斯坦东南部的索拉尼语两种方言，前者以改造过的拉丁字母拼写，后者以阿拉伯字母拼写。在宗教信仰方面，库尔德人信奉伊斯兰教，大多属逊尼派教徒，也有少数为什叶派教徒。
库尔德人是西亚地区的一个古老民族，其起源至今众说纷纭。②据考证，早在公元前2000年库尔德人的祖先就已在扎格罗斯山脉一带游牧。公元前6世纪，他们曾在亚述帝国疆域内建立强大的势力范围。在随后的波斯帝国时代，他们充当波斯帝国的雇佣兵。当公元7世纪阿拉伯人崛起、向外扩张时，库尔德人奋力维护波斯帝国的领土，直至公元642年波斯萨桑王朝（又译萨珊王朝）覆灭。两百年后，随着阿拉伯统一帝国的衰落，西亚库尔德人也建立了自己的封建小王朝。12世纪，库尔德人出身的埃及法蒂玛王朝宰相撒拉丁·阿尤布（Salah-al-Din Yusuf ibn-Ayyub,1138-1193年）于1171年推翻法蒂玛王朝，建立阿尤布王朝（1171-1250年），在1174年宣布埃及独立，随后占据叙利亚和美索不达米亚大部分地区，1187年在巴勒斯坦北部大败欧洲十字军，收复耶路撒冷，库尔德人的威势达到顶点。1252年，库尔德人惨遭蒙古铁骑的蹂躏。奥斯曼帝国在苏丹塞利姆一世（Selim I,1514-1520年在位）统治期间占领了库尔德斯坦。随后，为了与波斯的沙法维王朝争雄，继位的奥斯曼苏丹塞利姆二世（1524-1574在位）允许其辖境内的库尔德人实行自治。1847年奥斯曼帝国与波斯达成协议，将库尔德斯坦一分为二，其大部分并入奥斯曼帝国。此后，库尔德人不断掀起反抗奥斯曼帝国和波斯帝国统治的斗争，并在欧洲和亚洲当时的民族主义思潮影响下，逐渐形成了库尔德人从其各散居国分离出来，进而联合，建立一个统一、独立的库尔德斯坦的政治要求。随着库尔德民族主义运动的发轫，库尔德人问题相应产生。
一战结束后，在1919年的巴黎和会上库尔德人代表团提出了建立独立的库尔德斯坦的要求。在次年同协约国签订的《塞夫勒条约》（一译《色佛尔条约》）中，战败的奥斯曼苏丹被迫同意将亚美尼亚南部到伊拉克北部这一新月地带划为自治的“库尔德斯坦”。然而，随着1923年凯末尔领导下的土耳其共和国政府以《洛桑条约》取代不平等的《塞夫勒条约》，原定实施的“库尔德斯坦”自治最终夭折，库尔德斯坦则被分属土耳其、伊拉克、伊朗、叙利亚、黎巴嫩和苏联高加索地区诸加盟共和国。其中，伊拉克的库尔德人主要聚居在该国北部地区，包括杜胡克、苏莱曼尼亚和埃尔比勒省以及基尔库克、摩苏尔和迪亚拉省的部分地区等，目前人口约为400万，占该国总人口的1/5，为该国人口最多的少数民族。③伊拉克境内的库尔德人一直谋求建立本民族的独立国家。伊拉克当局虽承认库尔德人享有少数民族的权利，但却从未同意库尔德人的分离要求。当1930年英国结束在伊拉克的委任统治时，库尔德人马哈穆德教长提出库尔德人聚居区独立的要求，被英国和伊拉克政府否决。
伊拉克库尔德人聚居区不仅地势险要，而且农牧产品丰富，有“谷仓”之称。随着伊拉克石油工业的兴起，当地丰富的石油资源得到了开发，其产量占该国石油总产量的一半以上。依托丰富的自然资源，库尔德人的民族独立愿望更趋强烈。1958年伊拉克共和国成立后，库尔德人同伊拉克政府进行过多次谈判。1968年伊拉克复兴党政府主张，在确保伊拉克领土完整、确认中央政府权威的前提下，伊拉克政府可以让库尔德人享有一定的自治权。1970年3月11日，萨达姆总统与库尔德领导人穆斯塔法·巴尔扎尼达成和平协议（又称《三月宣言》）。该协议的主要内容为：库尔德语作为库尔德人聚居区的正式语言，发展库尔德人的教育文化；库尔德人参加政府，担任包括一名副总统在内的重要职务，库尔德人聚居区成立自治政府；实施农业改革，发展库尔德人聚居区的经济；承认伊拉克是由阿拉伯人和库尔德人这两个平等民族组成的。④从内容看，这个重要协议为解决库尔德人问题指出了正确方向。该协议条款原定从1974年3月11日起全面实施，但由于双方对自治区的地理范围和具体权力争执不一等因素，协议的大部分内容实际上并未兑现。1972年11月伊拉克政府与库尔德人的关系趋于恶化，在伊朗的支持下，库尔德人武装同伊拉克政府发生了大规模武装冲突。1974年3月11日伊拉克政府单方面宣布实施《库尔德斯坦自治法》，该自治法规定：“在法律范围内在库尔德人占多数的地区给库尔德人自治”，⑤由此建立了包括苏莱曼尼亚等三个自治省在内的伊拉克北部自治区。但库尔德人认为，这个半自治方案不仅使库尔德人的权利大为缩减，自治区被置于中央政府的严格控制下，而且自治区的面积也仅为库尔德人所提要求的一半，因而库尔德人继续进行抵抗。直到1975年3月，在阿尔及利亚的斡旋下，伊拉克和伊朗签订了《阿尔及尔协议》，伊朗应允停止对伊拉克库尔德人的援助，库尔德人的武装斗争也随之暂告一个段落。
伊拉克复兴党政府在恢复对库尔德地区的强力控制后，一方面声称继续执行自治法，另一方面加紧推行阿拉伯化的移民政策，逐步将基尔库克等石油产地从库尔德人自治区划出。与此同时，伊拉克北部库尔德人的政治力量经过分化、组合，形成了马苏德·巴尔扎尼领导的库尔德民主党（简称“库民党”）和杰拉勒·塔拉巴尼领导的库尔德斯坦爱国联盟（简称“库爱盟”）两大军事组织，它们为控制库尔德自治区的政权争斗多年。1980-1988年两伊战争和1991年海湾战争期间，伊拉克北部的库尔德人势力曾趁机举事，试图脱离伊拉克，但均遭到萨达姆政权的严厉弹压。1991年5月，美、英、法等国以保护伊拉克境内的库尔德人为由，在伊拉克领土北纬36度以北划出了一个面积约为4.4万平方公里的“安全区”，禁止萨达姆政府的飞机或军队进入。萨达姆政府由此失去对北部库尔德地区的控制。西方势力在伊拉克北部建立“安全区”后，“库民党”和“库爱盟”两派曾达成了分享权利的协议，伊拉克北部的局势一度出现缓和。但自1994年以来，两派因权利分配不均而多次发生武装冲突。1992年5月，“库民党”和“库爱盟”联合举行了该地区库尔德人历史上的首次选举，6月份成立了议会，7月份组成了联合政府，但未得到伊拉克中央政府的承认。自2001年确立“倒萨”目标以来，美国小布什政府一直寄希望于利用库尔德人的力量来帮助推翻萨达姆政权。由于萨达姆政权对库尔德人实行民族歧视和武装镇压的政策，因此当2003年3月美、英联军发动“倒萨”战争时，库尔德人自然成为美、英联军最坚定的支持者。
虽然2003年5月美国如愿完成了“倒萨”目标，随后出现的却是伊拉克历史上最为混乱的政治过渡期，美国主导的伊拉克战后重建步履维艰：在经济领域，国民经济千疮百孔，资金严重短缺，国家重建进程缓慢；在安全领域，各种反美武装的抵抗力量活跃，并有境外伊斯兰激进势力不断渗入，暴力恐怖事件此起彼伏，成为中东恐怖主义新基地；在政治领域，伊拉克仍然处于美、英等国联军占领之下，美国为确保自身在伊拉克的战略、政治和经济利益，至今没有向伊拉克人归还全部主权，先后于2003年7月和2004年6月成立的伊拉克临时管理委员会和阿拉维临时政府均有美国强力操控的背景。2005年4月民选产生的贾法里临时过渡政府，以及2005年12月议会正式选举后正在磋商组建的多党联合政府，是向争取伊拉克完全主权迈进的重要步骤。伊拉克战后重建面临的另一方面的棘手难题则是民族、宗教问题。
伊拉克的民族矛盾、教派冲突由来已久。萨达姆政权倒台后，伊拉克复兴党的统治体制分崩离析，占人口多数但受萨达姆政权压制的什叶派阿拉伯人急于取得政治主导权（其中宗教党派希冀建立伊朗式政教合一政权），原先掌控伊拉克政权的逊尼派阿拉伯人不愿失去既得利益，北方库尔德人更是渴望由此彻底获得政治翻身、实现民族复兴乃至“独立大业”。在各自利益的驱使下，各种民族主义和宗教极端势力竞相填补萨达姆倒台后的政治真空，以影响战后伊拉克的政治构架。在这种形势下，与库尔德人问题密切相关的联邦体制的出台自然成为伊拉克战后令人关注的一大焦点。
二、联邦制是解决当前伊拉克民族矛盾、教派冲突的可行性选择
对于如何解决陷于危机中的多民族国家内部的民族冲突，目前存在两种对立的观点。一种观点认为最佳的解决办法是分离。根据这种观点，少数民族组建独立国家的要求通常在道义上是合理的，违背他们的意愿而使之强留在一个大国中是不公平的。因此，国际法应该明确规定，在什么条件下一个民族有权脱离所在的多民族国家，并且制定出实施这一权利的具体程序。⑥另一种观点则相反，认为无论在规范性政治理论中，还是在国际法中，一旦分离的权利得到承认，就会引发更多的分离主义运动，从而加剧全球政治动荡和暴乱的危险。根据这一观点，分离通常会导致内战，并可能引发一系列连锁反应，即分离出去的领土上的少数民族群体会进一步要求分离；即使不发生实际的分离，其潜在威胁本身也会破坏稳定，使各群体陷于恐吓和勒索政治之中。
由此，以伯吉斯(M.Burgess)为代表的一些学者一致推崇联邦制是除分离以外的另一种可行性选择，因为只有这种方式可以满足少数民族的愿望。⑦在他们看来，民主联邦制（相对于苏联的社会主义联邦制）既尊重民族群体保留自身文化特色的愿望，又承认这些群体享有一定的自治权利，同时由政治和经济的相互依存而使这些群体紧密地联系在一起；联邦制有其自身的灵活性，它能够适应各民族群体不同程度和不同形式的自治要求。正如伯吉斯所指出的：“联邦制的精明之处在于它有无限的能力去通融和调解一国之内竞争着甚至是冲突着的、政治上有显要地位的各式各样的群体。容忍、尊重、妥协、谈判、相互承认是它的口号，‘联邦’与‘自治’相结合是它的标志。”⑧从瑞士、加拿大等国的历史经验来看，联邦制在包容少数民族的民族主义方面的确取得了惊人的成功，这些国家不仅以和平、民主的方式平息了由于民族认同问题上的矛盾而引发的冲突，而且在较高程度上保护了其经济的繁荣和公民的个人自由。另外，联邦制可以使地方或地区性权力中心根据自身需要而不是中央政府的指令来筹集和使用资金，以发展地方或地区的各项事业。可以说，在多民族的国家实行联邦制既尊重了个人权利和自由，也淡化和抚慰了民族主义分离倾向。
伊拉克战争结束后，针对伊拉克民族和教派关系的状况，一些西方学者认为，伊拉克可以通过建立联邦制来实现稳定的政治前景，因为联邦制通常是保护国家统一的有效办法，它能发挥政治缓冲作用，防止控制国家中央政府的多数集团滥用职权侵犯少数群体。如撰写《伊拉克现代史》的费布·马尔(Phebe Marr)指出：“我们看到的是一个真正的政治进程，尽管暴力活动以及大部分逊尼派阿拉伯人无法参与的情况使这个进程受到了损害。所有各方都必须认识到这不是一场你输我赢的零和式较量。相反，他们必须找到一个相互妥协、共享权利的途径……根深蒂固的问题是存在的，联邦制是现在最恰当的字眼。”菲力普·库拉塔(Phillip Kurata)等学者认为：“联邦制是实现伊拉克政治稳定的关键”。⑨美国普林斯顿大学民主机制研究中心(Center for the Study of Democratic Institutions)的访问学者唐·布兰卡蒂(Dawn Brancati)也指出：“在伊拉克实行联邦制能够有效防止民族冲突和分离，有助于建立一个稳定的民主性实体……伊拉克的宗教和民族分歧体现在纵横交错的诸多方面，这种状况有助于有节制的行为方式，甚至有助于发展超越宗教和民族界限的政党——但前提是，要在适当的联邦制框架内。”⑩而1921-1958年伊拉克费萨尔王朝时期活跃的议会辩论传统也为伊拉克建立权力中心分散的联邦制奠定了基础。在费萨尔王朝君主制时期，议会辩论往往十分激烈，议员们通常可以反对政府的意见和向政府投反对票而不必担心遭到报复。(11)这说明在伊拉克实行联邦制是可行的。
同时，在伊拉克也存在要求实行联邦制的现实诉求。在伊拉克，最积极地主张实行联邦制的是北部的库尔德人，因为联邦制对他们有三大好处：第一，库尔德人在伊拉克毕竟是少数群体，其人口约占伊拉克总人口的20%，实行联邦制有利于他们更好地维护自己的民族利益。第二，自1991年海湾战争以来库尔德人实际上一直享有高度的自治，“要枪有枪，要人有人”，俨然已成了伊拉克境内的“独立王国”，实行联邦制是保住他们这些既得利益的最好办法。第三，伊拉克北部地区石油资源丰富，基尔库克和摩苏尔更是石油重镇，如果能在联邦制下实行自治，并有石油为靠山，库尔德人将由此实现民族复兴。一些库尔德人高官已经放言，如不能实行联邦制就选择独立。在这种情况下，从维护国家统一的大局出发，实行联邦制可以确保库尔德人继续留在伊拉克大家庭之内。况且，从客观的角度看，伊拉克也具备建立联邦制的自然基础：伊拉克本身就是在奥斯曼帝国解体后，由巴士拉（南部）、巴格达（中部）、基尔库克（北部）三大区域构成的国家，而这三大区域的人口构成也分别以什叶派阿拉伯人、逊尼派阿拉伯人和逊尼派库尔德人为主，所以伊拉克的民族、教派界线与历史地理界线大体是一致的，实行联邦制也基本上符合伊拉克国情。隶属于美国国务院的一个“民主原理工作小组”(DPWG)早在2002年11月的一份《伊拉克民主转型的最终报告》中就指出：“如果不采取联邦制结构，伊拉克民主化就没有未来。”(12)伊拉克“库民党”主席、伊拉克临时管理委员会主席团成员巴尔扎尼2003年8月6日在巴格达也强调，伊拉克实行联邦制是实现伊拉克民族团结的“最理想方式”。
因此，综合伊拉克历史及现实等多种因素来看，实行联邦制不失为解决当前伊拉克民族、教派冲突的一种可行性选择。在这个以三大区域为基础建立起来的联邦制框架内，伊拉克三大教派均可享有不同程度的自治，能够最大限度地保留自己的传统习俗与信仰，并可防止占人口多数的什叶派阿拉伯人一方独大、独家垄断伊拉克的政治主导权，从而有利于伊拉克的民主建设和政治稳定。
三、联邦制不能从根本上解决伊拉克库尔德人问题
（一）联邦制并非解决多民族国家民族矛盾和冲突的灵丹妙药
首先，不是所有的联邦制都能够包容少数民族的权利与主张。虽然联邦制能够满足少数民族保持自身文化独特性、政治自治性的要求，但历史上，联邦制曾经被居人口多数的主体民族用来在各邦的划分上做手脚，使之成为削弱少数民族权利的工具，如印度在独立建国的时候，就曾无视国内少数民族的要求，实行单一的区域联邦制，从而为后来的民族分离运动埋下了祸根。因此在设计联邦制时，需要把真正以包容少数民族为目的的多民族联邦制与仅以领土划分为目的的区域联邦制区别开来。其次，联邦制并非如其支持者所宣称的那样灵活机动。各邦在领土、人口以及对自治的要求方面会有所不同，而要想建立一种“非对称”的联邦制则非常困难。最后，即使是成功包容了少数民族的联邦制，也只能是暂时缓解少数民族的分离要求。因此，联邦制在满足少数民族的自治要求时，必须解决以下两个关键问题才会取得成功，即如何划分各邦之间的边界以及各邦政府与联邦中央政府之间的权利分配问题。这对于能否公正地包容少数民族的民族主义至关重要。而恰恰在这些问题上，各个行为体很难达成一致。要想使少数民族的分离主义要求丧失一切政治合法性、丧失民众的支持，就必须以和平、民主的方式公平地化解矛盾与冲突，并保证公民的人身权利和实现经济繁荣。纵观当今世界，在存在民族冲突的联邦制国家中，还没有哪个国家能够彻底消除少数民族群体的分离主义诉求，魁北克、北爱尔兰、科索沃和车臣等地的冲突就是明证。
（二）联邦制在包容自治方面获得成功的同时，也容易鼓励少数民族的分离要求
联邦制越是成功地满足了少数民族的自治要求，它也就越是承认和肯定了少数民族群体的民族认同感，并加强了他们的政治信心。即使是设计最完善的联邦制，一旦少数民族在政治上被动员起来，分离就会成为可能。少数民族的成员通常把本民族看作“独特”的民族，认为本民族先于现在从属的国家而存在；作为“独特”的民族，其享有“天赋自治权”。(13)库尔德人虽然分布于不同的国家，但他们并不觉得这是对自身“天赋自治权”的放弃，而宁可认为这是在保留其他权利的基础上，将部分自治权移交给一个更大的政体，如果将来某些权利受到损害，就有权收回移交出去的那部分权利，甚至从所在国家分离出去。在他们看来，本民族的政治权力是原生的，联邦拥有的权力是派生的。因此，联邦体系越是真正地多民族化——越是承认和肯定自治的要求——就越会加强少数民族的这种认识，即联邦体系愈是成功地包容了少数民族，就愈使少数民族感到自己是一个独立的民族，有着与生俱来的自治权利，他们加入一个大的国家是有条件的。如果少数民族享有的自治权受到限制，其要求分离的野心就会不断膨胀，直到建立起自己独立的民族国家，否则他们不会就此罢休，因为对自治权的要求永无止境，少数民族会经常自问：“我们为什么要继续接受这种对我们天赋自治权的限制？”
伊拉克的库尔德人一直有着强烈的分离主义倾向。虽然自1991年以来，他们享有事实上的自治地位，但始终担心自己在阿拉伯人为主的伊拉克会沦为“二等公民”，(14)因此极力主张按加拿大或瑞士模式建立“弱中央、强地方”的联邦政体。伊拉克战争后，库尔德人就要求伊拉克政府停止对库尔德地区进行“阿拉伯化”，保留库尔德人的地方武装，并始终未放弃建立独立的库尔德斯坦的要求。2004年12月，伊拉克库尔德人社会团体向联合国递交了一份请愿书，要求就库尔德斯坦的独立举行全民公决，请愿书上征集了170万个签名。该请愿书称：“库尔德人是一个独特的民族，在种族、文化和哲学上完全不同于伊拉克的阿拉伯人”，“库尔德斯坦是被迫并入伊拉克的，完全没有尊重库尔德人的愿望；在过去的80年里，库尔德人遭受了伊拉克政权的压迫、奴役和屠杀”。美国加利福尼亚商人、库尔德公投运动协调人阿尔迪·拉西迪在接受采访时说：“独立是库尔德人的目标。”当被问及维护伊拉克统一是国际社会的要求时，拉西迪说道：“当然，这是联合国目前的立场；另一方面，联合国宪章赋予了人民自决的权力，因此我们尽量尊重目前适用的法律，但也会寻求通过和平的方式获得独立。”(15)
（三）库尔德人与伊拉克逊尼派和什叶派阿拉伯人对联邦制存在理解和要求上的差异
在少数民族看来，联邦制应该是一个基于民族差异的国家结构，在划分边界和分配权利时，必须充分反映少数民族群体特殊的文化和政治自治诉求。而在居人口多数的主体民族看来，联邦制首先而且最重要的是一个统一领土的联邦，在进行各邦的权利分配时，应该承认和保证组成这一联邦的各民族的平等地位。对少数民族来说，主体民族的这一主张实际上是间接否定了少数民族的平等权。这种对联邦制概念理解的分歧经常会引发实际要求上的冲突。例如，在伊拉克，占人口多数的什叶派阿拉伯人就要求所有省份都可以拥有像库尔德人自治区一样的权利，以此来削弱赋予库尔德人自治区的“特殊地位”。而库尔德人认为，对“特殊地位”的要求决非仅仅是这样或那样的权利，库尔德民族得到承认才是更重要的，即他们希望库尔德人被承认为一个民族，而非仅仅是伊拉克大家庭中的一个普通成员，这种要求是无法用一套所有省份共享的分权法则来敷衍的。在这里，库尔德人要求的是一种非均衡制，一种对库尔德人自治区作为伊拉克内部一个单独民族邦的象征性承认。这表明：第一，尽管什叶派和逊尼派阿拉伯人可能愿意在分权的具体程度上有所妥协，但在他们所认为的联邦制的基本原则——所有各邦权利、义务平等——这一点上，他们是决不会让步的；第二，即使库尔德人愿意在自治要求上有所妥协，但在他们所认为的联邦制的基本原则——联邦制的成员必须通过某种民族邦（体现少数民族保持自己独特文化和政治自治愿望的分权模式，如比利时模式）与区域邦（建立在区域基础上的单一民族内部的分权模式，如意大利模式）之间的非均衡形式得到象征性承认——这一点上，他们也不肯让步。因此，即使民族邦和区域邦恰好要求大体相同的权利，严重冲突仍有可能发生，因为一方原则上所拒绝的东西，恰好是另一方所认为的联邦制的本质和目的的部分内容。对分为什叶派和逊尼派的阿拉伯人主体民族来说，联邦制是平等组成的区域间的一个契约，这就决定了不能允许权利分配的不均衡；而对少数民族库尔德人来说，联邦制是民族间的契约，因此应该要求民族邦和区域邦之间权利的非均衡。具体地说，就是库尔德人为保持自1991年海湾战争后一直享有的高度自治，要求实行准联邦制；而什叶派阿拉伯人为了获取其居住的南部地区的石油收入，主张在整个伊拉克实行联邦制。但是，由于伊拉克的石油资源主要分布在南、北两端，实行“全联邦制”会使居住在中部贫瘠地区的逊尼派阿拉伯人失去石油收入，所以逊尼派阿拉伯人对什叶派阿拉伯人的“全联邦制”主张持反对意见。此即目前伊拉克三派之间很难在权利分配上达成非均衡协议的症结所在。虽然在2005年10月15日伊拉克就新宪法草案而举行的全民公决结果中，反对票只占21.34%，但投票统计同时表明，逊尼派阿拉伯人占优势的萨拉赫丁省和安巴尔省在此次公决中的反对票达到2/3以上；而根据这次公决的规则，如果伊拉克18个省份中有3个省份的反对票达到2/3以上，新宪法草案即遭否决。据伊拉克官员透露，对新宪法草案获得通过起决定作用的原因是，尼尼微省中反对宪法草案的票数未能超过投票总数的2/3。(16)如果考虑到还有许多逊尼派阿拉伯选民抵制投票这一实际情况，这次新宪法的全民公决实实在在是一次令伊拉克当局胆战心惊的险胜！因此，宪法草案虽然将伊拉克定义为“民主的议会制联邦共和国”，但是并没有特别指出这种联邦制的地位或本质。
（四）伊拉克的民族、教派冲突根深蒂固，国家构建任重道远
伊拉克前国王费萨尔在临终前写道：“我不得不悲痛地承认，伊拉克还没有完整的国家概念，有的只是不同种族和部落的一个个群体。我们并未塑造出一个伊拉克‘人民’，我们有的只是涣散的人群，他们没有爱国精神，只有宗教传统；没有共同的纽带，一味屈服于邪恶势力；不反对无政府主义，却随时准备推翻任何形式的政府。”(17)这段话贴切地概括了伊拉克当时就已存在并延续至今的政治现实，即伊拉克虽早已立国，但人们对国家的认同感不强，社会结构并未发生质的变化，伊拉克依旧是阿拉伯国家中部族最多、民族最为集中的国家之一。
伊拉克三大民族-宗教群体即逊尼派阿拉伯人、什叶派阿拉伯人和逊尼派库尔德人在国家政治重建问题上分歧很大。伊拉克的阿拉伯人尽管在宗教派别上分成了什叶派与逊尼派，但在对付库尔德人的问题上却立场一致：一是认为绝不能让库尔德人从伊拉克分裂出去，对于其任何分裂活动与倾向都应予以坚决反对；二是不允许库尔德人在伊拉克的国家政治进程中扮演重要角色，认为不能让库尔德人在中央政府中起主导作用。什叶派和逊尼派阿拉伯人都对库尔德人的自治要求非常不满，什叶派最高领袖阿亚图拉阿里·西斯塔尼认为，这实际上赋予了库尔德人对联邦法律的否决权。而库尔德领导人塔拉巴尼则反对在伊拉克建立伊朗式的政教合一政权，他强调：“库尔德人不会接受一个宗教性的政府，永远也不会！我们信奉伊斯兰，但是我们绝对不需要一个伊斯兰政府！”(18)
伊拉克国内各民族-宗教群体之间历史和政治意愿迥异，民众的忠诚对象是诸如教派、民族、部族、血缘和家庭等传统性内容，对国家的认同陌生而脆弱。一般来说，文化同质性的国家更有可能延续民主政体，而一个国家如果存在严重分化与相互冲突的亚文化，这种可能性就会大大降低。(19)伊拉克明显属于后一种情况。伊拉克虽然历经英国、费萨尔王朝和伊拉克复兴党政权的统治，但从未真正完成整合伊拉克国民性的任务。有人认为，萨达姆甚至根本没把库尔德人当作国家的公民，而仅仅把他们作为外来的部族成员，这就使伊拉克越发陷入严重的民族-宗教群体对立。(20)虽然逊尼派、什叶派阿拉伯人之间长期对立，但他们至少还认同伊拉克这个国家，而库尔德人对伊拉克国家并无很强的认同感。目前，新一代伊拉克库尔德人大多不会说阿拉伯语，也不把巴格达视为首都。(21)一项非官方统计表明，有98%的伊拉克库尔德人赞成独立，而且库尔德人聚居区至今仍在出售一种“库尔德斯坦”地图，其版图涵盖了伊拉克、土耳其、伊朗、叙利亚等多个国家。(22)一般而言，在那些种族、教派多元化的国家里，通过谈判、协商与妥协方式解决政治冲突，是国家民主政体得以维系的重要前提。但对于伊拉克这类尚未完成国民文化整合的国家来说，很难满足这个前提条件。相反，“某一文化的支持者往往把他们的政治要求看作是关系到原则、关系到深刻的宗教或准宗教信仰、关系到文化的保持和团体的生存的大事，认为这些要求至关重要”。(23)随着伊拉克政治重建进程的展开，这种根深蒂固的民族、教派等亚文化认同会直接转变成政治认同和政治旗帜，使民族、教派利益直接转换成政治利益，并最终形成一种分裂型的政治民主。目前，阿拉伯人与库尔德人在石油重镇基尔库克归属问题上就各执一端，使其有可能成为“导致分裂的火药桶”，逊尼派阿拉伯人甚至扬言要“先杀库尔德人，然后杀美国人”。由此看来，“在像伊拉克这样脆弱、矛盾重重的社会中，选举只会使矛盾更加激化，只会加深逊尼派与什叶派、库尔德人之间的鸿沟”。(24)作为长期敌对、缺乏共同利益基础的伊拉克三大民族-宗教群体，逊尼派阿拉伯人、什叶派阿拉伯人和逊尼派库尔德人构成了伊拉克分裂型政治文化的三大各自认同的群体。在他们看来，彼此之间的政治竞争完全是一种“零和游戏”，一方之所得必然意味着另一方之所失。(25)
“在构成成分极不相同的社会，每个公民对反对者的力量都心怀恐惧。”(26)目前，伊拉克什叶派阿拉伯人之所以积极参与政治进程，主要是因为他们人口居多，选举可以使其人口优势转化为政治优势，进而维护自身的利益；而过去长期得势的、人口居于少数的逊尼派阿拉伯人由于害怕自身沦为“二等公民”，所以极力阻止伊拉克的民主化步伐；对库尔德人来说，虽然他们已经相当成功地管理着他们的自治区，但他们依旧更热衷于对党派和部族忠诚，而不是代议制民主下的个人主义。(27)由于伊拉克的联邦制大体上是沿着民族、教派边界划分的，因此在伊拉克的国家认同不够成熟的情况下，这种“族体分治”很容易滑向族体分离，甚至不排除国家分裂的可能。2005年10月17日，联合国秘书长安南在伊拉克新宪法全民公决结束后的第三天就失望地指出，伊拉克各派围绕宪法草案的激烈争论反映出它们对国家权利安排（其中自然包括库尔德人问题）上的严重分歧，难以期望公决后伊拉克国内暴力冲突会停止。(28)而后来伊拉克的混乱局势确实也证明了这一点。
尽管美国力图将政治重建中的伊拉克作为其在中东推行“民主化”的试验场，但伊拉克的现实情况毕竟与西方不同。西方国家的联邦制是建立在国民的共同信仰和共同政治、经济利益及共同的历史联系之上的，而在民族多样、政治多元、经济利益分配不均、历史上各派恩怨复杂的伊拉克实行联邦制则缺乏这些坚实基础，处理不妥很容易导致各派势力割据，最后酿成内战。因此，联邦制虽被公认为是多民族国家包容少数民族的文化与自治要求的可行性选择，但它不可能一劳永逸地解决民族分歧与冲突，至多只能提供一个用以协商解决这些分歧和冲突的框架。如何彻底解决多民族国家内部的少数民族问题，还要依据各国的具体国情在实践中求索。伊拉克库尔德人问题的解决从根本上说，又何尝不是如此。
需要指出的是，伊拉克库尔德人问题的解决和联邦制的具体运作，自然还会影响到中东其他国家的库尔德人问题。土耳其、伊朗、叙利亚曾明确表示，美国不能支持伊拉克库尔德人的“独立”要求，它们是担心伊拉克库尔德人“独立”的“多米诺骨牌”效应。更何况1979年库尔德左翼组织成立库尔德工人党即以在四国交界处建立独立的库尔德斯坦为目标。因此，这三国和伊拉克在阻止库尔德人独立建国的问题上事实上一直存在默契。如今，伊拉克库尔德人的政治翻身以及联邦制的构建，自然会对另外三国的库尔德人民族运动起到激励作用，客观上有利于相关国家境内的库尔德人扩大自身的民族权利。当然，由于相关国家的情况不同，其受冲击和影响的程度也会呈现差异性。
总之，虽然库尔德人问题尚会继续成为21世纪中东民族冲突的一大根源，但由于库尔德人内部力量涣散的实际状况、各居住国坚决反对其分离要求的政策底线，以及国际上美国等绝大部分国家也不支持其分立主的政治立场，中东库尔德人的“库尔德斯坦独立”梦难以成真。
注释：
① 参见解传广：《21世纪的库尔德问题》，载《阿拉伯世界》，2002年第1期。
② 参见杨灏城、朱克柔：《民族冲突与宗教争端》，人民出版社,1996年，第84页。
③ 参见解传广：《21世纪的库尔德问题》，载《阿拉伯世界》，2002年第1期。
④ 参见李毅夫、赵锦元主编：《世界民族概论》，中央民族学院出版社，1993年，第396页。
⑤ 杨灏城、朱克柔：《民族冲突与宗教争端》，人民出版社，1996年，第113页。
⑥持这种观点的代表人物及其著作有:Daniel Philpott,"In Defense of Serf-Determination",in Ethnics,vol.105,No.2,1995,pp.352-385; Adam Buchanan,Secession:The Legitimacy of Political Divorce,Weatview Press,Boulder,Colo.,1991; Michael Walzer,"The New Tribalism",in Dissent,Spring 1992,pp.164-171。
⑦参见Michael Burgess,"Federalism and Federation:A Reappraisal",in M.Burgess and A.Gagnon (eds.),Comprarative Federalism and Federation,Haverster,New York,1993,pp.3-14。其他代表人物及其著作有：D.L.Horowitz,"Sel-Determination:Politics,Philosophy and Law",in Ian Shapiro and Kymlicka Will(eds.),Ethnieity and Group Rights,New York University Press,New York,1997,pp.421-463; Daniel Elazar,Federalism and the Way to Peace,Institute of Intergovernmental Affairs,Queen's University,Kingston,Ont.,1994。
⑧ 转引自〔加〕威尔·金里卡著、邓红凤译：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，上海译文出版社，2005年，第90页。
⑨ 美国国务院国际信息局的《美国参考》网络版(http://usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/May/16-590073.html)。
⑩Dawn Brancati,"Can Federalism Stabilize Iraq",in Washington Quarterly,Spring 2004.
(11)参见Adeed Dawisha & Karen Dawisha,"How to Build a Democratic Iraq",in Foreign Affairs,May/June 2003。
(12) 转引自田文林：《伊拉克未来政治模式管窥》，载中国网(www.china.org.cn)，2005年8月30日。
(13) 根据联合国宪章，“所有民族都有自治权”，然而联合国没有定义何为“民族”。这条自治原则一般只适用于海外殖民地，而不是主权国家内的少数民族，尽管后者有时受到同前者一样的“殖民和占领”。这种存在缺陷的海外殖民地自治权被普遍认为过于随意，以致许多主权国家内的少数民族成员坚持认为本民族也是“人民”或“民族”，因此也应享有自治权。
(14) 参见Juan Cole,"The Shiite Earthquske"，载http://www.truthout.com,February 1,2005。
(15) 《南美侨报》，2005年8月16日，载www.nmqb.net。
(16)参见http://world.dayoo.com/gb/content/2005-10/25/content_2272152.htm。
(17)转引自王肪：《巴比伦战车——伊拉克》，时事出版社，1997年，第87页。
(18)思畅：《伊拉克过渡政府主要人物概况》，载《阿拉伯世界》，2005年第3期。
(19)参见〔美〕罗伯特·达尔著，李柏光、林猛译：《论民主》，商务印书馆，1999年，第158页。
(20)参见Michael A.Weinstein,"Iraq's Transition to Dictatorship",in The Power and Interest News Report,July 20,2004。
(21)参见Dr.Nimrod Raphaeli,"Iraqi Kurds at Crossroads",in The Middle East Media Research Institute,March 30,2004。
(22)参见田文林：《经济模式·政治结构·价值体系——解读伊拉克民主化困境的三个维度》，载《现代国际关系》，2005年第5期。
(23)〔美〕罗伯特·达尔著，李柏光、林猛译：《论民主》，第158页。
(24)James Robbins,"Iraq:Winning the Unwinnable War",in Foregin Affairs,January/February 2005,vol.84,No.1,p.18.
(25)参见Patrick Clawson,"Irap for the Iraqis:How and When",in Middle East Quarterly,Spring 2004,vol.XI,No.2。
(26)〔美〕罗伯特·达尔著，李柏光、林猛译：《论民主》，第78页。
(27)参见Edward N.Luttwak,"Iraq:The Logic of Disengagement",in Foreign Affairs,January/February 2005,p.30。
(28)参见路透社联合国2005年10月17日电。
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