重构中国粮食安全的认知维度、监测指标及治理体系，本文主要内容关键词为：维度论文,中国论文,认知论文,重构论文,粮食安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2015-02-10 [DIO]10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2015.03.004 [中图分类号]D815.5 [文献标识码]A [文章编号]2095-574X(2015)03-0068-28 中国实现粮食安全了吗？这是一个令人关注又众说纷纭的命题。任何公共政策制定都需要首先对当前发展阶段及问题做出准确判断。自身发展阶段判断则基于客观、全面的认知及评估。粮食安全政策制定亦然。要破解当前粮食安全悖论，中国亟须跳出既有治理模式，对当前粮食安全的认知维度、监测指标及其治理体系加以重构。 一 澄清粮食安全的认知 判断一国实现粮食安全与否，首先需要廓清粮食安全的认知。不同的认知视角意味着完全不同的监测体系，不同的监测意味着不同的结论。认知为行动之始。认知犹如自省，是科学治理的前提。基本判断准确，才能决定是否求医；医道得法，才能判明症结；症结把握得当，才能对症下药。只有认知实现统一，政策制定者才能建立起一整套评价体系，既对整体发展阶段及其特点有清醒把握，且对问题症结具有清晰洞察，并对未来治理重点了然于心。反之，若因认知偏差，导致政策制定者对本国粮食安全程度产生错觉，容易误判形势，不明症结所在，或者头痛医脚，制定与亟须治理环节或扶持对象不相适宜的公共政策。 (一)关于中国粮食安全认知的常见误解 目前，关于何谓粮食安全、中国是否实现粮食安全，国内某些认知往往似是而非，容易产生错觉。这些误解不利于中国辨析既有粮食安全现状，由此而生的建议容易引发政策误判。 1.“粮食产量持续增长”被等同于“实现粮食安全” 中国令人瞩目的成就之一是粮食总产量持续增长：2014年，中国粮食总产量达到60709.9万吨，比上年增长0.9%，实现了新中国成立以来的首次11年持续增长，意味着中国6亿吨的粮食生产能力已初步形成。① 然而，粮食产量增长只代表国内粮食供应能力(短期)，并不等于实现粮食安全，粮食安全还取决于粮食生产的长期可持续发展及需求增长和结构变化。且不论中国粮食生产面临的资源环境约束趋紧以及依赖过度施用农药、化肥等既有农业生产模式对可持续粮食生产造成的威胁，单将需求纳入粮食安全的认知范畴，人们会注意到：11年来，尽管中国连年实现增产，但在中国粮食总产量递增的背后，粮食总需求增幅更高。自2004年以来，除2008年、2009年两年间产稍大于需，其余年份中国的粮食状况均是产不足需，且缺口日益增大。②近年来，粮食进口数量逐年增加，且进口增幅显著高于增产增幅。根据世界贸易组织(WTO)数据，2011年，中国第一次成为全球最大的农产品进口国，净进口额为801亿美元。2012年起，中国进口粮食数量大幅增加，首次突破了8000万吨，达到8240万吨，其中，谷物进口近1400万吨，大豆进口5838万吨。根据联合国粮食及农业组织(简称“粮农组织”，FAO)的统计，2013年，中国成为全球最大小麦进口国之一，进口量达到650万吨；同期中国超越尼日利亚，首次成为全球最大的大米进口国，进口量达到300万吨。 假定粮食增产等同于实现粮食安全，那么，粮食出口大国的粮食安全状况理当无虞。然而，作为全球最大粮食出口国的美国和巴西，其粮食安全状况却也令人担忧。美国农业部经济研究局的调查数据显示：2013年，美国近14.3%的家庭曾在一年内处于不同程度的粮食不安全状况，其中，5.6%的家庭处于严重粮食不安全状况(the prevalence of very low food security)。③再看巴西，截止到2002年，与其最大农产品出口国相并存的事实是，巴西粮食不安全人口高达数千万。 如果将现有农业生产模式对可持续粮食生产造成的威胁纳入视野，中国粮食供给面临的挑战就更为凸显。2011年，中国化肥施用量达到5700万吨，每公顷化肥施用量480公斤，是世界平均水平的4.8倍。④中国是世界上最大的化肥生产国和消费国。2010年全世界化肥总用量为1.7亿吨，中国为0.51亿吨，约占世界总用量的29.82%。根据《中国统计年鉴2013》中的相关数据估算，20世纪60年代，中国每施用1公斤化肥可以生产70多公斤粮食；而到了2012年，施用1公斤化肥生产的粮食不足20公斤，每公斤化肥投入对粮食增产的作用明显降低。⑤根据环保部调查，农业面源污染已经超过工业点源污染和城镇生活污染，成为中国第一大污染源。全国耕地重金属污染面积达到耕地总面积的16%以上，有的地区甚至达到50%以上。⑥可见，粮食产量持续增长与实现粮食安全之间不能画等号。 2.“粮食自给率高”被等同于“实现粮食安全” 在中国，粮食自给率常被视为粮食安全代名词，粮食自给率越高，被视为粮食安全程度越高。为此，确保高粮食自给率成了中国农业部门的重中之重。例如，农业部制定的农业“十二五”规划所设定的标准为：努力实现“一个确保、三个力争”，即确保粮食基本自给，立足国内实现基本自给，确保自给率95%以上，其中，水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100%。⑦ 粮食自给率究竟意味着什么？根据粮农组织的定义，自给率(self-sufficiency ratio，缩写为SSR)是一项评估一个国家某一商品国内生产占除储存外国内消费比重的指标。⑧其计算公式如下： 产量(production)×100/[产量+进口(imports)-出口(exports)] 在粮食安全语境内，粮食自给率(food self-sufficiency ratio)常被用于评估国家粮食生产依赖国内生产资源程度的指标，该比率愈高，该农产品自给程度愈高。⑨ 衡量粮食自给率通常有几种方式：第一种是以产值为核算基础的粮食自给率，其计算方式为利用该年之农产品内销及外销价格，推算各项生产及消费农产品价值，再将国内生产农产品总值占国内消费农产品总值之比率推算。第二种是以卡路里为核算基础的粮食自给率。它是国内粮食生产所含卡路里与本国各类粮食(含进口)消费的卡路里总量的比率。⑩如果粮食自给率核算基于产值——而非产品重量或卡路里的话，其结果可能失真，因为受市场价格波动影响相对较大。(11) 那么，粮食自给率与粮食安全究竟有何相关性呢？一国粮食自给率应当被理解为该国农业满足国际和国内消费者需要的能力，或曰竞争力。它与粮食安全并无正相关性。粮食自给率低并不等于构成粮食安全之忧，它所代表的是本国粮食生产者能否让本国消费者乐意消费本土粮食的竞争力。作为英国主导粮食安全的责任部门，环境、食品与农村事务部(DEFRA)研究发现，将粮食自给率的变化趋势作为衡量粮食安全程度的指标存在根本性误导；它真正意指的是本国农产品占市场份额的指标。例如，当前英国粮食总体安全，然而其粮食自给率(英国采用的是以产值为核算基础的粮食自给率)只有60%。值得一提的是，该比例从过去150年来看并不低，在两次世界大战期间英国粮食自给率只有30%-40%。(12)日本粮食安全程度较高，而日本粮食自给率从1960年的79%大幅下降到2005年的40%(日本采用的是以卡路里为核算基础的粮食自给率)。(13)正是基于对粮食自给率实质上是本国农产品竞争力的认知，英国政府认为，粮食自给率只是衡量粮食安全程度的指标之一，并不等同于粮食安全。 值得一提的是，粮食自给率指标也不能与一国“进口依存度”指标(the import dependency rate，IDR)替换。进口依存度是粮食进口占除粮食储存外国内粮食消费比重的指标。(14)粮食自给率是用于评估国家某一粮食商品生产所依赖国内生产资源程度的工具，并不能用于评估一国粮食生产依赖国际生产资源的总体状况。(15)例如，如果一国某一谷物大量出口，该谷物的粮食自给率很高，但该国仍然可能高度依赖大量进口某一粮食商品，以满足国内人民之需。在此情形下，与该商品粮食自给率相比，该国粮食进口依存度相对较高。 3.“实现‘千年发展目标’”被等同于“实现粮食安全” 2014年，由于提前两年实现联合国2001年提出的“千年发展目标”首要目标之子目标“饥饿目标”(即到2015年将饥饿人口占总人口的比例减半)，中国得到粮农组织表彰，被授予“成就奖”。(16)2014年10月15日，中国总理李克强在“世界粮食日”前夕访问粮农组织总部罗马期间，粮农组织总干事若泽·格拉济阿诺·达席尔瓦(José Graziano da Silva)博士对中国粮食安全成就给予高度赞赏：自1990年起，全球历年消除饥饿人口总数中，2/3来自于中国。(17)人们似乎可以认为：已提前两年实现“千年发展目标”之首要目标的中国，已实现了粮食安全。 然而，不能忽略的是：第一，“千年发展目标”之首要目标所对应的并非粮食安全指数，而是饥饿指数。粮农组织用于具体监测千年发展目标进展的指标是“食物不足发生率”(Prevalence of Undernourishment，POU)。第二，它是与1990年相比的相对指数(即饥饿人口比例占总人口比例降低一半)，而非绝对指数。该项目标将1990年设为起始年份，将2015年设为目标年份。从绝对值看，根据粮农组织2014年发布的《2014年世界粮食不安全状况报告》，在全球8.05亿粮食不安全人口总数中，中国粮食不安全人口总量为1.508亿。(18)换言之，从绝对数量看，中国仍为世界上继印度之后的第二大饥饿人口国；中国实现粮食安全之路仍任重而道远。可见，实现“千年发展目标”与粮食安全之间也不能画等号。 综上所述，当前中国对粮食安全内涵的认知似是而非，对中国是否实现粮食安全呈现出某种认知困境；中国尚未形成对粮食安全维度的清晰、统一认知。实际上，粮食安全是一个系统，它具有多层次多维度，与粮食总产量之间并非线性关系。然而，在国人心目中，粮食安全或被视为“有饭吃”，或被解读为“粮食持续增产”，或被等同于“粮食生产自给率高”，或被置换为“千年发展目标”。上述对粮食安全的种种认知误解，主要是将粮食安全问题简化为粮食产量问题或粮食自给率问题：粮食总产量提高常被等同于粮食安全度提高；粮食生产自给率高被界定为粮食安全程度高；粮食净进口往往被视为粮食不安全，而粮食净出口也就被视为粮食安全。 (二)澄清粮食安全认知的重要性 把脉要基于科学的认知维度及其评价体系。把脉正确与否，决定治理方向。以巴西为例，前总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦在2003年上任之际曾面临一个巨大的困境：一方面，巴西粮食产量、出口量双高；另一方面，巴西存在数千万饥饿人口。为此，卢拉在2003年1月1日就职演说中提出，要确保所有人都能吃上一日三餐。(19)他跳出巴西粮食出口独占鳌头因而不存在粮食安全问题的认知窠臼，重新把脉巴西粮食安全悖论，分析症结所在，并推行影响深远的“零饥饿计划”。 就中国而言，厘清将粮食产量问题视同粮食安全问题的认知至关重要。将该认知放在全球版图上审视，若该命题为真，那么，第一，世界粮食安全基本不存在问题，粮食安全治理也就无从谈起。为什么？因为从总量上看，全球粮食总供给与粮食总需求基本均衡。然而，根据粮农组织统计，当今世界存在8.05亿粮食不安全人口。其背后凸显的正是局部分布不均衡问题。(20)第二，世界粮食出口大国的粮食安全应当无虞，如有“世界粮仓”之称的巴西、世界上最大单一粮食出口国的美国。然而，如前所述，巴西、美国依旧面临大量粮食不安全人口的压力。由此可见，将粮食产量问题视同为粮食安全，这一认知很容易产生误导。 认知决定药方。以巴西为例，“零饥饿计划”是巴西卢拉政府粮食安全治理的核心，该计划将粮食安全与营养放在政府议程的首位，同时将宏观经济、社会、农业政策相互结合。它将关注视角从粮食生产总量转移到低收入人群粮食消费上，推行了收入再分配、推进土地改革、创造就业机会等一系列政策和干预措施。假定中国将粮食安全认知单纯简化为粮食产量问题或粮食自给率问题，并以此为治理基础，那么，中国粮食安全治理重点将自然偏重于提高粮食产量或自给率上。倘若该认知与国家粮食安全实际状况不相吻合，则一国治理力度越大，其结果越加背道而驰。因此，厘清对本国粮食安全状况的认知，辨明粮食安全包含的维度，是实现科学治理的前提。(21) 认知决定监管体系。仍以巴西为例。在确立粮食安全多维度认知基础上，巴西联邦政府与国家粮食与营养安全委员会密切合作，打造了国家粮食安全与营养信息系统，其中包括涉及粮食安全六个方面的50项指标：(1)粮食生产；(2)粮食可供量；(3)收入与生活条件；(4)充足粮食与水的获取；(5)健康、营养和相关服务的获取；(6)教育。(22)新构建的监测指标体系大大加强了巴西的粮食安全监管治理能力。 认知决定治理框架。在治理体系上，巴西总统卢拉于2003年在联邦政府特设粮食安全部(Ministério Especial de
Alimentar-MESA)，确立了“零饥饿计划”和早期管理，秘书处直接向总统报告，专门协调巴西粮食安全问题，随后，该计划的领导权转入社会发展部，推动政治框架内部深层次变革。(23)“零饥饿计划”着重强化粮食安全与营养相关立法框架；建设有助于不同部委和不同层级政府按照各自明确的职责开展相互合作和协调的机构环境；积极促进民间社会参与从政策制定到监测、从国家到地方层面的政策进程。(24)巴西设立了国家粮食和营养安全委员会，就战略事项向总统提出建议并对进展情况进行监测，委员会2/3成员系民间社会代表，1/3成员系政府代表；在省市层面也设立了粮食和营养安全委员会。(25)从2000-2002年至2004-2006年，巴西实现了将食物不足发生率减半的目标，使其从10.7%下降至5%以下。与2003年相比，不到三年时间，2005年巴西贫困率(人均月收入约低于60美元)降低了19.18%，600万巴西人当年实现脱贫。(26)短短五年时间，这张新开的“零饥饿”药方，为巴西成功地削减了近0.5亿饥饿人口。若非卢拉跳出认知窠臼，那么此后其治国之策很可能将继续南辕北辙，这数千万挣扎于饥饿边缘的人口将仍然不足以成为卢拉政府的执政重点，不会进入国家粮食安全治理体系重点，其生存状态也就难以改善。 综上所述，认知决定药方，决定治理重点与方向。理解粮食安全的内涵，厘清粮食安全的维度，明确影响粮食安全各维度的制约因素，对症下药，实施有效战略，对实现粮食安全有重大现实意义。 二 粮食安全认知维度 我们已经知道，粮食安全与粮食总产量之间并非线性关系。无论是粮食增产率或粮食生产自给率高低，或者实现“千年发展目标”与否，都只是粮食安全某个侧面的表征，并不等同于实现粮食安全。那么，粮食安全的内涵究竟是什么？它包括哪些认知维度？粮食生产归属于粮食安全的哪个维度？ (一)粮食安全的认知维度 当今取得国际共识的粮食安全概念及维度，源自1996年在粮农组织总部罗马召开的“世界粮食首脑会议”。该会议一致认为：粮食安全是指任何人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好。它确立了粮食安全的多维度概念，并一直沿用至今。 这意味着，粮食安全是一个系统(参见图1)：从横向看，粮食安全包括粮食可供量、粮食获取、粮食利用和稳定性四大维度(参见图2)；从纵向看，它包括宏观、中观与微观三个层面，即国家、地区(省市县乡)和个人/家庭等各级均要实现粮食安全。
图1 粮食安全系统之纵轴——社会层面 资料来源：Rainer Gross,Hans Schoeneberger,Hans Pfeifer,Hans-Joachim A.Preuss,"The Four Dimensions of Food and Nutrition Security:Definitions and Concepts," http://www.fao.org/elearning/course/FA/en/pdf/P-01_RG_Concept.pdf. 第一个维度是可供量。这是一个自粮食安全关切成为国际关注起就存在的维度。它反映的不仅是粮食数量，还有质量和多样化程度；不仅包含国内粮食生产数量，还包括国家进口、储存、加工和分配的程度；不仅包括粮食生产能力，同时包括降低损耗及浪费能力。值得重视的是，它是确保人们获取充足食物的一项必要条件，而非充分条件。(27)
图2 粮食安全的四个维度 资料来源：作者自制。(28) 第二个维度是粮食获取。通常，国家层面的粮食安全概念都聚焦于粮食供给上，尤其是一国能够通过国际国内两个市场，维护本国粮食总供求平衡的能力。而粮食安全远远超出粮食生产和国际贸易维度。正如阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)指出的，充足的粮食供应只是有粮可吃的诸多条件之一；导致人民饥饿的原因却并不仅限于粮食总供给。(29)阿玛蒂亚·森提出的家庭享有获取粮食的权利，如今已被广泛用于衡量粮食安全程度。(30)从家庭角度看，国家宏观粮食供应充足只实现了粮食安全的第一维度：粮食供给。(31)在微观层面，家庭成员的营养安全是基于家庭获取粮食的经济和物质能力，而其中最主要的因素便是家庭收入。换句话说，家庭能否获取粮食主要有赖于两大支柱：经济获取手段和物质获取手段。(32)经济手段取决于可支配收入、食品价格和社会支持措施。物质手段则取决于是否具备基础设施，包括港口、道路、铁路、通讯和粮食储存设施以及促进市场运行的其他设施。 第三个维度是粮食利用，主要包括人口营养状况及食物加工制作的健康卫生条件。保证营养是个体生长身心健康的前提条件。营养安全是一个时常被忽视的问题。当前，全球超过10亿人口处于营养不良状况。根据粮农组织统计，目前世界上有一半人口受到某种营养不良问题的影响。不同形式的营养不良，包括饥饿、微量营养元素缺乏以及肥胖等，往往会同时存在于一个社区甚至一个家庭中。由于缺少足够的维生素和矿物质，全世界约20亿人遭受微量元素缺乏症或“隐性饥饿”的困扰。同时，肥胖造成的负担也在迅速增加，现在，全球大约有5亿人肥胖，而超重人数更是达到15亿。尽管儿童发育迟缓和消瘦的发生率也有所下降，但全世界受上述问题困扰的5岁以下儿童仍分别有约1.61亿和5100万。5岁以下儿童死亡人数中，有近一半与营养不良相关，每年估计为280万人。同时，5岁以下儿童中，大约4200万人超重。(33) 营养不良造成的负面影响不容忽视：在宏观层面，营养不良会降低经济增长，扩大贫困，其社会影响主要体现为：(1)劳动力由于身心健康问题导致的生产率下降等直接损失；(2)现有及下一代劳动力的工作能力降低引起的非直接损失；(3)由于公共健康成本提高导致的资源损耗。(34)其中，由于维生素A、铁和碘等三种主要微量元素摄入不足而导致的营养不良，令全球公共健康面临巨大风险。(35)研究发现，由于营养不良导致的经济损失巨大。据保守估计，单论生产率下降所致个体损失，超过其一生中1/10的收入，并导致国内生产总值平均下降近2%-3%。在微观层面，营养不良则会影响儿童就学表现，加大疾病与残障风险，并可能进而影响到下一代，即使如粮食危机造成的短期营养不良，都可能导致儿童健康不可逆转的影响。(36)该维度关注的是粮食利用能力及粮食利用不当所造成的后果，前者主要是通过监测5岁以下儿童消瘦、发育迟缓和低体重等表征人口营养状况，后者则主要侧重于食品安全问题。(37) 第四个维度是稳定性，主要包括粮食供给稳定性及价格的稳定性。它能衡量一国和家庭层面粮食安全的脆弱程度。导致粮食供应和粮价波动的因素很多，如1974年及2008年的全球粮食危机，2010-2011年全球粮价高位波动，干旱、洪水等自然灾害导致的短期粮食供应不足等。当外部条件变化，由于不同家庭可调配资源不同，脆弱性各异，不同人群对粮价波动的影响承受能力也大相径庭。这意味着国家需从宏观层面给予不同的政策支持。 具体而言，根据1996年粮食安全内涵和维度，一国要实现全面的粮食安全，意味着必须致力于实现几大层次的粮食安全： 第一，宏观(国家)、中观和微观(家庭/个人)三个层次。宏观层次上是国家级粮食安全问题，中观层次上是地区性粮食安全问题，微观层次上是家庭粮食安全问题。前两者是家庭能不能买得到的问题，后者是家庭能不能买得起的问题(如价格、收入和交通等问题)。(38)实现宏观层次粮食安全并不意味着实现中观和微观层次的粮食安全，反之亦然。粮食可能在国家层面供给充裕，但在老少边穷地区供应或者贫病丧失劳动力群体就难以得到满足；由于灾害天气、动物疫病导致的季节性粮食供给与利用问题，对城市影响不大，但对农村就可能造成较大影响。政府作为粮食安全的责任主体，其目标应当是实现宏观、中观和微观三个层次的粮食安全。 第二，粮食供给和粮食需求两个层次。它不仅涵盖粮食生产层面，而且涵盖粮食消费层面。从粮食供给视角看，它不仅包括国内粮食生产能力，而且包括从国际上进口粮食的能力；它不仅包括供给数量的安全，而且包括供给质量的安全。 第三，粮食安全和营养安全两个层次。尽管实现营养安全是自粮农组织成立之始即为重要目标，然而营养安全是一个常被忽略的子集。对国家而言，粮食安全目标不仅是维持人民基本生存，同时要保证人民摄入足够营养，实现多样化；不仅从数量上有足够的粮食，还要确保食用卫生及健康安全；不仅要解决营养不良问题，而且要解决营养过剩问题。 第四，长期粮食安全和短期粮食安全两个层次。它不仅应保证在不同年度周期内宏观、中观和微观粮食总供求实现均衡，同时应实现年度内的粮食供求稳定性，保障在短期内任何人都能买得到且能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品。 总之，这四大维度、三个层面对粮食安全提供了综合测评的基石，它有助于全面反映一国粮食安全的总体状况，体现一国满足人民粮食安全需要的能力，同时也有助于为粮食安全和营养政策确定优先重点。 (二)粮食安全认知维度的演进 粮食安全内涵并非一成不变，它是一个不断演进、丰富的概念。 国际上，最早的粮食安全概念发端于第二次世界大战最黑暗的岁月。1943年，在二战硝烟仍在弥漫之际，美国总统富兰克林·罗斯福(Franklin D.Roosevelt)虑及战后粮食安全问题，前瞻性地推动了“粮食和农业热泉大会”(the Hot Springs Conference of Food and Agriculture)。该大会在美国弗吉尼亚的热泉镇(Hot Springs)召开，44个与会国承诺成立一个永久性组织，即1945年10月16日成立的联合国粮食及农业组织(FAO)，旨在确保世界人口不会面临粮食匮乏。(39)这次大会首次提出，粮食安全是“为所有人提供安全、充足和适当的粮食供给”。可以看出，在此阶段，粮食安全的内涵体现为粮食供给。此后，随着对粮食不安全状况成因及问题理解的深入，粮食安全内涵不断拓展。迄今为止，国际粮食安全内涵大体经历了四个发展阶段，其认知维度也从最初侧重的粮食供给(可供量)，逐步拓展到粮食获取(含经济和物质手段)、粮食利用及稳定性四个层面(参见表1)。 从粮食安全内涵及维度的国际演进过程中可以看到，粮食安全的四个维度是伴随着经济社会发展而不断完善的。在国际范围内，20世纪70年代，人们对粮食安全的关注主要集中在全球和国家层面上；80年代，粮食安全关注点转移到家庭和个人如何获取粮食层面上。这一变化从1986-1991年间发表的全球粮食安全文献80%都集中于“获取粮食”问题上可见一斑。(40)
而在国家范围内，一国对粮食安全的认知也往往随着经济社会发展阶段而有所调整。通过对亚非拉地区部分国家粮食安全实证分析，当一国以农业经济为主时，国内粮食生产往往是主要粮食供应来源，在该阶段，粮食安全主要侧重于粮食供给量，并通过提高农业生产率实现粮食安全。当经济体不断增长，逐渐脱离粮食和农业生产实现多元化时，粮食获取就成为实现粮食安全的重要条件，但弱势群体的粮食获取困境仍需通过政策干预措施得以解决。(41)这意味着需要社会保护等公共政策来发挥作用。2007-2008年、2010年和2012年出现的突发性粮食价格飞涨显示，自然灾害、冲突、治理不当等会导致粮食危机频发，而稳定、可靠的粮食供给对保障粮食安全的稳定性十分重要，而政府及时介入更是不可或缺。不注重营养安全对一国粮食安全构成威胁，在相当多的国家，营养不足和营养过剩同时并存，这导致这些国家面临营养不良的双重压力。 三 粮食安全监测指标体系 基于视角及维度，国际上对衡量与监测粮食安全有不同的指标体系。从国际视角看，粮农组织作为全球粮食和农业事务的权威机构，承担着对全球粮食不安全状况的监测职责。其中，历史最长、影响最大的是关于“世界粮食不安全状况”的监测，所采取的监测指标是“食物不足发生率”指数。然而，需要指出的是，基于该指数对“世界粮食不安全状况”的测算与粮食安全的四个认知维度并不对应。为更好地帮助成员国掌握本国粮食安全现状，粮农组织于2013年推出了与粮食安全四维度相对应的一整套新指标体系，以便有助于各国制定相应政策。这一指标体系可用于建立国家层面粮食安全监测系统的框架基础。下面对两类监测指标分述如下： (一)粮农组织关于“世界粮食不安全状况”的监测指标 《世界粮食不安全状况》是粮农组织用于监测粮食不安全状况的年度报告，也是监测各国实现联合国“千年发展目标”进度的旗舰报告。它采用的是单一指标“食物不足发生率”。“食物不足发生率”是一项沿用已久的衡量指标，它于1963年“第三次世界粮食普查”中首次提出。“食物不足发生率”是衡量膳食能量缺乏的一项指标。根据2014年粮农组织最新估计，2012-2014年共有8.05亿人口，也就是世界总人口的约1/9长期遭受食物不足之困扰。与该指标相关联的是“食物不足人口数”，它是用于监测“世界粮食峰会目标”的实施进展的(参见表2)。
然而，粮农组织充分认识到，作为一项单独指标，“食物不足发生率”无法反映粮食安全的复杂性和多维度。该单一指标至少存在几大缺陷：一是对“饥饿”的定义过于狭隘，仅包含长期(持续时间超过一年)膳食能量摄入量不足现象，不包括食物短缺的其他方面，如微量元素短缺；二是该指标无法反映人们从食物中获取能量的能力在一年之内的波动状况；三是该指标无法纳入家庭内部在食物分配上可能存在的不平等现象；四是无法反映某一人群所面临的粮食不安全状况的严重程度，无法反映食物不足人口的具体构成情况。(42)由于它的核算基础是宏观数据，无法准确衡量食物消费量，只能衡量整个人口中食物短缺的可能发生率，而不是不同人群各自的发生率。因此，要想更全面地描述粮食不安全状况，食物不足发生率指标就需要与其他指标相互补充。 (二)粮农组织关于监测粮食安全的新指标体系 有鉴于此，粮农组织自2013年探索提出了监测粮食安全的一套新指标，以表征粮食安全的多维度特征，帮助决策者设计和实施更有针对性的政策措施。(43)这套指标是继2011年9月在粮农组织总部召开的世界粮食安全委员会之监测饥饿圆桌会议后，根据专家意见初步提出的。(44)《2013年世界粮食不安全状况报告》围绕粮食可供量、粮食获取、粮食利用和稳定性四大维度提出了一整套指标，意在克服单纯依赖食物不足发生率指标所导致的不足之处。这套指标从四大维度出发对粮食安全进行衡量，从而更全面地反映全局，同时也有助于为粮食安全与营养政策确定瞄准对象和优先排序。 2014年，粮农组织对该套指标做了进一步完善修正(参见表3)：(1)粮食可供量：向特定人口供应充足食物是确保人们获取充足食物的一项必要条件，但非充分条件。它反映的不仅是食物的数量，还有质量和多样化程度。用来评估可供量的指标包括：膳食能量供给充足度、粮食产量平均值；来自谷物、块根作物的卡路里所占比例、平均蛋白质供给量、平均动物性蛋白质供给量。(2)粮食获取：能否获取食物主要取决于两大支柱：经济和物质手段。具体来说，它包括两组指标：一是铁路与道路密度等物质获取和基础设施指标；二是由国内食品价格指数所代表的经济获取指标以及食物不足发生率指标。(3)粮食利用：主要分为两组指标。第一组包含决定粮食利用能力的各项变量，尤其是有关水和卫生条件获取的指标。第二组侧重于粮食利用不当所造成的后果，即5岁以下儿童营养不良问题，如消瘦、发育迟缓和低体重。(45)继《2013年世界粮食不安全状况》报告出版后，2014年，粮农组织又增加了四项利用相关的微量元素缺乏新指标，即5岁以下儿童的贫血发生率、人口中维生素A缺乏症发生率、人口中碘缺乏症发生率以及孕妇碘缺乏症发生率和贫血发生率。(4)稳定性：主要分为两组指标。第一组涵盖能衡量粮食安全风险暴露情况的各项因素，涉及多个相关指标，如谷物依赖度比率、灌溉面积、主粮进口值占商品总出口值的比例。第二组侧重各种冲击事件的发生率，如国内食品价格波动、国内粮食供应量波动和政局不稳定。(46) 当前，该监测指数编制尚在不断完善之中，更多参数可能会纳入其间。与2013年相比，2014年新纳入的指标包括人均国内生产总值(以购买力平价计算)、孕妇贫血比例、5岁以下儿童贫血比例、人口中维生素A缺乏症发生率、人口中碘缺乏症发生率等(参见表3)。
四 重构中国粮食安全认知维度、监测指标及治理体系 全面实现中国粮食安全是一个关乎13亿中国人民生存的重要命题。中国政府高度重视粮食安全，并取得瞩目成就，然而，中国目前仍然存在一亿多饥饿人口。与仅仅保障国家层面粮食供给安全不同，如何让包括一亿多饥饿人口在内的所有中国人都实现粮食安全，特别是如何通过拓展认知维度重构监测指标体系、调整粮食安全治理框架，是中国政府的历史使命与现实挑战。 (一)国际粮食安全认知维度及其演进对中国粮食安全治理的启示 长期以来，中国对粮食安全的认知维度与治理重点都是宏观层面的粮食生产。2013年年底召开的中央经济工作会议提出的新形势下的国家粮食安全战略即为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。(47)2015年，中共中央、国务院“一号文件”(以下简称中央“一号文件”)指出如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业科技持续发展能力，是中国农业面临的重大挑战。(48)从当前中国粮食安全战略可以看出，中国粮食安全治理重点仍是粮食生产维度，且主要关注国内粮食生产维度，具体目标是实现“以我为主”和“立足国内”。中国对未来粮食安全的关注似乎也聚焦于此。例如，根据国务院发展研究中心《中国特色农业现代化道路研究》，到2020年，按14.3亿人口、人均消费409公斤-414公斤计算，中国粮食总需求量将达到58487万吨-59202万吨。按中国粮食生产能力计划，届时国内粮食(不含大豆)的供给缺口将在4000万吨-5000万吨。(49)类似研究结果显示，中国未来粮食安全政策重点仍将在粮食供应上。 无疑，将饭碗端在自己手里，是中国实现粮食安全的重要保障。然而，当前将国家粮食安全仅仅聚焦在粮食生产环节的治理模式，是不是最符合中国客观发展阶段的粮食安全战略呢？是否有助于解决中国粮食安全面临的现实问题呢？ 不能忽视的是，中国存在着一个粮食安全悖论：一方面，中国总供给与总需求均衡，这意味着中国大体上用全球7%的土地养活了全球22%的人口，实现了自1990年以来全球范围内最大的减贫成就；另一方面，多年来，尽管中国经济及农业发展成就巨大，仍然存在一亿多饥饿人口(绝对数为世界第二)。该悖论凸显了中国粮食安全存在总体均衡而局部失衡的问题，底层人口粮食获取状况堪忧；它显示，单纯侧重于粮食生产的治理模式未能消除中国长期存在的粮食安全悖论，中国粮食安全治理上存在较大偏差。换言之，如果单纯加大国内粮食生产确能解决中国粮食安全问题，那么这一亿多饥饿人口就应随着中国经济发展及高度重视粮食产量而退出历史舞台。 中国当前面临的悖论恰与2003年巴西面临的境遇有相似之处。相似的是，两国都存在粮食供给充分条件下存在大量粮食不安全人口的悖论；不同的是，中国是粮食进口国，而巴西是粮食出口国。针对大量出口与大面积饥饿人口并存现象，巴西推行“零饥饿”计划，重点放在强化包括营养安全在内的粮食获取的治理。该计划制定了14个项目，全面推动巴西人民获取粮食，包括建立作为巴西政府社会政策核心的现金转移项目“家庭补助计划”(Bolsa Familia)，推动全国学校午餐项目(National School Meals Program)，建立流行餐馆与社区厨房，建立粮食银行(Food Banks)，派送维生素A、铁元素，促进健康饮食习惯项目，实施基本菜篮子免税项目等。到2007年为止，短短五年间，该“现金转移项目”转移资金41亿美元，覆盖了几乎所有需提供支持的1100万家庭(约4500万人口，占全国人口近1/4)。(50)学校午餐计划涵盖所有学龄前儿童和学龄儿童(4700万儿童)。要求学校通过直接食品采购计划从当地小农手中购买的食品占购买食品总值的30%。(51)巴西当年正是跳出粮食总供给富足的光环，直面本国存在数千万粮食不安全人口的客观现实，扩大粮食安全认知维度、特别是微观层面上的粮食获取维度，深入研究相关干扰因素，调整粮食安全治理重点，推行“零饥饿”计划，构建涵盖国际粮食安全四个维度的粮食与营养安全认知框架与监控体系，并特别强化粮食获取及营养安全等治理，从而在短短几年内实现了粮食与营养安全的巨大成就。(52) 中国的农业资源禀赋显然远远不如巴西。研究估计，将中国人口数量、城镇化率、城乡居民食物消费量变化等因素综合考量在内，为保障粮食安全，2020年，中国粮食生产能力需提高到7亿吨。回顾2006-2013年，由于中国耕地和淡水资源有限，播种面积下降不可避免，因而中国粮食增产的来源只能依靠提高粮食单产。(53)中国粮食单产的增加主要得益于农业科技进步，包括作物品种改良、土壤改良、施肥技术等。但不可忽略的是，当前依靠科技进步提高单产的难度在不断加大。如农业科技进步贡献率在2001-2004年持续增长，但粮食单产水平并无明显提高。(54)中国粮食增长的背后是化肥、农药等生产性资源投入的高速增长，生产性资源消耗的急剧透支，而要素投入(特别是化肥)对粮食增产的边际效用也呈递减之势。(55)这意味着，在既有认知维度和治理方式下，为实现持续粮食增产，中国仍将继续依赖农药、化肥等生产要素的高投入粮食生产模式。这是中国特色的粮食安全治理所面临的挑战。巴西经验显示，中国有必要跳出粮食供给的单一重点，借鉴国际粮食安全的四个维度和三个层面的系统观，拓展既有的认知模式，特别是强化微观层面存在的粮食安全状况及营养安全认知，从而进行粮食安全综合治理。 (二)国际粮食安全监测指标对中国粮食安全监测指标及治理的启示 国际上，粮食安全监测指标体系是个不断发展的过程。与此对应，各国监测指标体系也是不断完善的过程。以巴西为例，随着对粮食安全多维度认知的深化，巴西打造了国家粮食安全与营养信息系统，包括粮食安全六个方面共50项指标(参见表4)。(56)通过构建新监测指标体系，巴西粮食安全监管治理针对性明显增加，并取得显著成效。(57)以营养安全为例，由于全面推行“零饥饿”项目，巴西儿童营养状况得到大幅改善。据联合国儿童基金会统计，(1)巴西婴儿死亡率从1990年的每千人47人下降到2006年的每千人25人，降幅达47%；(2)两岁以下儿童低体重比例从2000年的12.7%下降到2006年的3.5%，六年内实现降幅72.4%；(3)在巴西东北部半干旱地区(全国最贫穷地区)，一般营养不良状况从1996年的17.9%下降到2005年的6.6%。(58)
中国始终将粮食安全作为国家战略的重中之重，每年的中央“一号文件”都以农业为主题。然而，中国粮食安全监测评估体系尚不完善。中国粮食安全政策主要强调的是总量，即供应上的安全。(59)粮食自给率也一直都是衡量中国粮食安全与否的主要尺度。从2015年中央“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》可以看出，中国认为农业所面临的重大挑战仍是如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业科技持续发展能力的问题。(60) 国务院发展研究中心程国强认为，不应简单地用粮食自给率来衡量中国粮食安全与否；有关粮食安全的认知应当重构。他建议，“评估粮食安全要有科学、合理、理性的体系。中国应当参考粮农组织有关粮食安全的指标，来构建一个符合中国国情的粮食安全指标体系。”(61)2014年10月，中国第一部关于粮食安全评估的发展报告《中国粮食安全发展报告(2013-2014)》由中国工商大学发布。该报告将粮食安全概念延伸至粮食的生产安全、流通安全、消费安全和进出口安全，初步设计了粮食安全评估体系框架。(62)根据该报告，粮食安全不仅包括生产上的安全，还涉及物流、交易市场、进出口、消费、金融、财税、储备、价格和预警等安全。根据其粮食安全观，即“供得够、送得到、买得起、吃得好”。这是中国在探索粮食安全监测评估领域的有益尝试。 然而，将中国与国际粮食安全认知及评估监测进行对比，不难发现，既有中国粮食安全监测体系存在几个薄弱环节：第一，粮食获取维度薄弱，家庭微观层面的粮食获取能力指标反映不足。第二，粮食利用维度的指标几乎空白，尤其是与营养安全相关的指标。第三，粮食稳定性方面，除谷物进口依存度、粮食库存以外，中国对人均粮食产量波动性及人均粮食供应量波动性指标关注不足。 (三)重构中国粮食安全认知维度、监测指标及治理体系 在当前治理模式下，中国农业产量持续增产，而中国在宏观、中观与微观上的粮食安全状况差异仍大幅存在，这意味着中国粮食安全面临的挑战实际上已超越了粮食总供给安全问题，它包括如何解决中国粮食安全总体均衡而局部失衡的问题、全面消除包括底层人口在内的粮食安全问题等一系列问题。要破解当前粮食安全悖论，中国亟须跳出既有治理模式，对当前粮食安全的认知维度、监测指标及其治理体系加以重构。首先，调整认知维度。中国有必要借鉴国际粮食安全的四个维度和三个层面的系统观，跳出粮食供给的单一重点，拓展既有认知模式。中国应高度重视既有农业生产模式的不可持续性，全面发展可持续农业生产系统。其次，构建监测体系。中国需在澄清粮食安全认知多元化基础上，调整单纯以粮食产量为导向的监测体系，结合可持续农业发展要素，构建一套比较全面的粮食安全监测指标。最后，中国应建立跨部门的粮食安全治理体系，强化跨农业、贸易(国内外)、卫生、环境、教育、民政、扶贫等部门的统筹机制。 1.重构中国粮食安全认知维度 重构粮食安全认知系统观乃治理之首。我们看到，对粮食安全这一多维度概念，目前中国的认知维度相对单一，且基本停留在粮食供给相对短缺时期的认知阶段，即侧重于宏观层面的总供给安全。中国目前尚未建立全方位多层次的粮食安全认知体系。 如何重构粮食安全认知维度？我们可通过对比分析中国认知的薄弱环节来实现。与国际粮食安全认知维度相比，中国认知的主要问题有：第一，从总体上看，中国侧重于粮食供给维度，而不重视粮食获取、利用及稳定性等其他维度。第二，在粮食可供量维度上，中国侧重于提高要素投入实现单产增长，而未充分考虑其对环境的负面影响，中国应将实现可持续粮食生产系统纳入认知重点。中国侧重于增加国内生产，而未对降低粮食损耗及粮食浪费等与增产等效的手段给予足够重视，今后应将降低粮食损耗及浪费等与增产等效的手段纳入统筹，这部分潜在增量占既有粮食生产量的近1/3。第三，在粮食获取维度上，中国侧重于宏观及中观层面的粮食生产，对家庭/个人等微观层面的关注较低，例如，在未来近2亿农民工进城背景下，如何实现该群体充分粮食获取的问题尚属政策空白。第四，在粮食利用维度上，对于营养安全及食品安全重视不足，中国应当大力加强营养安全和食品安全方面的关注。第五，关于粮食供应及价格稳定性：中国对利用全球粮食市场的能力及其价格波动控制力不足。此外，国家还应当建立健康饮食指南，有意识地引导人们建立健康饮食习惯，引导粮食消费结构的调整。提供校园餐是重要手段之一，例如，对九年制义务教育对象全面推行学校加餐项目，将有助于同步消减农村青少年较为普遍存在的营养不良问题与城市青少年较为普遍存在的营养过剩问题，引导青少年建立健康饮食习惯，进而影响粮食消费结构的调整(参见表5)。
在构建新的粮食安全认知体系时，政策制定者应充分意识到，国家层面粮食总供求平衡并不等于人们实现粮食安全，中国有必要加大收入分配手段，加速实现微观层面粮食获取与利用。在中国粮食消费需求增幅持续大于粮食生产增幅且国内农业资源开发潜力接近极限的前提下，应结合当前资源环境约束现状，重构符合可持续农业发展模式的粮食安全认知及监测体系：不仅保障宏观层面的粮食安全，也保障中观及微观层面粮食安全；不仅实现量的安全，而且实现质的安全。 2.重构中国粮食安全监测指标体系 重构与多维度认知对应的监测指标体系是粮食安全治理重点。与既有粮食安全认知相对应，中国监测指标体系与确保粮食产量紧密相连。中国目前尚未建立全方位多层次的粮食安全监测指标体系。中国有必要在重构粮食安全认知维度基础上，加快改进与之对应的粮食安全监测指标体系，特别是结合当前农业可持续发展不足的问题，制定一整套以可持续农业发展为导向的粮食安全监测评价体系。 国际上，粮农组织推出的监测粮食安全四维指标系统构成了一个参照基础。然而，由于各国粮食安全发展阶段不同，粮食安全监测重点也不尽相同。在构建新的粮食安全监测指标体系时，政策制定者应充分结合中国农业发展特征及存在的问题进行有针对性的设计与调整。 就粮食可供量维度而言，中国应在粮食产量指标基础上，引入可持续粮食生产监测指标，降低化肥农药对土地的压力，避免以牺牲环境为代价来保障生产的增长。为加强可持续农业发展监控，中国可考虑设定可持续农业生产指标，如单位农药施用量/产量比率、单位化肥施用量/产量比率、单位农药减持率、单位化肥减持率、农药化肥进口率、农药化肥补贴递减率、土壤健康指数、进口多元化率、谷物转化效率(包括提高畜牧业生产效率和用粮工业生产效率)、畜禽养殖业污染物利用率等指标。 此外，中国应当引入粮食品种多样化指标(含进口品种、国内品种和本地品种)、降低损耗及浪费指标等。政策制定者应充分意识到，降低损耗就是增产。目前，全国每年粮食产后损失和浪费的粮食约为8000万吨，相当于粮食总产量的15%，即2亿人消费的粮食数量。(63)减少粮食产后损耗和粮食浪费，将有助于节约生产资源，缓解部分土地压力，实现休养生息。尽管该指标在国际粮食安全监测指标体系中尚未体现，中国可考虑将粮食浪费减少量及粮食损耗减少量纳入统筹，作为两个子指标分别核算。 就粮食获取维度而言，中国应大力强化家庭层面粮食获取能力的监测。除考虑纳入人均国内生产总值(以购买力平价计算)、国内食品价格指数、贫困人口食品支出所占比例、粮食短缺程度、粮食不足发生率、基础设施等指标外，还可考虑为贫困地区和城乡贫困群体单设粮食监控指标，监测低收入人口粮食获取水平。 就粮食利用维度而言，中国营养安全监测及食品安全监测整体都比较滞后，如对包括饥饿、微量营养元素缺乏、肥胖等在内的不同形式的营养不良状况尚未建立系统监测体系。以营养安全为例，中国可考虑全面增加食物与膳食能量供求平衡指数、5岁以下儿童消瘦比例、5岁以下儿童发育迟缓比例、5岁以下儿童低体重比例、5岁以下儿童贫血比例、成人低体重比例、孕妇贫血比例、人口中维生素A缺乏症发生率、人口中碘缺乏症发生率等指标。 就稳定性维度而言，中国应考虑分别监测粮食供给稳定性及粮食价格稳定性。除谷物进口依赖度外，中国可考虑纳入粮食生产波动指数、粮食及食物价格稳定性、粮食进口值与商品总出口值之间的比值、国内食品价格波动性、人均粮食产量波动性、人均粮食供应量波动性、带有灌溉设施的耕地所占比例等指标。 3.重构中国粮食安全治理体系 在实现“千年发展目标”之首要目标后，中国即将步入以可持续发展为中心的“后2015年”时期。在未来中国粮食消费需求增幅将持续大于粮食生产增幅且国内农业资源开发潜力接近极限的背景下，中国亟须从纵观全局、动态着眼，对粮食安全的认知、评价及其治理体系加以重构，将粮食安全治理重心从宏观转入宏观、中观、微观并重，避免因过分偏重于总产量而导致的治理重心偏差。 具体说来，就粮食可供量治理而言，中国应确立可持续农业发展目标及治理体系，强化土地权属和规模化开发，设立阶段性目标，将环境成本纳入生产成本核算，设定适度粮食生产自给率，合理调控中国农产品出口，全面提高农业可持续发展能力，统筹安排粮食安全与生态安全。在环境成本内生化基础上，中国应强化公共政策引导，优化粮食贸易政策，调整农业补贴要素投放，全面推广科学施肥，全面支持城乡人畜排放物循环利用，加强相关科技投入，大力发展生态农业，恢复农业综合功能。 就粮食获取维度而言，中国需摸清家底，在既有家庭农户数据基础上，定期进行监测、比较、分析，明确粮食获取不足的目标人群，针对包括城市贫民在内的目标人群，提供针对性政策支持。中国应强化再分配机制，通过政府调剂，实现更均衡、更有效率的分配。 就粮食利用维度而言，中国应全面强化婴幼儿营养关注，提高青少年营养摄入水平，通过提供符合营养需求的膳食，引导青少年健康饮食习惯，进而影响粮食消费结构的调整。中国应在自2011年起对农村部分学校推行校园餐的基础上，在全国城、乡中小学校全面推行校园营养餐制度，同步改善乡村儿童营养不良及城市儿童营养过剩等问题，降低全社会因营养问题导致的巨额健康成本。与此同时，校园营养餐制度还应当与当地农业生产有机结合起来，让学校获得稳定新鲜的农产品供给，同时促进小农收入增加，促进农产品本地化、多元化等。 就稳定性维度而言，当粮食价格受国际市场变化、自然灾害等外部条件波动时，由于不同家庭可调配资源不同，各种人群面对波动的脆弱性不同，对粮价波动的影响承受能力也大相径庭。中国应从宏观层面统筹粮食库存、农民收入保障和粮食价格等政策，并对城乡脆弱人群给予特殊政策扶持。 在治理机制上，鉴于粮食安全是个多维度、跨部门议题，中国应建立跨部门的粮食安全治理体系，强化跨农业、卫生、教育、扶贫、环境等部门的统筹机制。此外，中国还应考虑成立独立评估委员会，专门负责粮食安全政策及其实施的定期外部评价，建立政策反馈及修正机制。 五 结论 全面实现中国粮食安全是一个关乎13亿中国人民生存的重要命题。中国政府高度重视粮食安全并取得了令人瞩目的成就，然而，中国目前仍然存在一亿多饥饿人口。与仅仅保障国家层面粮食供给安全不同，如何让包括一亿多饥饿人口在内的所有中国人全面实现粮食安全，是中国政府的历史使命，也是政策制定者应当致力探索的重大现实课题。 古人云：工欲善其事，必先利其器。全面辨析认知对象乃明事之工，编制监测指标体系则为利器之举。正如厘清认知维度并非一蹴而就，编制指标体系亦非朝夕之功。在国际上，粮食安全认知自粮农组织1945年成立之始不断演进，及至1996年取得多维度内涵的广泛共识，这条路走了足足半个世纪；而粮农组织从1963年利用“食物不足发生率”单一指标监测全球粮食不安全状况，到2013年初步建立一整套多维度粮食安全监测指标体系，这条路也走了整整半个世纪，且仍在修葺完备之中。“路漫漫其修远兮”。如何站在前人智慧、世人肩膀之上登高望远，将国际认知、监测经验与国内现实问题紧密结合，推动国内粮食安全治理全方位发展，是考验各国政策制定者智慧的治理命题。 “他山之石，可以攻玉。”作为发展中国家农业出口大国，巴西前总统卢拉跳出认知窠臼，反观自省，直面国内饥饿人口，推行“零饥饿”计划，短短五年削减五千万饥饿人口，取得了令人瞩目的成就。巴西经验显示，中国亟须重新审视当前粮食安全现状及挑战，从既有粮食安全悖论出发，在已经取得的巨大粮食安全成就基础上，百尺竿头，更进一步，全面消除饥饿。 要破解当前粮食安全悖论，中国亟须跳出既有治理模式，对当前粮食安全的认知维度、监测指标及其治理体系加以重构。首先，调整认知维度。中国有必要借鉴国际粮食安全的四个维度和三个层面的系统观，跳出粮食供给的单一重点，拓展既有认知模式。将粮食安全治理重心从宏观转入宏观、中观、微观并重，将有助于避免因过分侧重于总产量而导致的重心偏差。其次，构建监测体系。中国需在澄清粮食安全认知多元化基础上，调整单纯以粮食产量为导向的监测体系，结合可持续农业发展要素，构建一套比较全面的粮食安全监测指标。建立全面检测体系有助于中国摸清家底，明确不同维度(如粮食获取不足、营养安全失衡)的目标人群，进行全面粮食安全评估。最后，中国应建立跨部门的粮食安全治理体系，强化跨农业、贸易、卫生、环境、教育、民政、扶贫等部门的统筹机制；同时，考虑成立独立评估委员会，专门负责粮食安全政策及其实施的定期外部评价，建立政策反馈及修正机制。总之，中国应加快构建一套比较全面的、符合当前经济、社会和农业发展现状的粮食安全认知、监测及治理体系。 文中所论仅代表作者个人观点，不代表机构立场。感谢何昌垂博士、方成博士、Piero Conforti博士以及《国际安全研究》杂志匿名审稿专家的意见和建议，文中疏漏由作者负责。 ①国家统计局：《国家统计局关于2014年粮食产量的公告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201412/t20141204648275.html. ②焦建：《中国粮食安全报告：三大主粮作物净进口现常态化》，http://news.ifeng.com/shendu/cj/detail_2013_12/09/31912251_0.shtml. ③Alisha Coleman-Jensen,Christian Gregory and Anita Singh,"Household Food Security in the United States in 2013," United States Department of Agriculture,Economic Research Report,No.173,September 2014,p.41,http://www.ers.usda.gov/media/1565415/err173.pdf. ④林源、马骥：《农户粮食生产中化肥施用的经济水平测算》，载《农业技术经济》，2013年第1期，第25-31页。 ⑤李国祥：《2020年中国粮食生产能力及其国家粮食安全保障程度分析》，载《中国农村经济》，2014年第5期，第4-12页。 ⑥胡岳岷、刘元胜：《中国粮食安全：价值维度与战略选择》，载《经济学家》，2013年第5期，第50-56页。 ⑦陈仁泽：《“十二五”时期三大主粮作物将完全自给》，人民网，2011年9月23日，http://finance.people.com.cn/nc/GB/15732567.html. ⑧Matthew K.Loke and PingSun Leung,"Hawaii's Food Consumption and Supply Sources:Benchmark Estimates and Measurement Issues," Agricultural and Food Economics,Vol.1,No.10,2013,http://www.agrifoodecon.com/content/pdf/2193-753-1-10.pdf. ⑨FAO,"Food Balance Sheets:A Handbook," http://www.fao.org/docrep/003/x9892e/x9892e04.htm. ⑩Matthew K.Loke and PingSun Leung,"Hawaii's Food Consumption and Supply Sources:Benchmark Estimates and Measurement Issues," Agricultural and Food Economics,Vol.1,No.10,2013,http://www.agrifoodecon.com/content/pdf/2193-7532-1-10.pdf. 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(15)FAO,"Food Balance Sheets:A Handbook," http://www.fao.org/docrep/003/x9892e/x9892e04.htm. (16)FAO,"Chile,China and Morocco Join Others in Moving Closer to Eradicating Hunger," http://www.fao.org/news/story/en/item/235416/icode/. (17)FAO,"FAO and China mark 40 Years of Cooperation in Hunger Fight,Research,Sustainability,Inclusiveness on Priority List for Future Efforts,at Home and Abroad," December 2,2013,http://www.fao.org/news/story/pt/item/209135/icode/. (18)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——强化粮食安全与营养所需的有利环境》，罗马，2014年，http://www.fao.org/3/a-i4030c.pdf. (19)联合国粮农组织：《“零饥饿”计划：巴西的经验》，http://www.fao.org/3/a-i3279c.pdf。 (20)Cecilia Rocha,"Developments in National Policies for Food and Nutrition Security in Brazil," Development Policy Review,Vol.27,No.1 (January 2009),pp.51-66,http://www.eac-quality.net/fileadmin/eac_quality/user_documents/3_pdf/Food_Security_in_Brazil.pdf. 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(28)粮食安全具有四大维度。其中，粮食供给是粮食获取的基础，粮食获取是粮食利用的前提，稳定性则指各维度的全年稳定程度。参见FAO,"Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action,"World Food Summit,13-17 November 1996,Rome,Italy.http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM; FAO,Trade Reforms and Food Security:Conceptualising the Linkages,FAO:Rome,2003; Olivier Ecker and Clemens Breisinger,"The Food Security System:A new Conceptual Framework," IFPRI,Discussion Paper 01166,March 2012,http://www.ifpri.org/sites/default/publications/ifpridp01166.pdf. (29)Amartya Sen,Poverty and Famines,Oxford:Oxford University Press,1981. (30)Jean Drèze and Amartya Sen,Entitlement and deprivation in Hunger and Public Action,Oxford:Oxford University Press,1989. (31)Olivier Ecker and Clemens Breisinger,"The Food Security System:A New Conceptual Framework," IFPRI,Discussion Paper 01166,March 2012,http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/ifpridp01166.pdf. 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(37)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——粮食安全的多元维度》，罗马，2013年，http://www.fao.org/docrep/019/i3434c/i3434c.pdf。 (38)柯炳生：《我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议》，载《改革》，2006年第2期，第19-25页。 (39)Phyllis McIntosh,"World Food Day Marks Its 30th Year of Fighting Hunger," October 8,2010,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2010/10/20101004142119sillyhp0.5705072.html#axzz3RN7FgTlg. (40)Simon Maxwell and Marisol Smith,"Household Food Security:A Conceptual Review," IFAD,http://www.ifad.org/hfs/tools/hfs/hfspub/hfs_1.pdf. (41)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——强化粮食安全与营养所需的有利环境》，罗马，2014年，http://www.fao.org/3/a-i4030c.pdf. (42)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——强化粮食安全与营养所需的有利环境》，罗马，2014年，http://www.fao.org/3/a-i4030c.pdf. (43)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——粮食安全的多元维度》，罗马，2013年，http://www.fao.org/docrep/019/i3434c/i3434c.pdf. (44)FAO,http://www.fao.org/economic/ess/ess-fs/fs-data/en/. (45)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——粮食安全的多元维度》，罗马，2013年，http://www.fao.org/docrep/019/i3434c/i3434c.pdf. (46)联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署：《世界粮食不安全状况——强化粮食安全与营养所需的有利环境》，罗马，2014年，http://www.fao.org/3/a-i4030c.pdf. (47)《粮食安全是国家安全的头等大事》，中国经济网，http://views.ce.cn/view/ent/201401/21/t20140121_2173244.shtml. (48)《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，新华社，2015年2月1日，http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.htm. (49)焦建：《中国粮食安全报告：三大主粮作物净进口现常态化》，载《财经》，2013年12月9日，http://magazine.caijing.com.cn/2013-12-08/113663148.html. (50)Cecilia Rocha,"Developments in National Policies for Food and Nutrition Security in Brazil," Development Policy Review,Vol.27,No.1 (January 2009),pp.51-66,http://www.eac-quality.net/fileadmin/eac_quality/user_documents/3_pdf/Food_Security_in_Brazil.pdf. (51)联合国粮农组织：《“零饥饿”计划：巴西的经验》，http://www.fao.org/3/a-i3279c.pdf. (52)FAO,"The State of Food and Nutrition Security in Brazil:A Multi-dimensional Portrait,2014 Report," 2014,http://www.fao.org/publications/sofi/2014/en/. 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(62)艾芳：《“2014-2015年粮食安全评估高层研讨会”在京举行》，中国经济网，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/201410/16/t201410163717333.shtml. (63)焦建：《中国粮食安全报告：三大主粮作物净进口现常态化》，载《财经》，2013年12月9日，http://magazine.caijing.com.cn/2013-12-08/113663148.html.
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