中国“三农”政策的60年经验与教训，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,教训论文,经验论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国特色的城乡关系政治经济学
大多数发展中国家面临的基本任务，是通过恰当地处理城乡关系实现发展，完成二元经济结构的转换。转轨国家也面临着如何通过发育产品和生产要素市场，把城乡经济加以整合，在市场配置资源的基础上实现均衡发展的任务。中国作为发展中的转轨国家，特定的城乡关系是其体制格局的制度基础。首先，统购统销制度、人民公社制度和户籍制度这三套马车，是重工业优先发展战略所诱致产生的必然制度安排。其次，对旧体制的改革归根结底是对既有城乡关系格局的突破。因此，调整城乡关系是其不可回避的改革内容。在以下的篇幅中，本文将以城乡关系的调整作为主要线索，运用政治经济学理论框架，对三农政策的演变进行一个概述性的总结。
中国传统农业发展政策是适应重工业优先发展战略的需要，于20世纪50年代后期形成的。1949年中华人民共和国建立之后，中国共产党着手推动工业化，并于第一个五年计划时期(1953-1957年)确立了重工业优先发展战略。在当时，选择重工业优先发展战略产生了两个内在的执行矛盾，一是重工业的资本密集型特征与当时资本稀缺状况的矛盾，一是重工业发展要求很强的资源动员能力与当时要素市场十分不发达状况的矛盾。为了解决这两对矛盾，实际推行重工业优先发展战略，除了形成一套以扭曲产品和要素价格为主要内容的宏观政策外，还要建立一种能够不依赖市场机制的资源分配体制和直接的积累渠道。人为压低利率、汇率、能源原材料价格和工资的宏观政策，是为了降低重工业发展的成本。其中低工资政策又需要以农产品等基本生活资料的低价供给为条件①。传统农业发展政策便以此为逻辑起点而逐渐形成。
20世纪50年代初，国家为了以低价掌握必要的农副产品以保证工业发展和城市需要实行了对主要农副产品的统购统销政策。在这种强制性制度安排下，大部分农副产品的购销和定价都是由国家垄断的。然而，此时还不能确保农民能够完全按照政府所要求的品种和数量生产农产品，也不能保证农民将其生产要素完全有效地投入到农业生产中去，因此就要求有更进一步的制度安排，以切断生产要素的流出渠道，并可以直接贯彻国家的计划。适应这种制度需求，50年代末在农业合作化的基础上迅速实现了农村人民公社化，农业中劳动、资本和土地被集中起来统一使用，根据国家下达的种植计划生产出的产品及其价值则按照国家征购、集体积累、社员劳动报酬这样的顺序进行分配。进一步，为防止劳动力从农业中转移出来，并且为了把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内，隔断城乡人口迁移的户籍管理制度应运而生，从此形成完整配套的城乡关系制度安排的三套马车。1958年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确定在全国实行户籍管理体制。从此形成了几乎延续至今、阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。在这个制度下，农村人口不能随意改变身份、职业和居住地。由户籍制度的形成历史和逻辑可以看到，其实质内容不仅仅是户口登记地的限制，核心是对人口迁移限制和对农业劳动力转移部门就业的限制、城市福利体系对农村人口的排斥、非农产业就业机会对农村劳动力的排斥。在该制度下，由于农业生产要素受到制度约束不能自由转移，其机会成本几乎为零，报酬虽然被压到了均衡水平之下，但只要仍然为正数或大于机会成本，要素的供给量就不发生变化，一定的农产品生产及供给就可以得到保障。由此我们看到统购统销制度、人民公社体制以及户籍制度在适应重工业优先发展战略及其相应政策环境条件下的内在统一性。
这种二元结构下的农业经济体制严重缺乏效率。人民公社这种组织形式把全部农村生产要素归并到一起，画地为牢，不再有流动的自由。对农村劳动力来说，既没有退出人民公社的选择权，也没有流动的自由，因而劳动激励机制受到了极大的损害。生产队集体劳动的特点是大呼隆、大锅饭：每个劳动力的工分标准是固定的，生产队通过记录出工天数决定年终分配(口粮和现金)。一个劳动力付出更多努力所产生的生产结果，将被生产队全体成员平均分享，而偷懒所造成的损失也将由全体成员分摊。因此，出工不出力是人民公社固有的弊端，导致农业生产效率低下。但是，食品政策又是绝对保证城市和工业需要的。结果是农村收入水平和生活水平长期得不到改善，这种状况积累到一定时期和一定程度，就会产生对现行低效率制度安排的强烈抵制。既然人民公社是没有退出权的，劳动者便以变本加厉的出工不出力形式退出。此外，农产品的种植是严格按照计划安排的，为了保证粮食供给，生产结构按照“以粮为纲”原则布局，农村劳动力绝大部分集中在种植业，不允许务工经商，农民收入非常低。1978年，全国有2.5亿农村居民处于绝对贫困状态，城乡收入差距(以农民人均收入为1)达到1︰2.57。这时，如果具备了必要政治条件，一场根本性的制度变革就发生了。
1978年冬，中共十一届三中全会在北京召开的同时，安徽凤阳县小岗村的18户农民面临着如何应对灾荒和饥饿的选择：是像往年一样外出逃荒要饭，还是冲破体制牢笼，把土地承包给家庭经营。最终他们选择冒天下之大不韪，写下血书(承担政治责任)，率先搞了包产到户，结果立竿见影，一下子解决了温饱问题，其效果不胫而走。随后，在政策逐步放宽的鼓励下，家庭承包制迅速在全国推广。1980年初还只有1.1％的生产队实行家庭承包制，年底就达到20％，1984年底则达到100％，并且实行家庭承包制的农户也达到了97.9％。家庭承包制的具体做法是把原来由生产队集体统一经营的土地，按照人口和劳动力分给农户，农户在完成农业税和交售任务以及给集体的提留之后，享有剩余产品，即享有自己投入和努力的剩余索取权。这种经营形式虽然没有从法律上改变土地的集体所有制性质，但对于劳动激励有了一个极大的促进，产量一下子得到大幅度的提高。相关研究表明，1978-1984年间的农业产出中，大约46.9％可以归因于这项改革在全国的展开②。
虽然大多数观察者都给予家庭承包制对于改进劳动激励的效果以高度评价，但是，在生产效率提高之后，这个制度对于农户劳动力的重新配置具有更加重要的效果，即它通过调动积极性，以及给予农户自主安排劳动时间、劳动方式和劳动内容的自主权，解放了劳动力。因此，我们可以把这项改革看作是劳动力流动政策改革的出发点和基点。一旦劳动者的努力成倍提高，农业中所需要占用的劳动时间大幅度下降，劳动力剩余现象就显现出来。为了消化改革产生的这些剩余劳动力，拥有经营自主权的农户，首先把他们的劳动时间从单一的粮食生产转向种植业的其他部门，继而又从种植业转向农业、林业、畜牧业、渔业和家庭副业的全面发展，极大地改变了农业生产结构，提高了劳动力的利用程度和收入水平。然而，随着农业劳动生产率的提高，无论是种植业，还是包括农林牧副渔在内的大农业，容纳劳动力的规模终究是有限的。在20世纪80年代初期，政府并不鼓励劳动力离开农村地区。在看到了农业劳动力转移的必然性以及农村小型工业发展潜力的情况下，政府提倡一种农业劳动力转移的“离土不离乡”模式，即鼓励农民从农业生产中转移出来，就地到乡镇企业就业。但是，1985年整个农村有3.7亿人就业，转移到乡镇企业的毕竟只占18.8％，仍然有3亿劳动力务农。随着城市改革于20世纪80年代中期以后速度加快，乡镇企业的发展也开始徘徊。因此，农民开始向包括大中小各种规模城市转移，寻找非农就业岗位。各种制度障碍的逐渐拆除是劳动力得以跨地区流动的关键。
20世纪80年代以来，政府逐步解除限制农村劳动力流动的政策约束。随着农村劳动力就地转移渠道日益狭窄，1983年政府开始允许农民从事农产品长途贩运和自销，第一次给予农民异地经营以合法性。1984年进一步放松对劳动力流动的控制，甚至鼓励劳动力到临近小城镇打工。而到1988年，中央政府则开了先例，在粮票制度尚未取消的情况下，允许农民自带口粮进入城市务工经商。到90年代，中央政府和地方政府分别采取一系列措施，适当放宽对迁移的政策限制，也就意味着对户籍制度进行了一定程度的改革。但是，这个时期可以看到在对待农村劳动力流动的政策倾向上，政府本身产生了分野。第一个分野发生在中央政府和地方政府之间。由于中央政府要关注全国城乡作为一个整体的就业、收入从而社会稳定问题，因此对劳动力流动持积极鼓励的态度。第二个分野发生在劳动力流出地政府和流入地政府之间。相对不发达、劳动力剩余和农业经济比重高的省份，希望通过劳动力外出实现充分就业、增加农民收入，因此持鼓励、支持的态度，甚至采取了一些扶助措施。而相对发达地区，虽然需要外来劳动力，但根据自身的就业压力，对外来劳动力的政策周期性地变化，常常持消极的态度③。
到21世纪，户籍制度改革的决策权实际上被下放到地方政府，特别是城市政府。这时，在劳动力流入地政府之间也发生了分野。由于与劳动力流动相关的不仅仅是一纸户口问题，更是户籍身份背后所隐含的公共服务、社会保障等福利问题，因此，两类地区的政府在引进外来劳动力上面没有预期到福利损失，因此改变了对待劳动力流动的拒绝态度和政策。第一类是从劳动力充分的供给中获益明显的新兴城市，第二类是政府财力捉襟见肘，已经不再为市民提供充分公共服务的城市。而那些仍然把大量福利因素与户籍身份联系在一起的大城市，则预期在引进外来劳动力上面，会产生福利流失，因此仍然坚持比较刚性的政策。尽管如此，劳动力流动的积极作用是不容忽视的，即便是对于劳动力流入地的政府也是如此。即使存在这种不同的政策倾向和政策的周期性摇摆，中央政府和地方政府仍然分别采取了一系列措施，适当放宽对迁移的政策限制，也就意味着对户籍制度进行了一定程度的改革。
这个解除制度约束的进程主要通过两个方面的调整。第一，以小城镇为突破口，城市政府自主决策进行了各种户籍制度改革的尝试。小城镇户籍制度改革的特点是“最低条件，全面放开”。在全国两万多小城镇，入户的基本条件降低到只需“在城镇有稳定的生活来源和合法住所”。中等城市以及一些大城市改革的特点是“取消限额，条件准入”。其做法是放宽申请条件，大幅度降低在城市落户的门槛。北京、上海等特大城市的改革特点是“筑高门槛，开大城门”主要针对的是特殊人才，而不是普通劳动者。第二，城市就业、社会保障和福利制度的改革为农村劳动力向城市流动创造了制度环境。如非国有经济的发展，粮食定量供给制度的改革，以及住房分配制度、医疗制度和就业制度的改革，都降低了农民向城市流动并且居住下来和寻找工作的成本。此外，还以解决诸如农民工工资拖欠、流动人员人身伤害事件等重要问题为契机，极大改善了农民工在城市的居住和工作环境。
作为这一系列制度变革和政策调整的结果，农村劳动力流动规模日益扩大，形成举世瞩目的“民工潮”。关于农村劳动力流动数量，很长时间内没有一致的官方数字，学者们往往根据一些局部的调查进行估计。根据农业部课题组(2001)的归纳，我们可以对2000年以前的跨乡镇劳动力流动数量变化勾勒出一个大致的线索，即1983年只有200万，1989年增加到3000万，1993年已经高达6200万，2000年为7849万。至于2000年以后，可以根据国家统计局的逐年调查做出估计，并且可以知道他们对于城市劳动力供给的重要性(见表1)。
二、1978年以来的“三农”政策改革
从1978年这个标志性年份开始，到20世纪80年代的大部分时期可以看作是农村改革的第一个阶段。这个阶段的主要改革内容是实行家庭承包制，选择包干到户这种承包形式，根本改变了农业中的基本经营制度。与此同时，国家通过提高农产品收购价格，以及改国家统购制为合同定购制等一系列农产品收购制度，从价格上提供了对农业生产的有效激励作用。由于这一步改革取得了良好的激励效果，农业生产迅速得到恢复，不仅农民温饱问题得到即刻解决，为非农产业和城市居民提供农产品的保证程度也大大增强。进一步，由于劳动积极性和微观效率的提高，农业中劳动力的使用大大减少，显现出的农业剩余劳动力，相继从单纯的粮食种植，转移到种植业多种经营、农林牧副渔业全面发展，及至乡镇企业的迅速壮大。因此，这一步改革是通过改善激励机制和解放生产要素，在农村内部挖掘效率潜力的过程。
然而，家庭承包制提高生产效率的潜力是一次性的，基本上在包干到户在全国普遍实行，覆盖几乎全部生产队和农户的20世纪80年代中期而告结束④。许多学者把1985年以后出现农业生产增长率减缓作为标志，认定农村第一轮改革到此就结束了⑤。但是，还有若干其他因素，使得增加农民收入和提高生产效率的改革效应，在80年代后期继续得以保持。其中最值得指出的是，在农产品收购制度改革后的价格信号引导下，从粮食乃至种植业中剩余出来大规模劳动力，依次向更加广阔的生产领域转移，农村经济内部效率改进的机会获得更全面的开发，农村劳动力得到更充分的利用，从而使农民收入增长以及城乡收入差距缩小的过程得以继续维持到1988年。
20世纪80年代末到整个90年代，可以被看作是农村改革的第二个阶段。虽然国家为前一阶段农村改革付出了一定的代价，但总体来看，那个时期的农村改革主要还是着眼于改进农业中的激励机制和农村经济的配置效率，并没有触及到城乡关系的另一极，即城市居民的既得利益。而当改革重点进入到以国有企业为对象的城市经济领域，在很大程度上则不可避免地要利用农村改革的成果，即农产品的充足供给和农村经济的稳定，与此同时却尽可能不损害既定城乡关系格局中的城市利益。因此，在城市改革方兴未艾的同时，农村第一步改革的效应似乎有所减弱。
通过回顾当时的讨论，我们可以看到有若干因素，表明在城乡关系既定格局没有发生根本性变化的情况下，进一步的农业增产、农民增收和农村发展受到了制约。例如，1985年对粮食统购制度进行改革，在大幅降低了此前农民获得的超购加价水平的同时，也没有能够真正放开粮食市场，因而对生产者来说价格信号是消极的⑥。此外，这一时期还表现出了农业生产投入品价格上涨快于农产品价格上涨的剪刀差扩大，以及政府对农业投入减少等情形⑦。在整个20世纪90年代，国家对农业的投入占财政总支出的比例，表现为徘徊和下降的趋势。
但是，通过改革获得制度变革收益的过程，本身具有自发性和不可逆性。在国家支持“三农”的政策以及从直接投入上调整城乡关系的努力没有达到令人满意程度的同时，日益获得制度性束缚的中国农民，继续寻找着发挥生产潜能、增加家庭收入的各种经济机会，促使传统城乡关系格局照样以惊人的速度得到改变。而推动这个变化的主要动力，是农村劳动力大规模转移和跨地区流动，从而促进城乡劳动力市场的一体化，在越来越大范围内实现了资源重新配置。分析表明，1978-1998年的改革期间，在GDP高达9％以上的年均增长中，劳动力数量扩大的贡献份额为24％，人力资本贡献率24％，劳动力从农业向非农产业转移的贡献率则为21％⑧。
虽然地方政府，特别是劳动力流入地的城市政府，常常担心农村劳动力流入会导致由地方财政补贴形成的社会福利流失，担心外来劳动力会冲击当地就业，因而随着就业形势的变化而调整对待外来劳动力的态度，形成政策上的摇摆，但城市经济增长对劳动力的需求终究表现出劳动力流动的积极效果，所以大多数情况下，城市政府对外来劳动力的进入至少是持容忍态度。此外，全面统筹城乡和区域平衡发展的倾向，使得中央政府在大部分年份，都把农村劳动力流动看作是积极现象，并在把握平衡中逐步放宽劳动力流动政策，为农村劳动力进城打工和居住创造了越来越好的政策环境。在整个20世纪90年代，中央政府和地方政府出台和试验了各种各样的改革措施，做出有利于劳动力流动的政策努力。这种促进农村劳动力跨地域流动的政策调整，是在若干主体之间互动或博弈的结果。这种互动发生在劳动力流出地政府与流入地政府之间、地方政府与中央政府之间、流动劳动力与城市本地劳动力之间，以及两类劳动者与政府之间⑨。总体来说，这个政策调整过程也是把改革寓于经济发展之中，并遵循了“帕累托改进”原则。一方面，农民工虽然在工资和福利方面受到一定歧视，但随着劳动力流动规模扩大，农户从打工中获得的收入总额不断扩大。另一方面，农民工的参与也填补城市大量的岗位缺口，对地方经济和社会发展从而对中国经济的整体发展做出了重要贡献，城市居民、地方和中央政府无疑获益颇丰。
然而，农村劳动力向城市转移，终究要受到传统城乡关系格局的制约。在计划经济时期，城市劳动者的就业由计划统一安排，不管劳动态度如何，也不管企业经营状况如何，都没有被解雇之虞。职工社会保障和相当一部分福利都是通过单位提供的。基础教育按照户籍由城市社区来提供。城市基础设施和一系列公共服务都隐含着政府财政补贴。所有这些都严重地制约农村劳动力向城市转移的彻底性，因而户籍制度改革迟迟没有根本性的进展。由此造成农村劳动力流动像候鸟一样地周而复始，以致这个日益壮大的群体成为城市的边缘人。在这个改革阶段，资源流动的不对等和公共服务不平等现象仍然得以保持，在某些方面甚至有所扩大。学者们曾经对整个计划经济时期以各种形式实现的农村资源向城市的无偿转移进行估算，归纳起来大约在6000～8000亿元⑩。即使到现在，这种农业和农村资源向非农产业和城市单向流动的局面也没有扭转过来。在1980-2000年期间，以2000年不变价格计，通过各种渠道从农业吸取了1.29万亿元的剩余用于工业发展。如果从城乡关系看，同期有大约2.3万亿元资金从农村流入城市部门(11)。与此同时，2000年第一产业增加值占GDP的比重下降到15.1％，第一产业劳动力占全国劳动力比重下降到50.0％。按照韩国和中国台湾省的经验，中国大陆已经达到了实行“城市支持农村，工业反哺农业”政策的发展阶段(12)。进入21世纪，特别是2002年中国共产党十六大召开以来，伴随着深入贯彻落实“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的实践，中国进入一个调整城乡关系的全面改革阶段。这个阶段农村改革的内容十分丰富，并且不断得到扩展。
这个以解决长期困扰中国“三农”问题的改革，最初是以实行“城市支持农村，工业反哺农业”政策提出的。继而以“建设社会主义新农村”的具体形式推进实施。在提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标之后，农村改革的内涵进一步集中到基础设施建设向农村倾斜，公共财政向农村倾斜，以及统筹城乡就业和社会保障等重要领域。迄今为止，这一轮城乡关系调整已经在短短的时间里，实现了一系列具有里程碑意义的重大改革，如为农民工进城居住和工作创造良好政策环境，取消实行长达2600年的农业税，实行农村免费义务教育、农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等。国家财力大幅度增强，是能够实行这种对农业、农村、农民“多予少取”政策，彻底改变城乡关系格局的重要物质保障。以现价计算，国家财政收入从1978年的1132亿元、2000年的1.3万亿元和2006年的3.9万亿元，增加到2007年的5.1万亿元。因此，尽管这是一次更为深刻的城乡关系调整，但决策者所具有的坚定不移推进改革的决心，以及日益增长的雄厚财力，足以保证其成为一轮“卡尔多-希克斯改进”式的改革(13)。
三、农村经济发展的成就
在经历了数十年的三农政策演变之后，进入21世纪以来，进一步的改革和政策调整，特别是实施社会主义新农村建设的实践，极大地促进了农村经济的全面发展。党中央、国务院高度重视“三农”问题，采取了以“少取、多予、放活”为原则的一系列政策措施提高农民收入。例如，在粮食价格上采取保护措施防止“谷贱伤农”，开始实行对种粮农民直接补贴政策。特别是税费改革中免除农业税等政策，具有很高的“含金量”，真正使农民得到了实惠。更重要的是，政府和社会各界对农村劳动力流动的关注越来越正面，不利于劳动力流动的制度性障碍纷纷被废除。这种政策倾向表明，政府已经认识到，解决“三农”问题的核心是二元经济转型。
首先表现在农业生产能力的提高和农业技术进步上。1978-2007年期间，农业增加值占国内生产总值的比重从28.2％下降到11.3％的同时，农业增加值提高了2.66倍，同期粮食产量从30477万吨增加到50160万吨。农业生产结构和农村经济结构显著地多样化。农业生产能力提高的另一个重要表现，则是农业机械化程度从而劳动生产率的大幅度提高。无论是农业机械总动力和机引农具数，还是机耕、机播和机收面积及比重，都大幅度提高。更为重要的是，中国农业技术变迁已经开始向提高劳动生产率的方向转变。发展经济学的诱致性技术变迁模式揭示，技术变迁方向是一个国家或地区的生产要素相对稀缺性，从而生产要素的相对价格所诱导的。即只要生产要素的相对价格是反映其稀缺性的，或者这种稀缺性可以通过其他途径反映出来，技术变迁则遵循节约相对稀缺的生产要素，或使用相对丰裕的生产要素方向进行(14)。观察中国农业技术变迁模式，可以发现其经历了一个从人民公社时期的没有技术需求，到改革初期以提高产量为主要方向，以及到改革稍后时期逐渐转向提高劳动生产率的变化。这意味着中国经济已经达到一个重要的转折点，而农业经济对此做出了积极的反应。这个重要转折点就是农村剩余劳动力已经在很大程度上被吸纳，以至劳动力无限供给的二元经济结构特征正在发生改变。早在20世纪80年代中期，随着农村经济改革激励效果显现，绝大多数学者和政策制订者都相信，农村有大约30％至40％的劳动力是剩余的，绝对数大约为1亿到1.5亿(15)。到了20世纪90年代，一些学者推算表明，农村剩余劳动力的绝对数进一步增加。例如，卡特等(16)的估算为1.72亿，剩余比例为31.5％。而最新的估计即2005年的情况是，农村剩余劳动力数量已经减少到2000万到1亿之间，或者说5％到22％。即使仍然存在着剩余劳动力，他们的年龄也显著偏大，所拥有的人力资本不足以支撑他们向非农领域转移(17)。
我们再来观察农民收入的提高情况。由于农产品价格的提高、多种经济活动的开辟，更重要的是外出打工机会的扩大，农民人均纯收入从1978年的134元增加到2008年的4472元，按不变价格计算增加了近7倍。许多观察者都注意到，改革开放以来，中国在保持高速增长的同时，收入不平等程度也大幅度提高。例如，分城乡的情况观察基尼系数，农村的基尼系数从1978年的0.21提高到1997年的0.34和2002年的0.38，而城市这几年的基尼系数分别为0.16、0.29和0.34，提高幅度比农村大32个百分点。一旦把城乡居民合并起来观察不平等程度，基尼系数在每一时期都分别高于农村和城市，1978年为0.30，1988年就达到0.38，2002年高达0.45，说明城乡之间的收入差距更大(18)。直接观察城乡居民收入差距，的确可以看到这个扩大趋势，直到2008年才显示了逆转的端倪。
从各国历史来看，城乡收入的系统差距最终是由于劳动力流动而消失的。何以中国经历了人类和平历史上最大规模的劳动力流动，而这个差距不仅没有缩小，而且仍然呈现扩大的趋势？城乡收入差距被夸大的主要原因，在于城乡人口和家庭的划分对住户调查中收入统计的影响。在城市社会经济调查队和农村社会经济调查队分别进行住户调查时，关注的主要是两类家庭，即城镇居民家庭和农村居民家庭，而遗漏掉了从农村迁移到城市的流动人口家庭。即一方面城镇记账户中通常不包括流动人口家庭，另一方面农村记账户的收入，不能反映外出打工全部收入。由于这个被遗漏的人口规模事实上是逐年扩大的，其作为一个收入群体，对中国居民收入水平具有举足轻重的影响。也就是说，由于流动人口家庭的收入改变了城乡收入对比，现在需要进行比较的应该是三组人群：城镇原住人口、农村常住人口和乡城流动人口。按照这个新口径计算，城乡收入差距并不像人们所直接观察到的那么大，更不应该呈现扩大的趋势(19)。
农村社会发展水平的提高虽然显著，却是最为滞后的领域。农村教育、卫生医疗、社会保障等公共服务和道路、交通、通讯等基础设施，有了长足发展。特别是在原来农村社会福利体制基础上，增加了诸多新内容，如新型养老保险制度、新型农村合作医疗体系、农村医疗救助体系，以及农村最低生活保障制度等正在建设过程中。但是，与此同时，与整体发展水平特别是城市相比，农村社会发展仍然存在着显著不足。有人测算，如果把一些可以量化的福利纳入城乡收入计算，城市居民因享有教育、公共卫生、社会保障和住房等补贴，而农民并不享有这些补贴，这样，城乡收入差距将扩大50％以上。
四、三农政策新方向和重点改革领域
首先，通过市场机制实施“工业反哺农业、城市支持农村”的三农政策。随着反哺农业条件具备，着眼于城乡关系调整的新农村建设政策取得了显著成效。由于发展阶段的变化，与此前的“三农”政策相比，建设新农村的方针更加侧重从根本上调整城市和农村之间、非农产业和农业之间的关系格局，实现经济和社会建设资源从城市和非农产业向农村和农业的流动，形成并完善根本解决“三农”问题的长效机制。然而，“天底下没有免费的午餐”。这句话在这里的含义是：对农业这个产业来说，我们要把它看作是一个生产函数，有投入才会有产出，有大的投入才会有大的产出，有足够的投入才有足够的产出，有现代新的生产要素投入，才会形成现代产业。农业实际上是市场经济中一个经营性的产业，这包含几个观点：第一，农业经济是市场经济的组成部分，因此它需要具备市场经济的一切要素。农业不是市场经济的例外，它是融合在市场经济世界中的，因此也必须运用所有市场机制和市场手段。第二，农产品价格激励是农业作为一个自生产业得以发展的终极激励。我们可以有很多政策手段，有反哺、有支持、还有其它的手段，但农产品价格是农业作为市场经济组成部分所赖以发展的激励。不仅如此，我们还要强调，农产品价格激励是农业的终极激励。第三，产权制度，我们不仅仅把它看作是保护一种财产权利，它作为保护农民财产权益的制度安排固然是极其重要的方面，但是它还有一个很重要的、不可忽视的功能，那就是产权制度同时也是农业资源和农村中的资源实现资本化的一个基础。
在农产品市场发育之外，还有更需要我们关注的就是生产要素市场。作为市场经济的一个组成部分，生产要素市场是须臾不可或缺的。从劳动力市场角度看，生产要素市场是不可或缺的。现在劳动力已经充分地流转起来了，但仍然有一些制度因素在束缚这种流动。如户籍制度、社会保障制度和其他相关制度安排，合并在一起导致这个流动不是永久性的，与城市化的需要是不相适应的，可能会带来很多问题。再如农村人口结构的扭曲，随着农村大量劳动年龄段的青壮年都外出，剩下的农村人口就会出现老龄化、女性化、少儿化现象，这与建设新农村要求是不相适应的，同时也可能造成农村经济、社会、文化建设的凋敝。应该讲，一个健康的城市化应是城乡统筹发展的最高境界，归根结底，实行新农村建设方针，实现城乡统筹发展，不是为了让庞大农民群体都留在农村，相反，是需要进一步加快城市化步伐。从资金角度看，生产要素市场是不可或缺的。市场经济应该有一个法则，这个法则其实很简单，资金最稀缺的领域应该是资金回报率最高的领域。但是，我们在现实中看到的不是这样，农业农村是资金最稀缺的地方，但这个领域资金的回报率不是很高，至少我们表面上看到资本不是向这边流动，而是相反。农业与非农产业或者城乡之间显示出的这种不正常关系，并不意味着农业是弱势产业，是非正常产业，而是因为农产品价格扭曲，也是因为农村生产要素市场受到压抑，在发展经济学里叫做金融压抑。与此同时，我们也看到，农村的土地制度和资金流动也是密切相关的。从土地角度看，生产要素市场是不可或缺的。土地是生产要素，从书本上、理论上我们都承认——资本、劳动、土地是生产要素。但是在现实中我们往往忽略了土地是生产要素，甚至把它看作是福利，看作是社会保障等类似的东西。这种认识是影响改革和完善土地制度的观念障碍。正确的一种关系应该是什么？土地作为资本，它要有它的安全性，但是，它的安全性不是不要把它看作是资本，不要把它看作是生产要素，而是土地作为资本品的安全性，应该首先来自于农业的盈利性，农业应该是一个正常的自生产业。农民的安全性应该来自社会保障，即社会保障的充分性、社会保障覆盖面向农村扩大以及保障水平的不断提高。同时我们也看到，土地产权的缺失和产权市场的缺失也导致了小农业、小农户和大市场之间的矛盾，也往往成为我们说农业是弱势产业的理由。
其次，建设统筹城乡的经济社会管理体制。当前紧迫的任务是通过户籍制度改革推进农村劳动力转移，缩小城乡收入差距，进一步改善城乡关系。由于认识到劳动力流动已经成为经济增长可持续性的重要保障，各级政府和社会各界对农村劳动力流动的关注越来越正面，不利于劳动力流动的制度性障碍纷纷被废除。其结果是农民外出务工规模大幅度增长，农民工的就业保障得到改善，随着农村剩余劳动力的减少，二元经济结构特征逐渐得以消除，劳动力市场一体化程度大幅度提高。而这种变化，为进一步改善城乡关系创造了新条件，提出了新要求。在目前整体城乡收入差距中，超过60％的因素来自于城乡收入差距(20)，因此，农村劳动力就业的日益充分，必然具有缩小城乡收入差距，从而缩小整体收入分配不平等程度的效果，最终通过扩大内需对经济增长的刺激效果，而使正在形成的新型城乡关系成为保持增长可持续性的积极因素。这种政策调整与经济增长的良性互动关系，对于保持政策调整的正确方向和政策执行的稳定性，具有重要保障作用。在这个逻辑进程中，作为阻碍城乡关系格局根本改变的最后堡垒，户籍制度的改革条件也日臻成熟。城乡之间劳动力市场一体化和公共服务均等化，是这一新型经济社会管理体制的标志。其中户籍制度改革在这一体制形成中具有特别关键的地位。一方面，离开劳动力市场发育和公共服务事业发展内涵，户籍制度改革是没有意义的，另一方面，不配套进行户籍制度改革，城乡统筹目标也不可能实现。在没有发生经济危机的时候，现行户籍制度似乎并没有成为劳动力流动的严重障碍。但是，一旦危机来临，由于与户籍制度相关的社会保护机制缺失，构成城市化重要组成部分的农村转移劳动力就陷于脆弱境地。因此，应该时不我待地加快这个领域的改革，发挥社会保障和其他公共服务的反周期功能，乘机完成根本改变城乡关系的历史大变革。
第三，政策向提高农村公共服务领域，以及社会发展方面倾斜。与具有扩大趋势的城乡收入差距相比，城乡之间在公共服务和社会保障方面的差距更为巨大。新世纪以来，特别是中国共产党十六大以来，政策越来越集中于加快农村经济发展，为农民提供能够与城市相匹配的社会服务，如教育、医疗等，改善农民的物质和文化生活，在农村建立起基本社会保障体系。这显著地缩小了农村与城市的人文发展差距，不仅有利于新农村建设目标的实现，也具有降低城市户口“含金量”的效果。医疗卫生设施及条件、教育条件等资源的获得，与人的居住地密切相关，要改变人们为获得这类资源而追逐户籍改变的现状，唯一途径就是不断提高农村的供给能力，提高农村中这类资源的可获得性，缩小乃至逐步消除与城市的差距。
注释：
①林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999年。
②Lin,Justin Yifu:Rural Reforms and Agricultural Productivity Growth in China,American Economic Review,82,1992,pp34～51.
③⑨蔡昉、都阳、王美艳：《劳动力流动的政治经济学》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2003年。
④McMillan,Whalley and Zhu,L.,(1989)The Impact of China's Economic Reforms on Agricultural Productivity Growth,Journal of Political Economy,Vol.97,No.4(August 1989),pp781～807.
⑤Watson,Andrew(1994)China's Economic Reforms,1987-1993:Growth and Cycles,Asian-Pacific Economic Review,Vol.8,No.1,pp57～65.
⑥Sicular,Terry(1992)China's Agricultural Policy during the Reform Period,in China's Economic Dilemmas in the 1990s:The Problems of Reform,Modernization,and Interdependence,pp340～364.A publication of the Joint Economic Committee,Congress of the United States,New York:M.E.Sharpe.
⑦(16)Carter,Colin,Funing Zhong and Fang Cai(1996)China's Ongoing Reform of Agriculture,San Francisco:1990 Institute.
⑧蔡昉、王德文：《中国经济增长可持续性与劳动贡献》，北京：《经济研究》，1999年第10期。
⑩蔡昉、林毅夫：《中国经济：改革与发展》，北京：中国财政经济出版社，2003年。
(11)Huang,Jikun,Keijiro Otsuka and Scott Rozelle(2008)The Role of Agriculture in China's Development,in Loren Brandt and Thomas Rawski(eds.),China's Great Economic Transformation,Cambridge University Press.
(12)在韩国和台湾省，这个转变采取了农业保护的形式，是在20世纪60年代，其农业产值比重和劳动力比重分别下降到大约1/4和1/2时开始的。参见Anderson and Hayami,(1986)The Political Economy of Agricultural Protection,East Asia in International Perspective,Sidney· London· Boston:Allen & Unwin in association with The Australia-Japan Research Centre,Australian National University.
(13)“卡尔多-希克斯改进”指改革和政策实施中，受益总量大于受损总量，从而可以通过种种方式对受损者进行补偿，使之受到的损害尽可能地小。参见(Kaldor,1939; Hicks,1939).
(14)Hayami,Yujiro and Vernon Ruttan(1980),Agricultural Development:An International Perspective,Baltimore and London:The John Hopkins University Press.
(15)Taylor,J.R.(1993)Rural Employment Trends and the Legacy of Surplus Labor,1978-1989,in Kueh,Y.Y.and R.F.Ash(eds.)Economic Trends in Chinese Agriculture:The Impact of Post-Mao Reforms,New York:Oxford University Press.
(17)(19)蔡昉、王美艳：《为什么劳动力流动没有缩小城乡收入差距？》，《经济学动态》2009年即将发表。
(18)中国发展研究基金会：《中国人类发展报告2005——追求公平的人类发展》，北京：中国对外翻译出版公司，2005年。
(20)Wan,Guanghua(2007)Understanding Regional Poverty and Inequality Trends in China:Methodological Issues and Empirical Findings,Review of Income and Wealth,Series 53,Number 1,March.