论高中课程方案的政策属性——对改革政策的社会学分析，本文主要内容关键词为：政策论文,社会学论文,属性论文,方案论文,高中课程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G639.21 文献标识码：A 文章编号：1003—3637（2007）03—0253—04
一、分析框架
2003年4月，教育部颁布了《普通高中课程方案（实验）》（下文简称《方案》）和15个学科的课程标准，并于2004年9月在山东、广东、海南、宁夏四个省区首先试行实施。课程实施的研究表明，政策文件是影响教师课堂教学实践的首要因素，其作用远远超过校长、同事、家长以及学生等因素[1]。可见，分析改革政策的属性是实施研究者的一项重要任务。
在讨论既定的课程方案或政策对变革实施的影响时，学者们目前提出了两种比较成熟的分析框架。第一种是由课程实施研究者发展而来的“变革方案特征”理论。近年来，研究者一致认为，变革方案的特征是阻碍或促进课程实施的一个重要因素，这些特征通常包括变革的需要、清晰性、复杂性以及变革的质量或实用性[2]。第二种分析框架是由教育政策研究者提出的“政策属性理论（policy attribute theory）”。其代表者Desimone认为，改革政策的以下五种特征，即明确性（specificity）、一致性、权威、权力和稳定性（stability）对成功的政策实施来说极为重要[3]。所谓的明确性是指政策在告诉教师如何做方面的清晰程度，相当于“变革方案特征”中的“清晰性”；一致性是指这项改革政策与其他政策之间的互补或一致程度；就权威和权力而言，政策通过成为法令、成为专业与社会规范、或者得到专家或魅力型领导的支持而获得权威，权力则是指与这项政策有关的奖励或制裁制度；稳定性涉及政策的实施环境，是指包括人员、资源以及时间在内的实施环境能够长期持续的程度。简言之，明确性与政策实施的忠实（fidelity）程度有关，权力与政策的即时效果有关，而权威、一致性与稳定性和政策实施的长远效果有关。
尽管上述两种框架有一些重合之处，但它们却有明显的互补性：前者擅长于对课程方案自身性质的分析，而后者的优势在于它能够在更大的范围内检视课程政策的属性。因此，我们应该将二者结合起来分析改革政策。
二、《方案》的明确性和复杂性
在课程目标方面，《方案》提出高中新课程要贯彻素质教育宗旨，为学生的终身发展奠定基础。在课程选择方面，《方案》主张以时代性、基础性和选择性为原则选择课程内容。在课程结构方面，《方案》主张打破科目本位的传统局面，提倡课程统整，建立由学习领域、科目、模块组成的三层次课程结构。与这种课程结构相适应，《方案》在课程设置上引入选修课和学分制。在课程评价方面，《方案》主张建立发展性评价体系，要求实行学生学业成绩与成长记录相结合的综合评价方式。总体看来，《方案》吸收了近年来课程与教学理论中的一些新进展，借鉴了其他国家高中教育的经验和措施，为高中课程描绘了一幅更加理想的改革蓝图。
然而，深入分析之后我们不难发现，《方案》还存在着许多言辞模糊之处。这主要体现在以下几个方面：
1.课程目标的垂直分类法体现了课程目标由抽象走向具体的过程，通常包括课程的宗旨、目的和目标三个层次。课程宗旨描述的是终极意义上学校生活的结果，和课程与教学没有直接关联；课程目的指的是较长一段时期学校中的课程与教学活动试图达到的结果；课程目标则是近程的，可用来表述课程与教学意欲实现的最切近的成果。以此来看，《方案》中对课程目标的表述只是抽象的“课程宗旨”，而非具体的“课程目标”。
2.课程统整是《方案》在课程组织方面的一个重要的改革举措。然而，课程统整也有着很多类型，例如多学科、跨学科、超学科等。不同类型的统整对课程与教学有着不同的要求。按照《方案》规定的课程结构，语言与文学领域可视为多学科的课程统整；人文与社会、科学、艺术领域则可视为科技整合；综合实践活动则超越了学科界限，将学生经验与社会生活联系起来，具有超学科的统整色彩。那么，《方案》究竟要求教师做何种课程统整呢？这一点《方案》并未提及。然而，这是否意味着各个学习领域的课程统整在实施方式上没有区别呢？答案显然是否定的。
3.在高中阶段，由于课程评价决定着学生是否有机会接受高等教育，因此如何处理评价问题是课程设计中的一个非常敏感而又至关重要的问题。尽管《方案》在课程评价的目的、功能和手段上都有很大程度的创新，但这些规定仅限于原则水平，缺乏具有操作性的评价实例，而且没有相关的辅助文件说明这种日常进行的课程评价与高考之间的关系。
显然，《方案》的明确性还不能令人满意。如前所述，明确性与课程实施的忠实程度直接相关。若想让教师实现预期的改革目标，课程政策的表述就应该在抽象原则和具体示例之间保持适当的平衡。如果政策过于抽象，或缺乏必要的补充说明，教师对同一份变革方案就会产生多种的理解，在实施的过程中也会各行其是，其结果自然就差异悬殊了。
就变革的复杂性而言，本次高中课程改革不仅是对课程内容的调整，而且意欲同时实现课程结构、教学、课程评价以及课程管理体制的整体变革。对这种大规模的复杂变革来说，选择何种实施策略是影响改革结果的一个重要因素。一般而言，大规模课程改革、尤其是在全国范围内进行的课程改革往往会采用自上而下的、指令式（mandated）的策略进行，本次高中课程改革也不例外：它由教育部统一组织和领导，并且有计划、按步骤逐渐展开。这种实施策略有其自身的优点。Reynolds指出，强调教师对课程变革的拥有感的草根式改革很多时候并没有得到推行，而指令式的课程变革则有利于保证教师采用相对有效的教学方法，可以用较短的时间促进教师专业发展，而且有利于保证实施结果的一致性[4]。此外，政府部门的积极参与也增强了政策实施的力度。不过，我们还应该认识到这种自上而下的指令式实施策略的局限性。这种策略往往使教师产生改革是外部强加的印象，其实施也是迫于行政命令的压力，因此容易导致肤浅的、虚伪的变革。
如此看来，作为一次大规模的系统变革，高中新课程改革在实施策略上还面临着一些两难处境。正如学者指出的那样，深刻的、拓展的和可持续的改革是无法通过指令、复制或其他快捷的修补措施实现的[5]。因此，改革决策者和促进者在课程实施中还应该对实施策略问题保持高度警觉，采取适当的补充或跟进措施，尽量减少或避免自上而下的、指令式策略带来的风险。
三、改革的必要性和实用性
长期以来，由于受到应试教育的长期影响，我国的高中课程积弊甚多。这表现在：（一）以外在化的知识技能的熟练掌握为课程目标；（二）课程内容繁、难、偏、旧，脱离学生经验和社会生活；（三）课程结构“分科主义”严重，拒斥学生的选择；（四）课程实施过于倚重接受学习、死记硬背、机械训练；（五）“一切为了高考”的选拔取向的课程评价；（六）高度集权化的课程管理[6]。在高中课程改革启动之前的一项调查显示，人们对原有的高中课程的实用性、时代性、选择性和灵活性等都表现出较强烈地不满意倾向[7]。这些说明，高中课程已经亟待变革。
高中课程改革的这种必要性为改革的启动提供了基础，但改革能否顺利实施还有赖于新课程的实用性。研究者指出，教师对实施变革的决策会遵循“实用性伦理（practicality ethic）”，即变革方案需要符合工具性、和谐性和成本三个原则[8]。工具性要求改革的原则和建议必须能够转化为清晰可行的程序或知识；和谐性要求改革提倡的理念和做法必须配合教师的实际处境；成本是教师对实施变革的代价和回报的权衡。如果教师对改革的投入不能带来社会、学校的认同以及学生学习的改善，他们就难以采用和实施新课程。
那么，《方案》是否能配合教师的实际处境呢？此处暂举几例说明。第一，《方案》提倡课程统整，这要求教师具备跨学科、多学科的知识与技能，但是长期以来我们的高中教师习惯于分科教学、专科专教，若没有充分的教师发展项目作为支持，课程统整的理想就难以落实。然而，由于时间有限，四个实验省区在启动改革之前只是组织了短期的教师培训工作，其效果难以保证。第二，《方案》对学校资源提出了很高的要求，选修课、通用技术和实验活动都需要学校拥有充足的教室、实验室以及教学设备，但资源不足是目前基础教育课程改革面临的普遍难题。第三，虽然本次改革力图使高中的课程与教学摆脱高考和升学率的限制，但就整体社会氛围来说，考试文化仍然是我国内地乃至华人社区的一个十分普遍而独特的现象。这从根本上决定了《方案》与现存的社会氛围是存在冲突的。若要改变这种局面，需要尽早消除教师对高考的顾虑。然而，高考究竟会如何改革？考试与其他评价方式的关系怎样？这些问题如不解决，实施《方案》难免会面临着很大的社会压力。上述这些方面都会影响高中新课程的实用性，这是改革的决策者在实施中必须注意的问题。
四、权威与权力
政策属性理论在概念上对权威和权力做出了比较严格的划分：它认为政策通过成为法令、社会和专业规范、得到专家或魅力型领导的支持而获得权威，通过自身的奖惩制度而拥有权力。因此，权威的作用是劝服式的，而权力的作用则是强制性的。然而，在实践中二者的界限并非如此清晰。在很多情况下，即使政策没有规定奖惩制度，它也会因为制定者自身的地位而获得不同程度的强制力量。《方案》就是这样的一项课程政策：一方面，尽管《方案》中没有规定奖励和惩罚措施，但由于它是由教育部这个教育系统中的最高权力机构颁布的、要求全国执行的课程政策，因此获得了许多隐性的行政权力；另一方面，由于《方案》和各科《课程标准》是由教育部组织学科专家、课程专家设计出来的，代表了高中课程与教学领域新的专业规范，因而其权威性也十分明显。概言之，《方案》是一份具有较充分的权威和权力的课程政策。
除了自身的权威和权力之外，改革政策的出台也往往意味着系统内部权威与权力的调整。因此，我们还需要关注政策实施对现有的权力结构的影响。在本次改革中，选修课和学分制成为新课程的显著特征。《方案》规定学生毕业必须修满144学分，其中必修学分为116，剩余的28个学分是学生必须进行的最低限度的选择。此外，《方案》还规定在这28个学分中，学生必须在选修Ⅱ中至少获得6个学分。由于选修Ⅱ完全是留给学校自主开设的，因此学校必须设计一定数量的课程模块，才能帮助学生完成高中学习。可见，《方案》从制度上保证并强制学校人员选择课程并从事课程设计。
从社会学的角度来看，《方案》的这种做法旨在强调学生的课程选择权力和增强学校的课程决策权力，这无疑是学校教育系统中课程权力结构的一次重组。学者指出，这些年来，学校在人事、财政、招生、管理等方面获得了许多决策权，但课程与评价方面的决策权力始终由教育部掌握，因此对学校仍然具有很强的控制[9]。这种局面近年来有了许多转变。2001年颁布的《基础教育课程改革纲要（试行）》规定实行国家、地方和学校三级课程管理体制。随着义务教育阶段课程改革的进行，校本课程开发在中小学已经十分普遍。2003年颁布的《方案》不仅巩固了学校的课程决策权力，而且对处于学校教育系统最底层的学生也赋予了一些选择权力。显然，这些措施一方面有助于扩大学校自主权，使原有的课程权力结构趋于民主；另一方面，对学校人员的赋权也有利于新课程的顺利实施。
然而，我们仍然需要对这种表面看似大幅度的课程权力下放持谨慎态度，因为毕竟课程是学校教育中的核心领域。事实上，教育分权也存在着多种形式①。那么，《方案》究竟在何种程度上实现了教育分权？这种分权在改革中又能否顺利落实呢？
首先，《方案》把高中课程分为必修、选修两部分，学生所获得选择权力只限于选修部分的28个学分，而学校所获得的完全自主的课程决策权力也只限于选修Ⅱ。总体看来，学校人员所获得的决策权力仍然十分有限。此外，在决定学生升学时，必修学分和选修学分是否具有同样的价值？若高考很少考虑选修Ⅱ的内容，那么学校所获得的决策权力在很大程度上也会流于形式。
其次，即使我们承认《方案》在课程领域中的分权十分彻底，评价领域的教育分权又如何呢？从现有的情况来看，《办案》在课程领域中部分地采取了“授权管理”的形式，尽管范围有限，但权力下放程度很高。由于目前还没有高考改革的有关政策，因此我们并不清楚评价领域中教育分权的状况。事实上，评价是政府控制学校教育的最重要的手段之一，也是影响课程改革的一个主要因素。如不能使课程领域和评价领域的权力下放配合起来，课程分权也难免有落空的危险。因此，高考评价问题如果处理不当，就会在提倡分权的教育改革中形成权力的重新集中。
再次，虽然学校获得了课程设计和决策的权力，但行使这种权力需要很多支持条件，如时间、教师能力、物质资源等。然而，课程资源匮乏是学校在改革中面临的共同难题。权力和责任是共存的。如果在分权的同时没有充分考虑学校行使权力所需的基本条件，学校也许获得的更多的是责任，赋权也就有落空之虞。
总之，《方案》拥有的权威和权力为实验省区采用和实施高中新课程提供了保障。同时，《方案》也进一步推动了课程领域内的教育分权，有利于赋予学校人员课程决策和选择权力。然而，如果缺乏相关环节的配合，这种权力下放也许会流于形式，并且增加学校人员的责任和压力。因此，如何使学校人员感到赋权而非“责任转嫁”、如何避免分权过程中的重新集权是我们在课程实施中需要谨慎处理的问题。
五、政策的一致性与稳定性
改革政策能否成功实施还有赖于它与其他政策之间的关系以及所处的实施环境，如各项改革政策彼此协调一致，就能避免教师在面临各种政策时不知所措的混乱局面，并且能够发挥政策之间的互补优势。另外，改革政策的实施需要有一个较长期的、相对稳定的环境，如稳定的实施者团队、持续的资源投入、充裕的改革时间等。概言之，政策之间越趋于一致，政策及其实施环境越稳定，变革就越有可能长期持续。
从高中新课程改革所处的政策脉络来看，《方案》是自上世纪末以来就开始酝酿的基础教育课程改革中颁布的一系列改革文件中的一个环节。1998年底教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出启动第八次基础教育课程改革；次年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》出台，重申了启动基础教育课程改革的构想。2001年6月，《基础教育课程改革纲要（试行）》出台，义务教育阶段的课程改革付诸实施。2003年，教育部颁布《方案》，奠定了普通高中课程改革的基本蓝图。这些政策都秉承了素质教育的宗旨，在改革的具体措施方面也有很强的连贯性和一致性。
那么，《方案》所处的实施环境是否稳定？高中新课程改革是否具有充足的时间？《面向21世纪教育振兴行动计划》提出用10年左右的时间完成新课程改革的实验工作。然而，在2001年10月颁布的《关于开展基础教育新课程实验推广工作的意见》中，改革的时间表却大大缩短了，教育部提出“义务教育阶段新课程实验工作于2001年启动，2003年基本完成……2005年秋季，中小学阶段各起始年级原则上都启用新课程。”对本次高中阶段的课程改革实验，教育部在实施之初曾提出准备用4年左右时间在全国范围内推进，期望全国普通高中起始年级在2007年全部进入新课程[10]。不过，就目前高中改革实施的进程来看，改革步伐似乎有所放慢，这意味着一线教师有可能获得更多的时间去适应和调适新课程。
学校改革，尤其是大规模课程改革，是一个十分缓慢的过程。一般而言，中等复杂程度的改革需要3年到5年，大规模改革则要有5年到10年的时间才能逐渐达到制度化的阶段。考虑到改革的规模和复杂性，无论是义务教育阶段还是高中阶段的新课程改革都可能需要更长时间。Desimone认为，稳定性是所有的政策属性中最难控制的因素，因为它在很大程度上是社会、政治和经济脉络的反映[11]。在问责制（accountability）日益盛行的情况下，学校和教师要面临来自家长、社会、政府的多方问责压力，这给课程实施造成了很多限制。由此看来，为高中课程改革留出充足的时间、创造一个稳定的实施环境将是改革决策者、促进者乃至各教育持分者群体都要面临的一个共同挑战。
六、结语
综上所述，《方案》为高中课程描绘了一幅更加理想、更加民主、也更加宏伟的改革蓝图。在新一轮基础教育课程改革的背景下，《方案》的颁布是十分必要的。它有充分的权威和权力，并且能够和其他改革政策协调一致，这些都有利于高中新课程改革的实施。然而，它在明确性、实用性方面还有欠缺，加上改革规模以及实施条件方面的限制，实施《方案》给教育行政部门、学校人员以及相关人士都提出许多挑战。
图1 课程改革中挑战与支持的互动关系[12]
众所周知，无论改革方案是否完美，实施过程才是决定课程改革之最终效果的关键环节。面对《方案》的挑战，各级决策者和促进者应该思考改革给教师带来的挑战和我们给教师提供的支持之间的关系。这种支持是多种多样的，包括资源、时间、教师发展、组织结构、配套制度等。挑战与支持之间的互动关系影响着课程实施的进程。只有在高挑战和高支持的情况下，课程改革才会进展迅速，作为实施者的教师才能有杰出的表现（见上图）。
注释：
① 根据分权制度的不同，教育分权可分为三类：（1）权力松绑（deconcentration），即教育责任和任务在权力组织内部和转换，但不伴随权威转移；（2）委托代理（delegation），即上级组织把决策权转交给下级组织，但可以随时收回权力；（3）授权管理（devolution），即权威被转移到一个高度自治的机构，该机构可以独立运作，不必得到其他组织的许可。