内蒙古社区居家养老服务存在问题及对策建议
田 洁
摘 要： 近年来，在国家、自治区鼓励养老产业发展的各项政策带动下，内蒙古社区居家养老模式从无到有，新项目不断推开。但由于内蒙古养老产业尚处于起步培育阶段，社区居家养老模式更是在探索尝试过程中，面临诸多值得关注的制约因素，需进一步解决完善，以推动内蒙古社区居家养老模式健康发展。
关键词： 内蒙古 社区居家养老
2018年，内蒙古60岁和65岁以上老年人口分别占全区总人口18.3%和9.9%，远超过世界老龄化社会10%和7%的认定标准，2020年，全区60岁以上老年人口占总人口比例将超过20%。随着家庭养老功能弱化，社会养老供给缺乏，机构养老支撑不足，内蒙古现有养老服务体系已难以满足与日俱增养老服务需求。2018年，内蒙古养老机构空床率近50%，即使这些床位全部住满老人，选择机构养老的老年人占老年人总数的比例也仅为5.8%。为此，迫切需要建立与家庭结构及人口老龄化相适应的养老服务制度。社区居家养老模式以家庭为基础，通过政府、社区、社会组织以及市场等多主体、多手段为住家老人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等服务，提高老年人归属感，且具有成本低、服务灵活等优点（见右图）。但内蒙古社区居家养老尚处探索发展阶段，主要由政府倡导推动，社会动力不足，在发展过程中面临诸多问题，需要从政府、社会、机构、社区等方面加强建设，促进内蒙古社区居家养老服务持续健康发展。
一、内蒙古社区居家养老服务发展存在的问题
（一）社区居家养老服务供给不足，服务水平落后
一是服务普及度不高。内蒙古现有居家老人中，家庭条件好、理念先进的，可通过互联网或者其他手段，在网上约单、叫餐、叫服务等，就基本解决了生活中的问题，更会选择有偿的医疗、家政等上门服务。而在老旧小区居住的独居老人，没钱没技能，与社会脱节，开展居家养老服务运行困难，基本没有人愿意选择有偿服务。
社区居家养老优势示意图
二是日间照料中心功能尚未有效发挥。内蒙古《加快发展养老服务业实施意见》提出，到2020年，96%的老年人依托社区实现居家养老，所有城镇社区要建成方便实用的社区老年人日间照料中心。2018年，内蒙古共建成日间照料中心882所，平均每个中心14.6张床位，远低于内蒙古《社区老年人日间照料中心运行管理办法》规定的设置床位不低于20张的标准。且多数日间照料中心仅是在空房间里摆几张桌子，由社区居委会组织简单活动，与老年人精神慰藉、应急救助等实际需求相差甚远。
护理满意度评级标准采用调查问卷方式来进行，分为非常满意、满意以及不满意。护理总体满意度=（非常满意+满意）/每组总人数×100%。
第四，能力估计。对IRT加以利用，结合多次判定的步骤得出试题南难度的平均数值，对考生的能力水平进行确定。
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（二）社区居家养老体制机制尚不完善，资金支撑不足
二是资金筹集渠道单一。当前，社区居家养老组织的主要资金来源是财政拨款和彩票公益金，但内蒙古财政拨款金额远不足以补充居家养老服务正常运行缺口。2017年，内蒙古福利支出15.5亿元，占当年GDP的9.6%，投入到社区居家养老服务中的资金就更少。且政府资金投入主要偏向大型医养结合机构，基层卫生中心和社区内嵌式养老院投入较少。由于福利性和非营利性高且以政府购买为主，社区居家养老行业总体盈亏平衡期长且市场回报率低，小部分个性化养老服务项目缺乏形成规模效应的能力，制约了社会组织的参与协作。
一是体制机制不健全。内蒙古居家养老政策建设滞后，对社区养老的性质定位、资金来源、运营管理、发展模式、行业竞争和政府职能发挥等缺乏统一规范，导致不同市场主体提供的服务产品难以形成有效竞争。社区居家养老服务机构专业化程度不高，缺少品牌连锁机构，在护理员资质认定、营养餐标准判定、纠纷处理调解程序等方面工作机制不成熟。缺乏对政府购买社区居家养老服务过程进行监督，服务质量不高。基层监管力量相对薄弱，尚未形成常态化监管机制。
三是社区居家养老服务供需脱节。生活服务针对性不强。内蒙古缺乏社区居家养老生活方面的服务规范，导致服务满足率不高。为老年人提供的叫餐服务，或是饮食搭配不合理、价格高昂，或是无法满足老年人仅点一碗粥、要一个馒头的差别化需求，更是忽略了老年人健康养生的需求。医疗服务供给不足。内蒙古《医养结合实施方案》指出，到2020年，家庭医生签约服务实现全覆盖，90%以上的老年人在社区和居家养老时能够享受到专业的医疗、护理等服务。由于缺乏具体实施细则，社区方责任、范围及收费标准和服务接受者的权益不明，导致签约率不高。“十三五”期间，内蒙古规划要创建200个社区医养结合示范中心，截至2018年，内蒙古确定的社区医养结合示范中心项目仅4个且发展缓慢。同时，内蒙古大部分居家养老服务机构只能进行诸如测量血压等简单操作，极少能有医生上门提供专业医疗护理服务。基础设施建设落后。大多数社区内文体娱乐设施陈旧、单一，活动场所小，养老服务软硬件设施建设与更新改造速度缓慢。老年人精神需求得不到满足。内蒙古社区居家养老服务主要针对生活和家政服务，老年人精神慰藉基本空白，志愿者上门也仅是做简单询问，难以通过心理学等专业手段对老年人进行心理疏导。
（三）社区居家养老服务队伍整体素质偏低，受众理念落后
一是扩大资金投入。综合内蒙古财政承受力和老人需求等，动态调整政府购买社区居家养老实施方案。通过项目和专项资金形式支持社区养老基础设施建设，鼓励民间资本进入。整合卫生健康部门的社区预防保健经费、医保费用中老年人医疗项目经费以及民政部门的居家养老服务补贴等，对社区居家养老康复机构给予整体资金扶持。
二、对策建议
(一)加强顶层设计，发挥政策支持作用
一是机构、企业实力不足。社区居家养老服务企业投资人理念更新不足，缺乏科学深入调研，服务供给针对性不强，且未能与其他相关产业形成联动，制约了行业发展。二是缺乏高质量服务人员。大多服务人员服务技能薄弱、年龄偏大、经历资质不足，对老年人生理、心理等需求了解不够。受经济收入、社会地位、风险因素等影响，居家养老服务机构骨干服务人员和专业护理人员流失较大，专业性较强的志愿者队伍也严重不足。三是受众理念更新不足。老年人对新型养老模式接纳慢，认为社区养老就是家庭对自己的抛弃，且大部分家庭对社区提供的养老服务内容及流程知之甚少。
二是加强政策及法律保障。针对社区老年人口规模和特点设计服务项目，做好城市规划、社区和城市环境适老化改造等工作。在投融资、土地供应、税费减免等方面出台具体激励措施，吸引社会力量参与，对低保、五保户等特殊群体制定较高补贴政策。简化对社区具有医疗性质的紧缺型“康复机构”审批手续。探索开展长期护理险的适宜模式，鼓励设计开发适合医养融合的商业保险，将失能老人养老服务纳入社保管理体系，出台针对性政策保障特殊困难老人需求。
三是强化监管和规则制定。强化行业监管，健全居家养老服务准入、退出、监管制度，制定技术标准，规范服务行为。把社区居家养老服务发展任务分解落实到街道，并建立责任监督、追究机制。营造良好市场环境，通过公开招标等方式购买居家养老服务，把关服务质量。依法确定适用政府定价和指导价的范围，防止乱收费。定期对资金投入、使用和结余进行审计，确保投入落在居家养老服务质量改善上。
四是加强医养结合政策落实。加快推广“家庭医生签约服务+健康快车+医联体”等服务模式，将医疗、养老、康复等一体化服务延伸到家庭。规范医疗护理项目、服务内容、标准和价格，将社区居家养老医养融合服务机构纳入定点报销，加大对大病、慢性病费用支付额度。
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（二）完善人才培养专业化水平，提升行业竞争力
建立养老服务职业资格认证体系，加快从业人员服务星级评定，增加助老服务关系、服务满意度调查等评价指标。加强与家政服务、医疗保健、护理康复等行业联动，实现多元化发展。实施品牌战略，合并市场上规模小、效率低、运营管理不善的居家养老服务企业，支持有实力的机构做大做强。发展一批带动力强的居家养老服务龙头企业，形成产业集群。
（三）结合“智慧养老”，发挥社区的基础作用
加大社区“互联网+”智能养老服务平台建设，利用大数据分析等技术手段，建立准确反映老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况变化的数据信息系统，高效对接专业医疗健康服务机构、家政和急救服务等。建立社区内卫生服务站同居家养老服务机构协作机制，充分发挥日间照料中心的作用。加大社区居家养老政策科普及解读工作，确保居民及企业知晓政策、善用政策。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心 ）
责任编辑：张莉莉
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