非政府组织在非洲冲突管理中的角色分析，本文主要内容关键词为：非洲论文,冲突论文,角色论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D51 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2008)01-0007-13
广义上讲，国际安全领域的冲突管理是指包括冲突预防、政治调解、军事干预和冲突后重建等在内的整个冲突解决过程。冷战结束以来，非政府组织在冲突管理中的作用和地位日渐突出，成为继国家和国家间组织之后的“第三种力量”。在非洲的冲突管理中，非政府组织同样是一支不可忽视的重要和平力量。非政府组织在非洲冲突管理中扮演着怎样的角色？它与非盟、联合国等政府间组织又是如何实现互动的？如何有效搭建非洲冲突管理的基本框架？本文试图对这些重要问题作一初步探讨。
一、非洲安全形势的演变与非政府组织的角色变迁
冷战结束以来，非洲大陆的安全形势呈现出三大变化趋向：
一是国内冲突与动乱成为非洲政治不稳定的主要表现形式。冷战结束和多党民主浪潮在非洲的扩散，使非洲地区出现了严重的力量失衡。长期被掩盖和抑制的民族、种族、宗教、政治派别等矛盾凸显，各种形式的内部冲突急剧增多。苏丹、索马里、塞拉利昂和安哥拉等国出现了不同规模的族际冲突，卢旺达甚至出现了惨绝人寰的种族大屠杀。在1990-2004年间，非洲大陆的17个地点共发生了19起重大武装冲突（指的是在一年内因作战而死亡的人数在1000人以上的冲突），除厄立特里亚和埃塞俄比亚的边界冲突属国家间冲突以外，其余的18起冲突均为国内冲突，而且绝大多数（15起）为政府权力之争。这些冲突往往导致国家失能和严重的人道主义灾难，如社会秩序的崩溃、种族屠杀和跨境难民潮。
二是大规模军事冲突的数量呈持续下降之势，但国内政权稳定和民主化进程仍有待加强。近年来，除苏丹、索马里等国家的内部冲突仍在继续外，利比里亚、科特迪瓦、布隆迪、安哥拉、塞拉利昂、刚果（金）等国内局势得到基本控制。非洲大陆爆发的重大武装冲突的数量渐趋减少：1990年为9起，1998年和1999年曾一度增至11起，几近占到当时全球重大武装冲突的一半；2000年后冲突数量持续下降，2005年降至3起，只占当年全球17起重大武装冲突的1/6。①尽管如此，多党民主政体在非洲大陆尚未完全巩固，军事政变、教派冲突和政党纷争还难以完全杜绝。2003年以来相继有科摩罗、中非、毛里塔尼亚、几内亚比绍、乌干达、塞内加尔、马里等国发生政变或兵变，非洲政局脆弱的一面依然比较突出。
三是各种形式的非传统安全威胁日益影响到非洲大陆的安全与稳定。近年来，人口的快速增长、部分国家经济持续低迷、难民的大规模流动、武器走私与非法买卖、生态环境恶化等问题在非洲大陆日益突出，成为导致局部地区动荡不宁的重要诱因。非洲大陆的冲突与动荡不仅与非洲历史、宗教和族际关系密切相关，而且与非洲经济、社会和文化发展，以及民族国家建构与政治民主化转型等问题息息相关，凸显了非洲社会错综复杂的发展症结。
非洲冲突形势的变化，迫切要求冲突管理更多地关注国内冲突的解决和应对非传统安全威胁。冷战结束以来，联合国极大地拓展了维和行动的职能、任务和形式，“第二代维和行动”使联合国从国际冲突的调解人向多角色转变。维和使命从主要处理国家间的暴力冲突扩展到监督选举、调查违反人权状况、实施人道救济、培训当地民事警察、临时接管国家的部分权力，以及在冲突制止后帮助受害国家安置难民、恢复发展生产和维护社会秩序等。冷战结束后非洲冲突的急剧增多和联合国维和职能的扩大，使联合国难以集中而有效地处理每一处冲突，而联合国维和经费的相对紧张和维和机制的乏力进一步限制了其管理冲突的能力。虽然当前联合国在非洲正在实施的维和行动有7处，占其全球维和行动总数16处的近一半，但这些努力仍难以有效维护非洲大陆的稳定。在近年来刚果（金）、利比里亚、塞拉利昂、科特迪瓦等国的国内冲突以及当前苏丹和索马里的内战中，联合国的介入较为迟缓且乏力，而联合国的迟钝反应更是酿成1994年卢旺达种族大屠杀的重要外部原因。
冷战结束以来，非统尝试建立“预防、处理和解决冲突机制”，强调“预防性外交”和“维持和平行动”的重要性。非盟在此基础上成立了“和平与安全理事会”，并采纳了带有实施强制干预性质的“非漠视”原则。但作为非洲冲突的第一道防线，非洲集体安全机制仍面临许多实际的棘手问题：尽管非洲集体安全机制不断发展完善，但一些关键性组织机构或安全体系，如大陆预警机制、非洲常设待命部队的组建至今未能完成；由于财力和维和人员的相对不足，非盟还难以独立完成冲突的预防、控制和冲突后的重建等任务，特别是在处理成员国国内冲突时尤其如此。当前非盟在苏丹的维和行动就面临维和经费的短缺，非盟在后勤补给、战略空运、指挥、控制以及作战计划的制定方面不得不依靠联合国和北约的指导与援助。
由于联合国和非统／非盟难以应付非洲大陆数量众多的国内冲突和宽泛的维和任务，这为非政府组织和民间机构作为“第三方”介入冲突管理提供了发展空间。在继续关注经济发展和民生问题的同时，越来越多的非政府组织开始介入非洲大陆的冲突管理，广泛参与人道主义救援、人权保护，甚至直接参与冲突的预防、控制和调解。非政府组织在冷战后非洲冲突管理中的地位迅速上升，越来越被视为能在基层为那些长期遭受宗教和种族冲突的国内社会带来和平与和解的希望。
二、非政府组织在非洲冲突管理中的主要功能与作用
就非政府组织的所属国而言，在非洲从事冲突管理的非政府组织主要有两类：
一是非洲本地的非政府组织。非洲的非政府组织早在民族独立前就已产生，在国家独立后获得了初步发展，并随着冷战结束后民主化进程的推进而获得了蓬勃发展。②联合国“非洲问题特别顾问办公室”于2004年修订后的“非洲非政府组织名录”（第三版）收录了3776个有较大影响的非政府组织。其中，涉及非洲冲突管理的非政府组织近600个，遍布45个非洲国家，如“埃及人权组织”(Egyptian Organization for Human Rights)，“埃塞俄比亚和平与发展委员会”(Ethiopian Peace and Development Committee)，“加纳冲突解决中心”(Centre for Conflict Resolution-Ghana)，肯尼亚的“非洲倡议计划”(Africa Initiative Program)，尼日利亚的“泛非和解会议”(Pan-African Reconciliation Council)，南非“非洲争端创造性解决中心”(African Centre for the Constructive Resolution of Disputes)等。③
二是国际非政府组织。近年来，非洲大陆以外的一些国际非政府组织积极关注非洲的冲突化解特别是当前苏丹国内和平进程，开始大规模地在非洲开展人道主义救援行动。如“国际红十字会”(the International Committee of the Red Cross)、“大赦国际”(Amnesty International)、“人权观察”(Human Rights Watch)、“非洲行动”(Africa Action)、“国际危机组织”(the International Crisis Group)、“圣爱智德团体”(the Community of Saint Egidio)、“牛津饥荒救济委员会”（Oxfam，又名乐施会）、“国际救援委员会”(International Rescue Committee)。④许多国际非政府组织不仅在非洲开展业务，而且还积极支持非洲的非政府组织的发展。如总部位于伦敦的“世界民主青年联盟”(World Federation of Democratic Youth)积极支持其会员组织“埃塞俄比亚青年联盟”(Ethiopian Youth League)的发展。
非政府组织在非洲冲突管理中的主要功能与作用有：
（一）早期预警与冲突预防。及早预防危机升级、避免冲突爆发被视为冲突管理的第一道环节。冲突预防相信“预防”胜于“治疗”，试图通过“防患于未然”来取代冲突爆发后再加以解决的代价高昂的政治军事行动。非政府组织常年工作在社会基层，熟悉争端发生地的各种社会矛盾、争端情势和民众的政治诉求，这使它们能够利用特殊的优势参与早期预警和冲突预防。其方式主要有：一是收集、解读和传递有关具体和潜在冲突的信息，呼吁社会各阶层、政府乃至国际社会关注并及时解决潜在危机；二是呼吁可能发生冲突的各方尽量保持克制，及早疏通对话渠道，避免危机升级并最终演变为直接冲突；三是积极参与危机潜在地区的经济和社会发展，因为经验表明，经济落后、贫富分化、体制薄弱或根本不存在、缺乏善政和严重侵犯人权现象都可能诱发不满情绪甚至冲突的产生。当前，包括“大赦国际”和“人权观察”在内的众多国际非政府组织和一些非洲本地的非政府组织积极活跃在尼日利亚、津巴布韦、利比里亚、科特迪瓦、布隆迪、塞拉利昂、刚果（金）等国，以监督政府选举、民族关系或社会矛盾状况等，并及时向国际社会披露信息，唤起国际社会的广泛关注。
（二）参与冲突调解。在冲突爆发后，非政府组织经常以调解者的身份在有关冲突各方之间展开斡旋，积极促成冲突各方参加谈判，跟踪监督并分析谈判过程，帮助创造并支持各方可接受的和谈条件和解决方案。非政府组织成员与冲突各方之间能够建立起一种长期的信任关系，这为冲突的和解奠定了基础。其中一些非政府组织努力促进不同宗教信仰团体之间进行对话，其方法是通过和地方社团以及社团领导建立长期联系，寻求推动和支持地方行为体已有的认同和可以接受的新的认同基础。这需要非政府组织熟悉冲突地区的基本情况、历史、文化和民族特性，并据此采用适合当地的调解手段和方法，而不能机械地套用基于西方冲突管理理论基础上的问题解决方法。国际非政府组织“国际警信协会”(International Alert)常年在西非和中非大湖地区支持联合国和区域组织实施的维持和平和缔造和平的行动，协助官方和非官方团体加强能力建设，给冲突各方创造讨论议题和加强沟通的非正式场合。⑤成立于1992年的“埃塞俄比亚和平与发展委员会”重在敦促非洲之角的冲突预防和冲突解决，为此专门设立了冲突预防和冲突解决部。
（三）人道主义援助。人道主义援助是非政府组织参与非洲冲突的最为经常的形式，它重在对受害地区实施的短期和紧急援助行动，包括运送食物、饮用水、药品和卫生设备，为无家可归的人提供庇护，修复受损的基础设施和建筑物，预防、隔离并医治威胁生命的疾病，遣送难民回国并重建家园，以及尽可能地保护难民的生命安全特别是免遭敌对势力的人为侵害。救援工作的直接目的在于挽救生命。冷战结束以后，国际红十字会积极关注非洲大陆的安全形势，在非洲派有27个代表团和工作组，几乎遍布非洲每一个冲突事发地、灾害区和贫困地区。仅2006年就将2.941亿美元财政预算用于非洲地区。自2003年以来，苏丹达尔富尔地区一直是国际红十字会的主要救助对象，特别是在达尔富尔南部地区的朱莱达难民营，国际红十字会开展了持续而广泛的人道救济行动。2006年，国际红十字会就向达尔富尔的大约31.1万名居民和国内流离失所者提供了超过2.2万吨的食品，为达尔富尔的五个初级卫生保健中心提供了药品和医疗用品，维修了四个难民营地内为约8万人服务的供水系统，并开展了多次失散人员的家庭重聚活动。⑥
（四）冲突后的重建。冲突制止后的和平重建主要致力于一种长期的社会参与。它试图分析并培育能够抑制冲突再度发生的社会、政治和经济要素，比如采取什么行动来防止国家失能和崩溃，如何建立民主制度、促进公民社会的发展，如何推进经济恢复和社会秩序的重建等，以重塑社会发展机制、稳定社会秩序、彻底消除引发冲突的根源。如果说冲突预警和冲突预防重在“预防”，冲突调解、人道主义救济重在“治疗”，冲突后的重建则在于“治愈”社会创伤。例如，“非洲行动”(Africa Action)是美国最早成立的有关非洲事务的非政府组织，近年来相继发起了“结束非洲艾滋病运动”、“减免非洲债务运动”，呼吁国际社会更多关注非洲的政治经济发展和社会正义，以便为非洲地区创造一个持久稳定的环境。近十年来，西方国家日益认识到非政府组织在从事和平重建和实施中长期经济援助方面具有政府间组织或单个国家难以具备的灵活性、创新性和高效性，开始把部分官方发展援助(ODA)转移给了非政府组织，这种对非洲援助经费的“私有化”进一步增强了部分非政府组织从事冲突管理的能力。
（五）人权保护与良政。当前非洲国内冲突常常伴有严重的种族屠杀、性别暴力和其他人权侵害行为，因此积极致力于人权保护和良政建设便成为非政府组织参与冲突管理的重要形式。一般而言，非政府组织对人权的关注主要有以下三种方式：(1)协助非洲国家行政当局提高人权保护意识和能力，宣传民主思想和良政理念。美国的“卡特中心”(Carter Center)在埃塞俄比亚实施了一系列人权建设计划，如建立了一个旨在通过培训司法人员以促进司法独立的工作室，一个旨在将人权理念灌输到警察行为规范的工作室。在赞比亚1991年举行首次民选期间，中心向赞比亚派出了监督选民登记和选举进程的观察团。⑦(2)监控并宣传政府权力滥用和人权虐待，为相关国际机构提供有关侵犯人权的书面证据和具体的案例材料。由于政府通常既是人权的保护者，也可能是人权侵犯的直接施暴者。因此，非政府组织通常对政府行为进行全程跟踪，关注政府的作为和不作为。为了采集信息，他们必须以观察者身份深入冲突事发地，遍访当地的非政府组织、教会、社区团体，并查阅与事件相关的官方资料。(3)当侵害人权事件发生后，人权组织多代表个人和团体对政府施加压力，并利用各种途径对公民权益进行保护或实施人道主义救援行动。许多国际非政府组织，如大赦国际、人权观察、国际救援委员会等，长期致力于向国际社会发布某些非洲国家违反民主和人权的信息和报告。特别是在白人少数统治时期的南非，国际非政府组织更是积极宣传种族隔离制度的残忍，呼吁国际社会联合抵制和制裁南非白人政府，这些举措对于西方大国特别是美国最终疏离南非白人统治集团起到了重要作用。⑧在冷战后的民主化进程中，非洲本地的非政府组织也积极从事人权保护和治理监督，以推进非洲的民主制度的完善。
三、非政府组织参与非洲冲突管理的相对优势与局限
非政府组织积极活跃在非洲冲突管理的各个环节上，对遏制冲突的升级、推动冲突的解决起着重要的作用。相比非盟、联合国及主权国家，非政府组织参与非洲冲突管理具有自身的优势和局限。
（一）相对优势。
1.立场更为中立。非洲本地的非政府组织都是各国民众自发组织起来的，反映了市民社会对非洲和平与发展的期待，而活跃在非洲的国际非政府组织则更是囊括了来自不同国别的社会活动家和学者。非政府组织的这种非官方属性使其在解决冲突中处于比政府间组织更为有利的位置，它们几乎可与冲突各方进行接触，不仅包括政府甚至也包括反政府力量。由于冲突各方一般都愿意接受一个公正的、非政治性的调解者提出的建议，非政府组织的非官方性身份可以减少冲突各方之间的紧张程度，把冲突带进非正式的、非官方的情景中，从而在没有正式外交的限制中帮助寻找解决矛盾的方法。当然，这种“非政治性”也是相对的，特别是一些在非洲开展工作的国际非政府组织还带有一定的意识形态偏见和某些先入为主的观念，这在一定程度上影响到它们对冲突各方的态度和立场。
2.行动更加灵活。同政府以及非盟、联合国等政府间国际组织相比，非政府组织的组织机构和活动方式相对灵活。在解决冲突时，政府间组织的行动往往需要通过正式的程序和机制，反复的讨论和论证不仅容易怠误时机，而且不同国家在相关问题上的意见分歧又可能导致集体决策的破产。例如，自2003年苏丹达尔富尔危机升级以来，联合国、非盟的维和行动一直未能完全到位，直到2007年7月31日，安理会才一致通过第1769号决议，决定向苏丹达尔富尔地区部署约2.6万人的非盟／联合国达尔富尔混合行动。⑨而非政府组织一般没有等级森严的官僚体制和繁琐的决策程序，它们可以根据事态发展对危机作出及时、灵活的反应。
3.舆论影响力强。非政府组织长期工作在矛盾比较突出的地区和社会基层，往往能够在第一时间出现在事发现场，能够比政府和国家间组织更快地知晓冲突情势的动态。同时，它们一般与媒体保持着良好的合作与交流渠道，能通过多种途径把有关信息迅速、及时地提供给国际公众，或者通过发动民众的力量开展跨国性和全球性的活动，将民众的需要和呼声带到国际决策场所。如卢旺达种族屠杀事件中，正是国际非政府组织把屠杀的情况披露出来，才使世界认识到这场人类的悲剧，也由此引起了世人的高度关注。当前苏丹达尔富尔地区的冲突现状及当地民众的生活状况，很多都是非政府组织披露出来的，这些信息甚至成为联合国开展决策时的重要参考。
（二）主要局限。
1.决策的自主性受到一定限制。非洲大陆的非政府组织很难从国内筹集到足够的资金，大多严重依赖外部资金支持，特别是来自美国和欧洲国家的政府或基金组织。如福特基金会、人权观察、大赦国际都给予了非洲非政府组织大量资金援助。许多大型的国际非政府组织的年预算资金都在1000万美元以上，而非洲地区的非政府组织大多缺乏足够的活动经费，如“保护非洲人权”(Protecting Human Rights in Africa)全年仅有2.5万美元的资金。⑩据1998年的统计表明，南非非政府组织的资金来源中，外部援助占最大比例(36.9%)，其余依次是政府机构或基金的支持(20%)、私人捐赠(13.3)和会费收入(9%)等。(11)然而，外来资金援助也带来很大挑战，接受资助的非政府组织在议程设置和关注议题上必须更多地与援助方保持一致，而并非完全出自非洲人的自身意愿。即便是实力雄厚的国际非政府组织也存在一定的自主性缺失问题，因为它们的活动还必须在一定程度上反映那些支持它们的大财团甚至政府的意愿。
2.生存与发展的可持续。非洲非政府组织对外部援助的依赖也从根本上决定了其生存和发展的可持续性，因为一旦外部援助中断，非洲非政府组织的生存和发展就面临巨大问题。近年来，随着南非种族隔离制度的终结、非洲民主化进程的推进以及非洲经济的逐步复苏，一些非洲非政府组织的外部援助正面临着逐步减少的危险。非洲的许多非政府组织之所以昙花一现，就在于难以持续地获得外部援助。非洲的非政府组织还极易受到国内政治环境的影响。例如，在南非种族隔离制度废除之前，相当部分的南非非政府组织主要从事反对种族歧视或在白人统治体制内力求改善黑人的权益。但在新南非成立后，这些维权组织很快发生了身份危机。同时，黑人多数统治力图加强政治集中并对社会进行有效控制，这样又相对缩小了非政府组织发展的空间。
3.缺乏足够的权威性和强制力。尽管非政府组织广泛参与了冲突预防和冲突调解，但非政府组织不具备主权国家和国际组织所拥有的权威和实力来对冲突方施加强制性影响。比如，非政府组织一般缺少足够的影响力而无法从谈判的某一方获得肯定的承诺以交换对方的让步；非政府组织不能使用经济的、军事的威胁或政治制裁来确保冲突各方承诺的有效性；非政府组织很少具有政府或政府间组织才拥有的完备的设施和其他便利条件。不仅如此，非政府组织通常并不具有政府和政府间组织代表所拥有的外交豁免权，也没有武装力量对他们予以保护，这使得非政府组织成员的人身和财产安全有时都面临威胁。在非洲国内冲突特别是种族或宗教冲突中，非政府组织一方面需要保护运送和分发的救济物资不被武装力量所劫掠，同时还不得不保护逃离家园的难民免受敌对武装的攻击，这迫使非政府组织不得不与武装分子进行周旋乃至发生直接的冲突。因此，非政府组织在人道救济意愿与实际的人道救济能力之间往往存在很大的距离。
从非洲冲突管理的现状来看，非政府组织所从事的活动较多地集中在冲突预警、人道主义援助、和平重建等领域，在涉及冲突调解、武器禁运、经济制裁、维和部署等领域，非政府组织的影响力仍较为有限。非盟、联合国无疑是维护非洲和平与安全的主要力量，非政府组织的作用更多的是一种有益的补充和配合。但是，随着非洲市民社会的壮大和国际社会更为积极地关注非洲的和平与发展，非政府组织在非洲冲突管理中的作用必将越来越大。
四、非政府组织与非洲冲突治理结构的多元建构
在冲突管理中，由政府和政府间组织所实施的冲突解决行动一般称为“第一轨道”，包括非政府组织在内的非官方努力一般被视为“第二轨道”。近年来，非盟和联合国等政府间组织日益认识到非政府组织在非洲冲突管理中“自下而上”的建设性作用，并开始创造条件与它们进行积极的协调与合作。实践证明，国际多边渠道是解决非洲冲突的有效途径，而这种多边渠道必然应当是非盟、联合国和各种非政府组织的更为密切的合作。
（一）非盟与非洲冲突管理中的非政府组织。
早在非盟成立前，非统就依靠“国际和平学会”(International Peace Academy)收集有关专家对非洲和平与安全的观点，并视其为完善和发展非统“冲突预防、管理和解决机制”的重要途径。非统还与国际警信协会、南非德班大学“非洲争端创造性解决中心”(African Center for the Constructive Resolution of Disputes)等密切合作，以发展和完善非统的早期预警机制。(12)为了更好地发挥妇女民间组织在非洲和平与发展事业中的作用，非统与非洲经济委员会于1998年建立了“非洲妇女和平与发展委员会”，以推动各地区、各国间妇女组织的创立和发展，充分发挥妇女在冲突管理中的作用，并从性别角度改变安全议题的主流观念。包括“非洲妇女团结组织”在内的众多妇女组织已获得在非洲人权委员会中的观察员地位。
21世纪是非洲大陆通过联合自强追求非洲复兴的世纪。2002年非盟取代非统组织，是非洲国家从政治合作走向全面联合的重大战略步骤，体现了非洲大陆从“求独立”到“求和平”、“求发展”的历史演进的必然。为了调动一切因素推动非洲复兴，非盟注重非政府组织在非洲和平与发展事业中的作用。一方面，非盟进一步从集体安全机制上肯定了与非政府组织的协调与合作。在《关于建立非洲联盟和平与安全理事会的议定书》中，非盟呼吁在冲突预防、冲突调解、和平重建、人道主义援助等方面积极加强同国际、非洲的非政府组织的合作，以寻求更为广泛的支持。非盟规定，非盟和平与安全理事会可以举行“非正式会议”，以征求那些关注非洲安全事务的地区机制、国际机构和市民社会组织（非政府组织）的积极建议，并寻求它们对非洲和平事业的支持。(13)另一方面，非盟也大力推动非洲非政府组织的能力建设。比如，近年来非盟鼓励非洲非政府组织积极争取从非洲的公共和私营部门、非洲发展银行以及非洲以外地区的黑人后裔那里筹集资金，同时呼吁西方大国、联合国专门机构和国际非政府组织应至少将援助非洲款项的25%拨付给非洲本地的非政府组织。(14)
（二）联合国与非洲冲突管理中的非政府组织。
联合国专门设置机构，支持非洲非政府组织的发展和国际非政府组织对非洲的关注。2003年5月1日，秘书长根据2002年11月4日大会A/57/7号决议，正式设立了“非洲问题特别顾问办公室”，其重要任务之一是：通过宣传和研究工作，加强国际上对非洲发展与安全的支持，积极鼓励并推动非政府组织广泛参与非洲的和平与发展进程，并促进各非政府组织间的横向联系和信息共享。联合国人道主义事务协调办公室(OCHA)还专门创办了“人权信息中心”(HIC)，及时公布苏丹达尔富尔地区的人道主义状况，发表专业性和动态性评论文章，其中许多信息出自活跃在苏丹冲突地带的非政府组织。
在一些重大的人道主义救援行动中，联合国与非政府组织展开了较为密切的合作。在20世纪90年代初期的索马里危机处理中，以美国为首的多国联合特种部队从1992年12月开始在索马里相继实施了两期维和行动，目的是武装护送食物、药品等救济物资，救济索马里灾民。在军阀混战的无政府状态下，非政府组织的救济物资和工作设备只有在联合国军事人员的保护下才能送达目的地。虽然此次联合国维和使命最终宣告失败，但无疑见证了联合国与非政府间组织在人道救济领域开展大规模合作的可能。
联合国还积极支持非洲的非政府组织的发展。比如，联合国于1998年支持建立了“埃塞俄比亚联合国协会”(United Nations Association of Ethiopia)，目的在于发动为实现联合国目标的人民运动，推动非洲的非政府组织、协会和其他自愿者组织开展彼此间的合作。联合国经社理事会等专门机构还积极支持非洲国家的非政府组织的发展，如“埃塞俄比亚青年联盟”在经社理事会就享有咨询地位并得到资金支持。
（三）非洲冲突管理网络的多元结构。
提高解决当代非洲冲突的能力和效率，就应该也必须通过一个跨国框架来增进非盟、联合国相关机构和非政府组织（包括国际非政府组织和非洲本地的非政府组织）之间的合作与协调，从而使非洲安全机制得以建立起纵深的防御体系。在这一安全体系中，第一层面是非盟及各次地区组织的维和使命，这是非洲大陆冲突管理的第一道防线，它在制止大陆冲突的发生、控制非洲冲突发展和蔓延以及动员非洲国家的安全合作意识等方面起到了最为核心的作用。相比联合国和西方大国，非洲的地区和次地区组织对控制本地区的冲突更具敏感性和迫切性，而且往往更为熟悉冲突发生的背景与原因，在冲突的预防和处理中具有许多区域外力量难以比拟的天然优势。未来非洲安全形势的良性发展，将在相当程度上取决于非洲集体安全机制的发展和完善程度。第二层面是联合国在非洲实施的维和行动，以及外部大国适时的财政援助和维和支持。由于非洲自主维和行动往往缺乏必要的财力和行动能力，在非洲的许多冲突管理中，联合国仍然是维护非洲和平与安全的最为重要的力量。第三层面是国际或非洲本地的非政府组织对非洲冲突的关注和介入，包括冲突预警、人道主义援助、冲突调解以及形式多样的和平重建。非洲安全体系的建设，以及非洲大陆安全形势的有效维护，必须有赖于上述三层次力量的有效协调。
结束语
随着非洲本地非政府组织的蓬勃发展和国际非政府组织对非洲冲突的积极关注，非政府组织已经成为非洲和平与安全建设的重要力量，这是非洲冲突管理中的一个重要变化趋向。对此，中国应给予及时关注和回应：一是更为积极地关注和支持非洲本地非政府组织的发展，在减灾、救灾领域对它们提供培训和技术指导，并加大人员交流。二是鼓励和引导中国的非政府组织更多地走出国门、走进非洲，加大同国际非政府组织和非洲的非政府组织之间的联系、对话与合作，并且在人道主义救援、经济社会重建等领域加强合作，积极支持非洲大陆的和平与发展。《中国对非洲政策文件》慎重表示：“中国将积极回应非洲国家的紧急人道主义援助要求，鼓励并支持中国红十字会等非政府组织与非洲国家相关团体开展交流与合作。”“鼓励并积极引导中非民间团体交往，特别是加强青年、妇女的交流，增进双方人民之间的理解、信任与合作。鼓励并引导志愿者赴非洲国家服务。”(15)三是重视国际非政府组织和部分非洲非政府组织的舆论宣传。近年来，许多国际非政府组织或有西方背景的非洲非政府组织大肆攻击中国在非洲的外交政策，它们往往拿中国与苏丹和津巴布韦的关系来大做文章，指责中国在非洲推行“新殖民主义”，诋毁中国对非政策“漠视人权”和“支持独裁政权”，(16)极大地损害了中国的国家形象和国际声誉。中国不仅应严厉批驳某些不实的恶意攻击，还应积极通过官方或民间渠道加强同它们的对话与沟通，大力宣传中国对非洲政策的实质，尽可能地化解它们对中国的固有偏见。中国不能忽视或轻视国际社会对自己非洲政策的指责，因为西方舆论所拥有的话语权会显著增加中国在非洲建构软实力的成本和难度，给本来良性发展的中非关系带来不应有的变数。
收稿日期：2007-10-10
注释：
①以上数据参见斯德哥尔摩国际和平研究所编：《SIPRI年鉴2006：军备、裁军和国际安全》[M]，中国军控与裁军协会译，世界知识出版社，2007年版，第135页。
②Makau Mutua,"African Human Rights Organizations:Questions of Context and Legitimacy",in Paul Tiyambe Zeleza & Philip J.Mcconnaughay (eds.),Human Rights,the Rule of Law,and Development in Africa,Philadelphia:University of Pennsylvania Press,2004,pp.191-197.
③"Networking:Directory of African NGOs",http://www.un.org/africa/osaa/ngodirectory/index.htm.
④See "Crisis in Darfur",http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm? id=3060.
⑤Pamela Aall,"NGOs,Conflict Management and Peacekeeping",in Tom Woodhouse & Oliver Ramsbotham (eds.),Peacekeeping and Conflict Resolution,London:Frank Cass& Co.Ltd.,2000,pp.121-141.
⑥See "ICRC Annual Report 2006:Africa Introduction",http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/htmlall/africa? Open Document.
⑦Connie Peck,Sustainable Peace:The Role of the UN and Regional Organizations in Preventing Conflict,Lanham:Rowman & Littlefield Publishers,Inc,1998,pp.195-198.
⑧同②。
⑨参见联合国网站“苏丹达尔富尔”，http://www.un.org/chinese/ha/issue/sudan/un.shtml.
⑩Claude E.Welch,Jr.,"Human Rights and Development in Africa:NGOs",in Paul Tiyambe Zeleza&Philip J.Mcconnaughay (eds.),Human Rights,the Rule of Law,and Development in Africa,pp.199-208.
(11)Volkhrt Finn Heinrich,"The Role of NGOs in Strengthening the Foundations of South African Democracy",International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations,Vo1.12,No.1,2001,pp.1-15.
(12)同(7),p.191.
(13)See "Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union",http://www.africa-union.org/root/au/Ducuments/Treaties/treaties.htm.
(14)Nick Cater,"Empowering NGOs",New African,February,2005,pp.44-47.
(15)《中国对非洲政策文件》[N]，《人民日报》2006年1月13日。
(16)See Firoze Manji & Stephen Marks,African Perspectives on China in Africa,http://www.pambazuka.org/en/publications/index.php.
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