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项怀诚部长在1999年全国财政工作会议上的讲话再次明确指出：“转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架”。然而，财政学界对这一问题仍存在着激烈的论争。本文拟就财政及公共财政的基本问题谈点看法。
一、财政概念的一般表述及其分析
（一）财政概念的一般表述
财政概念一般可表述为：财政是国家为了实现其职能的需要，凭借政治权力及财产权力，参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动。
马克思指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第170页，人民出版社1972年版。）政治权力为国家所独有，其主体就是国家。马克思说：“捐税体现着表现在经济上的国家存在，”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第181页，人民出版社1972年版。）又说：“国家存在的经济体现就是捐税。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第181页，人民出版社1972年版。）所以，政治权力在经济上实现自己的形式就是税收。财产权力就是所有者的权力，所有者不仅包括生产资料（含土地）的所有者，而且包括劳动力所有者，所以，财产权力即所有者的权力借以在经济上实现自己的形式进一步分割为产业利息、商业利润、借贷利润、地租及工资等。
以上仅是两种权力的主体不同一的前提下，它们借以在经济上实现自己的形式。问题在于，两种权力的主体同一，即两种权力的主体都是国家，国家既是财产权力的主体，又是政治权力的主体，与此相联系的分配与再分配的一系列经济活动，就是我们这里所讲的财政。
社会主义国家是建立在生产资料公有制基础之上的新型国家，它具有国家的一般性——作为主权者或社会管理者，凭借政治权力，以税收的形式参与包括国有经济在内的各种经济成分和资本组织形式的收入分配，并作相应的再分配；它又具有国家的特殊性——作为生产资料的所有者或出资者，凭借财产权力，以上缴国有资产收益的形式参与国有经济及相关的资本组织形式的利润分配，并作相应的再分配。在这两种分配的场合，国家都是分配的主体，所不同的是国家具有双重身份，使之具有两种权力，因而财政分配主要包括政治权力属性的分配和财产权力属性的分配。
从国家的职能种类来看，一般概指政治职能和经济职能。诚然，国家是阶级矛盾不可调和的产物，但国家在执行其阶级的职能时，必须同时执行其社会的职能。如果它不同时执行其社会的职能，动荡和危机则是势所必然的，正如马克思所描述的：资本主义的丧钟就要敲响了，剥夺者就要被剥夺了；列宁所描述的：帝国主义是垂死的、寄生的、腐朽的。新科技革命为执行社会职能提供了相应的物质条件，使得财政收支运行还必须考虑提供公共福利和优化资源配置、公平收入分配、稳定经济并有适度的经济增长，而这就属于社会的公共需要。所以，在国家实现的职能中，是包含着社会的公共需要的，只不过公共需要在不同的历史发展阶段的内容和范围有所差异，并反映着不同的生产关系。
财政首先表现为一种分配活动，但就分配论分配显然是狭隘的，但是把财政定义为是国家（或政府）所进行的经济活动，又失之过宽。在我看来，通过财政分配，还要发生资源配置、收入分配、促进经济稳定和增长等经济活动。所以，财政是参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动。
（二）对其他观点的简要评析
关于财政起源及相关的财政概念描述有几种截然不同的意见。我们在上面讲的一些看法，作的一些分析，可以看作“国家分配论”中的又一种看法。“国家分配论”主张财政是伴随着国家的产生而产生的，从古至今的财政就是国家财政。除此之外，还有其他各种观点，主要有“价值分配论”、“国家资金运动论”、“剩余产品分配论”和“社会共同需要论”等。这些观点的共同之处，是将财政囿于分配来考虑问题。
“价值分配论”认为随着商品交换及其内在矛盾的发展，当货币充作支付手段的职能扩展到商品流通之外，才产生价值分配，而财政是国家对价值的分配。“国家资金运动论”认为国家资金的形成、分配、使用、周转等一系列的分配过程，即国家对一系列的资金分配过程就是财政。这两种观点，都把财政的起源及相应的财政概念描述定格在货币关系的范围，在货币关系以外是不会产生和存在财政的。
从人类社会发展的历史看，随着社会生产力的发展，由于商品货币经济发展的具体条件不同，国家财政对社会产品的分配与再分配，曾经过实物形式与货币形式互为主次、互相交错的过程。在奴隶社会，财政分配以实物或劳役形式为主，辅以少量的货币形式。中间经过封建社会，一直到资本主义社会，商品经济有了高度发展，财政分配才普遍表现为货币形式。
在我国，旧中国时期的财政分配以货币形式为主，也包括有实物赋税形式；中华人民共和国成立后，财政分配也以货币形式为主，但农业税在相当长时期内一直征收实物。
总之，把财政的起源及相应的财政概念描述均定格在货币关系的范围，从而把财政只看成是国家利用价值形式对社会产品的分配与再分配，或者只看成是国家的资金运动，就难以把实物形式的分配包括到财政分配中去，也就难以对财政起源和概念进行全面的概括。
“剩余产品分配论”强调剩余产品是财政关系产生的物质基础，随着剩余产品的出现而发生的社会职能组织占有剩余产品的过程，也就是财政关系的萌芽和发展的过程，因此认为在原始社会已经产生财政关系，财政先于国家的产生而产生，先于国家的存在而存在。应当说，财政分配的主要对象是剩余产品，但是，以剩余产品为分配对象，参与剩余产品分配和再分配的，不仅有国家财政，而且还有与剩余产品生产有关的阶级及其成员，以及与剩余产品生产无直接关系的其他分配环节。所以，如果把剩余产品的分配定格为财政，不仅扩大了财政分配的范围，而且忽视了财政产生的社会政治条件。
“社会共同（公共）需要论”主张财政是为了满足社会共同（公共）需要而表现的人力、物力和财力的分配活动，强调财政是为满足社会共同（公共）需要而形成的社会集中化的分配关系，这一分配关系在原始社会已经形成。这种观点承认财政在国家产生以后同国家活动有关，但认为财政不是随国家的产生而产生的，财政的出现要比国家产生早得多。从否定财政的产生同国家有着本质联系这一点看，“社会共同（公共）需要论”同“剩余产品分配论”的观点是一致的。其实，“社会共同（公共）需要”无论在什么样的社会形态下，或少或多总是存在的，而满足这种需要，即使在财政产生之后也不仅仅限于国家财政，例如企业、单位和个人开河渠、修公路、举办文化教育事业、医院、剧团等。
二、公共财政是财政的公共性发展之必然
财政（Public Finance）历来是指国家财政或政府财政，本来是没有什么异义的。有时只是为了强调其分配主体，同时也为了区别企业财务等，才使用国家财政这一全称，而不简称为财政。就笔者所见，建国后国内率先公开将英文Public Finance直译为“公共财政（学）”，当推张愚山先生，但即或如此，张先生也认为“公共财政（学）”是财政（学）著作。（注：参见[美]阿·埃克斯坦：《公共财政学》，张愚山译，中国财经出版社1983年3月版。）但最近几年， “公共财政”这一术语使用频率越来越高，争论亦日趋激烈。我们认为，财政本来就是公共的，如果某类收支活动是私人的（或市场的），就断然不会是财政。当然，换个角度来讲，财政的公共性又是发展的，在不同的政治经济条件和历史发展的不同阶段，其实现形式和存在范围是不完全相同的，而“越位分配”或“缺位分配”只是扭曲地表现着财政的公共性，而这正是我们今天改革的应有之义和着力点。
（一）从“财政”语汇的发展看财政的公共性
英文“Finance”是个多义词，可翻译为财政、金融， 还可翻译为财务，到底作何解释，须结合上下文而定。英文“Finance”一词， 源出于拉丁文Finis，原文有支付期限的意义，以后变为Finare， 则有支款及裁判上确定款项与罚金支付等义。至16 世纪又转成法语， 遂变成Finances，始有公共收入的意义。17世纪以后，更用以指国家一般的理财，到了19世纪，则指一切公共团体的理财，20世纪初，由法国传入各国后，
即用以指国家及其他公共团体的财政。
为了与商业理财（Business Finance）或公司理财（Corporation Finance）相区别， 则加“Public”，“Public Finance”则对应“财政”或“财政学”。在我国的历史上，财政称之为国计、国用、度支等，而财政一词见诸于清代光绪年间，借用日本人的译法。日本在明治维新时，引进西欧的Finance词意，同时运用中国古代的“财”和“政”的词意， 立“财政”一词。当时解释为：财者，钱财也，政者，政治也，财政者乃管理公共钱财或财货之事也。据说，严复在将亚当·斯密的《国民财富的性质及原因的研究》意译为《原富》时就借用日本的译法，译为财政。
总之，从中西文关于财政这一语汇的发展与变化来看，是可以窥视到财政的公共性是发展的，当然也是规范的，是与金融、商业理财、公司理财相区别的。
（二）从财政收支的特点变化看财政的公共性
随着社会生产力的发展和国家政权的更替，财政的性质、内容、形式、特点都在不断地发展变化，先后出现过奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政。就财政收支的特点来看，财政的公共性也是发展变化的。
在奴隶制国家，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，其实行土地国有制，国王是最大的奴隶主，也是全国土地的所有者。国家的财政收入，主要来自奴隶的劳役地租、战争掠夺和纳贡；国家的财政支出，主要用作战争和祭祀、王室费用和公共工程支出。有的收支，哪些是国王私人的收支，哪些是国家公共的收支，是不可能完全分清的，甚或是合为一体的。加以奴隶制经济纯系自然经济，商品货币关系很不发达，一切财政收支形式均为实物，国家虽也设官分管，但要统一计算，对照比较，是不可能的。
在封建制国家，封建制经济一般可分为领主制经济和地主制经济。总体而言，封建制国家的主要财政收入来自农民的无酬劳动、办专卖、征关市，来自纳贡、捐输、贡献及发行货币收入和借债；主要的财政支出用于军队和各种强制机关的支出、王室和官俸支出、工程费用等。在领主封建时代，公卿大夫、亲王贵族，各有领地，不需要国家给他们很多薪俸，官俸支出在国家财政中不占重要地位。而地主封建时代，官吏生活多仰给官俸，官俸支出在国家财政中的重要性就表现出来。总之，封建时期国家财政收支和国王私人收支由不可分割，经历了从形式上分别管理逐步变为完全可以分开的过程，尤其是在封建社会的后期亦然。
在封建社会后期，资产阶级在反对封建国家的斗争中，把夺取财权作为斗争的重要内容之一。马克思说：“一旦社会的经济进步，把摆脱封建桎梏和通过消除封建不平等来确立权利平等的要求提到日程上来，这种要求……，也不能不要求废除封建特惠，贵族免税权以及个别等级的政治特权。”（注：《马克思恩格斯全集》第20卷，第116页， 人民出版社1971年版。）资产阶级要获得自由平等的权利，也就要废除封建特权，要限制王室的政权，莫若控制其财权，并将王室收支与国家政府收支分离。所以立宪政治须以管理财政为起点，英国17世纪末就规定，封建国家必须向有资产阶级代表参加的议会提出财政收支报告，不经议会同意不得付诸实施。资产阶级夺取政权之后，对封建国家的财政税收制度进行了改革，不仅建立了比较完善的预算编制、审核和执行的制度，制定了发行公债以及公债到期还本付息的规定，更大力改进税收制度。至此，财政的公共性取得了独立的、完全的存在形式。至于财政的公共性在资本主义自由时期和垄断时期，在社会主义计划经济条件下和建立市场经济条件下，其具体的实现形式和存在范围，则在后面再予论及。
（三）从财政或财政学研究范围的拓展看财政的公共性
什么是财政？一般说来，早期的西方学者认为财政是政府收入和支出的管理，有时也叫做政府资金的征收、使用和管理，而财政学就是政府收支管理的科学。随着经济的发展，西方财政学的主要内容有所变迁，大致可分为两个时期：
1.古典学派和庸俗学派的观点
早在17、18世纪，在重商主义的影响下，德国官房学派就以国库行政为中心，讨论租税征收和费用管理的方法，这可以说是财政学的原始形式。德国官房学派，又称计臣学派。Kamera一词出自拉丁语，就是房屋的意思，亦是指国王贮藏私产之所在，继则用以指国库或国王的会计室。德国各大学设有官房学，培养经济、行政和财政人才，专门研究官房学的人，就称为官房学派。
重农学派提倡简化税制，主张以“纯产品”理论为基础的单一税制——地租税，但还没有财政学体系。
亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中，系统地讨论了财政赋税等问题，特别是在第5 篇《论君主或国家的收入》中专门讨论了国家财政问题，包括国家经费（国防费、司法经费、公共工程和公共机关的费用），其收入源泉（各种赋税和公债）以及征税的原则方法等，形成了财政学的比较完整的体系。由于他把财政作为政治经济学的一个部分来研究，作为一个经济范畴来分析，作为国家经济与私人经济相区别，所以恩格斯说斯密首创了财政学。
大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中有10章论赋税，在《基金制度论》中讨论了公债。约翰·穆勒的《政治经济学原理》第5 篇的标题是《政府的影响》，有7章讨论财政，尤其是租税与公债。 阿·马歇尔在《经济学原理》中，有不少散见的关于租税的理论，但没有系统的租税论述。埃奇沃思提出了租税学的定义：“租税学包含两个主题，即可把纯理论的特性归纳起来的主题：一是归宿定律，一是均等牺牲原则。”但这还不是财政学的定义，只不过他用了“租税学”这一名词。
法国古典政治经济学完成者和小资产阶级政治经济学的创始人西斯蒙第在1819年出版的《政治经济学新原理》中，给财政学下了定义：“人类形成社会团体之后，就必须管理由自己的财富产生的共同利益。社会形成的初期，就有一部分公共财产必须用于满足公共的需要。如何征收和管理这种不属于个人而属于公共所有的国民收入，就成为政治家的一门重要的科学知识，我们把这部分知识叫做财政。”他把财政同国民收入结合起来，但还是一个极粗糙的定义。不过，西斯蒙第之后约1 个世纪中的资产阶级财政学，在什么是财政这一问题上，基本上没有离开西斯蒙第的看法。
总之，自由资本主义时期古典学派和英、法庸俗学派的财政学，只限于赋税、支出和公债等几个范畴。英、法财政学一般也是归在政治经济学中。德国则有独立体系的财政学。19世纪末至20世纪初，自从德国庸俗学派财政学者在罗尔把官房学划分为经济学、行政学、财政学之后，许多财政学者，如瓦格纳写了财政论著，认为财政是以国家为主体的公共经济的科学。
到了19世纪末和20世纪初，英、法财政学也发生了一些变化。资产阶级的经济学替代了资产阶级政治经济学，虽有些流行的经济学教科书中仍包含有巨大篇幅的财政学篇章，但一般的经济学著作已不再包括系统的财政学。这种发展的另一面则是出现了财政学专著。如英国1892年出版的巴斯塔布尔的《财政学》和1922年出版的多尔顿的《财政学》。这些《财政学》对财政有类似的定义：“财政是关于公共权力机关的收入和支出并使其相互适应的事务”，“财政一词的意义即为货币事情及管理”。从总体上看，这些财政学书籍的内容是沿袭古典学派和庸俗学派的财政学体系的。
2.现代资产阶级学者的观点
1929年的大危机以及二战期间的通货膨胀，标志着资本主义国家经济的重大变化。为挽救资本主义危机、维护资本主义制度，强调国家干预经济必要性的凯恩斯主义应运而生。
（1）国家干预与市场经济问题
要了解现代西方财政学的观点，有必要回顾西方国家传统的财政思想在这个问题上的两大基本思潮。
第一种思潮是个人主义的国家观，在英、法、美等国占优势。他们认为，国家不应该，也不能够通过财政来干预市场经济。其理由是：个人是独立的，有自己的意识和行动，国家不过是这些个人结合而成的，国家所能做的，只限于向个人征收必要的税金，来办理少量公共事务，其余的应该让个人自由行动。第二种思潮是全体主义的国家观，在德国占优势。他们认为，国家应该通过财政来干预市场经济。其理由是：国家虽然是由个人形成，但国家本身是一个有机的整体，国家的意志和行动，代表全体个人，并要超过各个人的行动和意志。每一个人的经济意志与活动，都要受国家的影响，所以国家是能够通过财政干预经济的。19世纪后期，产生了福利经济学。提出福利经济学的，如英国的霍布森等，原来是自由主义经济学者。只是19世纪末年，因社会思潮要求改良，使原来主张国家不应干预私人经济的人改变了原有看法。所以，福利经济学转而认为国家财政应以增加社会公共福利为目标，要考虑财政收支对社会公共福利起什么影响。福利经济学的观点对财政学产生了重要的影响，从某种意义上说，个人主义逐渐倾向全体主义。同时在另一方面，德国全体主义或国家主义经济学，也逐渐接受英、美财政学说。二战后，德国财政经济政策、制度被称为社会市场经济，即通过国家政策措施，支配经济的发展，但也注意到个人在市场经济中所起的作用。所以，前述两种思潮有逐渐融合的趋势。
（2）凯恩斯主义关于财政学的主题
1936年，凯恩斯发表了《就业、利息与货币通论》，这本书不仅在资产阶级经济学上，而且在资产阶级财政学上，都是划时代的著作，造成了资本主义经济的巨大变化。在财政学方面，凯恩斯认为，传统的财政范畴如税收、支出、公债、预算等仅仅是财政学主题的一部分。除此之外，他还系统地论述国家干预经济，尤其是包括政府政策的实施对总体经济活动（如失业和通货膨胀等）水平的影响。近几十年来，西方财政学书籍往往标明“财政学原理、制度和政策”，政策被提高到相当高的地位。凯恩斯主义者的观点，对后来的财政学产生了重大的影响。
（3）岸田俊辅和马斯格雷夫的财政定义
为适应垄断资产阶级的要求，一些资产阶级财政学者对财政定义作了新的阐述。日本大藏省官员岸田俊辅在1978年版的《图说日本财政》中把财政定义由“国家资金的征收，使用和管理”发展为“政府所进行的经济活动”。美国马斯格雷夫在他的《财政学理论与实践》1973年初版序言中说，“财政这一名词，传统地应用于包含税收和支出措施的那套政策问题。这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平的，不过这个名词已为人们所熟知， 而且称之为公共部门经济所引起的误解将不会更少些。 ”他在该书1980年第三版中说：“本书论述公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括它对资源利用的水平和配置，以及它在消费者之间的收入分配的全部关系。虽然我们的主题是归属于财政学的，但它涉及到问题的资金方面，也涉及到实物方面。而且，它不单纯是个公共经济问题。因为公共部门是在和私有部门相互作用之中运行的，所以两个部门都进入分析，不仅支出和税收政策的效果有赖于私人部门的反应，而且对财政措施的需要也取决于财政措施不存在时私人部门如何行动。”
总之，现代西方财政学的主题已不限于财政收支管理，更不限于货币资金管理，而要结合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从公私部门经济的相互作用，从宏观和微观的角度进行分析，强调财政是经济的一个范畴，甚至于有人用“公共部门经济学”或“财政经济学”的名称来代替“财政学”。
综上所述，从财政或财政学的发展来看，财政研究范围的拓展，也进一步扩大了财政的公共性。
（四）从经济条件的转换看财政的公共性
在高度集中统一的计划经济条件下，财政的功能无所不包，统包统揽，越位分配，不仅涉及企业简单再生产，而且关联企业扩大再生产，乃至于有人称之为“大财政”、“生产建设财政”等等。应该说，在这种体制下生成的财政公共性，其范围和口径是经济体制所使然，这种公共性是别扭的、扭曲的，在建立社会主义市场经济体制的过程中，是需要改革和规范的。
在社会主义市场经济条件下，随着市场在资源配置方面基础性作用的发挥，财政的公共性涉及到国内外市场的参与者，涉及到社会经济生活的各个层面，财政分配范围不仅扩展到社会再生产的各个环节，而且扩展到国内外市场及其市场作用不到的范围。正因为如此，商品经济及至市场经济要求有法制规范财政的公共性（涉及的主体、分配范围等），正确划分市场和财政各自作用的范围。
社会主义市场经济还进一步改变和拓展了经济运行过程，使财政关系及其公共性由过去的单纯的经费筹集和供给变为还须强化经营管理，财政再分配也相应采取市场性再分配和非市场性再分配相结合。财政公共性的这种变化，不仅与自然经济中的财政关系及其公共性有了原则区别，而且与计划经济，甚至一般的商品经济中财政关系及其公共性也有很大的区别。所以，按照市场发展的要求，把财政关系及其公共性纳入市场经济体制运行轨道，是财政体制改革需要妥善解决的问题。
在社会主义市场经济条件下，财政的功能及其公共性，在筹集资金、保障经费供给、对经济运行的控制、调节和协调社会利益方面，较之过去表现得更为动态和明显。在市场经济条件下，市场在配置资源、收入分配和稳定经济发展等方面起着基础性作用，财政分配正是立足于这种基础，成为资源配置、收入分配、稳定和发展经济最有效的调节机制，可以加速或抑制经济发展的速度，引导生产经营方向，调整产业结构、产品结构、技术结构和地区结构，公平分配收入，平衡社会总需求和总供给等。如果没有财政的“第二次”调节，那就只能任凭经济的盲目发展或停滞，使社会经济处于波动或混乱状况。所以，市场经济的发展，不仅为财政关系及其公共性的发展创造了物质条件，而且通过扩大并强化财政的功能，使财政关系及其公共性在现代经济生活中占有举足轻重的重要地位。
总之，财政本来就是公共的，但其公共性有一个发展过程，如果说在奴隶制、封建制条件下，君主（国王或皇帝）个人收支和国家的收支不可分离，财政的公共性尚未彻底独立和成熟，而在计划经济条件下，财政的公共性范围又无序扩张；那么，在市场经济条件下，财政的公共性则取得了独立、成熟、规范、完全的存在形式——公共财政，亦即市场经济财政，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的基本框架体系，是势所必然的。
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