摘要：目前中国经济迅速增长、工业化和城市化进程也大大加快使得全社会对于农民的土地征用问题日益受到关注，土地征用过程中农民和国家之间的矛盾也越来越多，由于规范不健全、农民的国家集体意识不强以及执法队伍实施方式不恰当造成的暴力征地冲突不断。因此，如何做到土地征用补偿制度更加健全，让该制度更加符合法律规定，进而维护农民的合法权益，保证社会的稳定，成为我国急需解决的一个重大问题。
关键词：征地标准；补偿；分配；国家意识；
一、我国目前农村土地征收征用补偿过程中存在的问题
第一，农村土地征收征用补偿标准不够高，费用分配存在不公平现象。我国的征地补偿费目前看来主要是由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费组成的，现行法律规定，土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，但最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。从现有法律来看，对于该制度标准的问题，我国目前并没有一个明确具体的规定，只是规定了一个赔偿范围。在实际执行中，自然的也就有些基层组织选用最低额对失地农民进行补偿，这既造成了实际的补偿与理论上的补偿有很大的不符。
第二，农村土地征收征用补偿的程序方面不够规范。我国现有征地程序看似完善，每一步却都没有监管和保障。有些用地单位在没有取得政府批准的情况下，就擅自与基层组织直接就有关事项进行商讨、确定。在实践过程中，关于该措施的实施并不是由政府主管部门负责的，大部分情况下，征地补偿等有关农民切身利益的问题都是由基层组织和用地单位直接进行的，因此征地补偿过程也就得不到土地管理部门的监管，对于有关事项基层组织并不会公开征求意见，农民也无法参与进来。少数基层组织对该制度的费用和方案擅自决定，对有些项目进行隐瞒，损害了他们的利益，引起农民很大的不满[1]。
第三，我国基层群众自治组织挪用、截留补偿金的现象频发。征地补偿金本应该是要全部用于补偿失地农民的，但有些地方还私自利用该资金进行一些其他活动，使征地补偿金发挥不了它原本发挥的作用。该费用本应该要在该措施批准之日起3个月内全部分配给农民，但由于中间环节太多，该资金有被截留的现象。
最后，现行农村土地征收征用的习惯和做法使失地农民无法获得生活保障。从全国现有的补偿制度来看，对失地农民的安置方式看似多样，农民可以多途径获得补偿，但目前的安置形式还是过于简单，一般主要是由集体组织内部进行安置，或者一次性地补偿给农民一定的金钱[2]，这从根本上来说，并没有彻底地保障到公民以后的生活。
二、我国现行农村土地征收征用补偿问题产生的原因
我国现行农村征地实践中存在众多问题，笔者通过调查和阅读有关书籍，总结主要原因有以下几点。
首先，现行法律对征收补偿的数额、计算方式等方面规定不明确，土地征收征用的具体实施工作缺乏法律规范的保障。我国现行法律对该制度的补偿规定了上下限，但没有明确的、确定的补偿数额或者计算方式。个别基层群众自治组织在征地补偿分配时就会按照下限分配，国家批下来的补偿款并没有全部分配给被征地农民，也就是无法足额补偿他们受损的利益。我国的征地补偿程序分批前报批程序和批后实施程序，步骤合理完善，但很多情况这些程序都得不到准确的执行，失去土地的农民也无法参加到该制度的实施中去。
其次，有关机关监管不力，贪污、受贿、挪用公款等现象时有发生。根据国发[2004]28号文件规定，如何安排该费用主要是由农业部门和民政部门进行监管。从政府部门的层面上说，该费用的分配和使用由农业部门和民政部门负责监督，从失地农民的层面上说，他们才是该制度真正的监督者，因为他们既是被征地的当事人，也是补偿实施的对象。可见我国法律对于征地补偿金的监管还是有规定的，但监管力度不够，大多数情况下往往是把责任推给国家土地管理部门，就造成了监管漏洞。
最后，目前我国农村土地征收征用的实施队伍水平不够，有些国家公职人员的业务素养、自身品行、敬业程度和有关素质方面与国家要求还有很大差距，还不能适应我国现阶段法制建设的需要。这也导致了个别为了扩大执法队伍而降低录用标准或者临时聘请的现象。在此之外，农民法律意识偏低等原因也是产生土地征收征用过程中权利被侵犯的重要原因。
三、以青岛市为例分析完善征地补偿的措施
青岛市政府对于征地补偿政策的健全和完善做出了巨大的努力，从征地补偿制度的完善到实施监督的落实，从执法队伍质量的提高到农民集体意识的增强等都采取了一系列措施，很多做法值得学习和借鉴。
（一）土地征用目的的法律约束：公用征用；公益征用；比例性原则。
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通过立法和完善现有法律规定加强对征地目的的约束，2016年，青岛市出台了《青岛市人民政府征收土地公告》，结合2015年几次山东省人民政府《关于青岛建设用地实施方案的批复》，对青岛的各个区征收土地的面积和目的进行了明确的规定，规定征地只为公用，不得为了私欲损害农民对土地享有的权利，同时也提出了比例性原则，以此来减少对土地的征收。这就说明，对于在国有土地上的征收房屋以后就要受到公益目的性和比例原则的双重限制，如此亿亩耕地一来，房屋的征收范围就大大缩减了。[3]
（二）土地征用补偿标准的法律约束
2015年青岛市政府出台了《关于调整征地年产值和地上附着物青苗补偿标准的通知》，对该补偿的数额和方式就做了明确具体的规定。由此可见，要想完善征地制度，减少在征地和补偿的执行中国家和农民的冲突，最关键的必须要改进和完善土地征用补偿标准，必须改变现行法律中对征地补偿标准的上下限规定，限制土地主管部门和基层组织对征地补偿标准过大的自主权，由国家统一制定相关政策，对该制度的标准做好法律约束。
（三）土地征用程序的法律约束：被征地农民的知情权；司法最终救济。
让失地农民最大程度的参与进来，逐步改变我国失地农民对征地程序不甚了解或者无法参与决定、决策的现状，首先至少要保障农民对征地程序的每一步都多少了解，可以知道每一步的主管部门是谁。健全司法监督体系，当失去土地的农民的合法权益被侵害的时候，可以及时寻求法律帮助[4]。
然后，青岛市政府从补偿措施入手，完善相关措施，事事地农民都能得到满意的安置。青岛市从征地补偿措施上进行了改善，主要包括一次性货币补偿、安置补偿和就业保险补偿以及货币补偿和安置补偿相结合等措施。从2015年到2016年，青岛市政府先后出台文件调整了耕地年产值最低标准、地上附着物和青苗补助标准，提高补偿标准的同时也对此作了明确具体的规定，对补偿失去土地的农民的政策作了巨大建设和完善。青岛市各区也积极配合，采取相应措施迎合市政府补偿政策，比如黄岛区人民政府出台《关于统一征地补偿有关政策的实施意见》，对本地区征地补偿作了进一步规定。借鉴青岛市经验有关政府部门在实际的征地实践中，要制定切实可行的政策，让失地农民得到妥善安置。对于有固定收益分配项目的失地农民，应当尽量补偿其可能的收益，在城市规划区内，当地人民政府应当将被征地而无地农民纳入城镇就业体系，并为其建立完善的社会保障制度；在城市规划区外，在征用农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当进行移民安置[5]。对于采取了补偿措施的农民，要尽量一次性把补偿款交给农民，减少中间环节，以防止有关组织的克扣和截留问题。
除此之外，在征地补偿程序上青岛市政府也采取了有效措施，规范补偿程序。青岛市人民政府出台了《土地开发整理复垦办事流程》，对征地和补偿的程序都作了明确的规定，由县级以上政府土地管理部门按照有关法律法规的规定，在确定相关重大方法的实施过程中，要让失地农民尽量参与进来。在征地依法报批前，要让被征地的农民知悉将要被征地的目的和措施等详细信息，让他们及其所在的集体组织确认该制度的有关方案，必要时国土资源部门要举行听证，农民知情的、提出的有关情况要在听证会上作为依据。政府有关部门要尽快完善该制度，加强对该资金的监督。乡（镇）、村级组织建立和健全该制度有关资金的财务制度，相关资金不得挪作他用。应尽可能的将征地补偿款由有关部门一次性全额支付给农民，尽量节约时间和成本，减少中间步骤。应由农村集体组织成员集体讨论通过土地补偿费的有关实施方案，定期公布该费用的实际情况，让群众更好的监督。此外，在公职人员的选任和进行工作过程中也有严格的监督机制，完善公职人员监督机制，杜绝贪污、受贿、挪用公款现象。
结语
随着我国城市化进程的加快，也越来越需要尽快解决征地补偿问题，目前国家的法律机制适应不了现阶段农民对征地补偿的要求，因此需要对征地补偿制度进行完善。本文认为通过借鉴青岛市城阳区农村土地征收征用补偿对的改革措施和办法，对于解决我国农村土地征收征用补偿问题，促进我国市场经济不断发展具有重要意义。
参考文献：
[1]刘江：《农村征地补偿中的问题及解决对策》，《决策与信息（下旬刊）》，2013年10期，第105页
[2]陈树文、于慕尧：《我国失地农民征地补偿模式研究》，《大连理工大学学报（社会科学版）》，2008年4期，第52-57页
[3]房少坤、王洪平：《集体土地征收改革的若干重要制度略探》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2013年1期，第60-65页
[4]卢晓峰：《失地农民的权益损害与保障》，《山东省农业管理干部学院学报》，2006年5期，第16-17页
[5]李朔、叶盛：《土地征收中失地农民安置的法律思考》，《农业经济》，2008年12期，第44-45页
作者简介：
李侑成，山东师范大学，山东省济南市长清区，250300，1994年7月1日，男，山东省济南市历城区，研究生，民商法。
论文作者:李侑成
论文发表刊物:《基层建设》2018年第35期
论文发表时间:2019/3/12
标签：农民论文; 土地论文; 青岛市论文; 征地补偿论文; 制度论文; 失地农民论文; 措施论文; 《基层建设》2018年第35期论文;