北京市流动人口服务管理史略（1978-2008），本文主要内容关键词为：史略论文,流动人口论文,北京市论文,服务管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1005-3492(2009)07-0113-06
根据历史背景、方针政策、工作手段等因素的不同，可以将改革开放以来的北京市流动人口服务管理工作分为四个阶段：第一阶段(1978-1984)，为严格户籍管理阶段；第二阶段(1985-1995)，为暂住证管理阶段；第三阶段(1995-2001)，为系统证件管理阶段；第四阶段(2002至今)，为调整转型阶段。这四个阶段前后更迭，其政策指向、工作内容、价值目标逐渐变迁。
一、1978-1984：严格户籍管理阶段
尽管1978年十一届三中全会的召开使我国走上了改革开放的轨道，但是严格的户籍制度及其上附加的各种社会功能仍然全面维持着城乡二元分治的格局，为人口的自由迁移设置了重重制度障碍。北京市流动人口管理的最主要的制度背景就是暂住登记和收容遣送制度。
(一)制度背景
1958年《中华人民共和国户口登记条例》规定了暂住登记制度。这个条例的立法目的是“维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”。在该条例的草案说明中，明确表示“制止农村人口盲目流入城市”是条例必须要解决的问题之一，以贯彻落实当时中央发出的“进行严格户口管理，以制止农村人口盲目外流”的指示。这种对农村人口盲目外流的制止是以暂住登记与收容遣送为手段的。
1958年的条例要求：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上的，由暂住地的户主或者本人在3日以内向户口登记机关申报暂住，离开时申报注销；暂住旅店的，由旅店设置旅客登记薄随时登记。”同时，还明确规定“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”这实际上意味着非户籍人口在常住地之外的有限居留权，从而为国家行政管制手段限制外流人口铺平了道路。在1958年条例颁布之前，国家就使用过行政管制手段限制农村人口外流，其内容包括城市劳动力优先、招收农村劳动力的行政审批制、盲目流入人员的收容遣返制、严格限制农民经商等。户口登记制度与粮油供应制度、就业制度和社会福利制度相配套形成了集社会治安、人口统计和社会管理于一身的中国户籍制度。
1982年，鉴于当时社会上有一大批长期流浪乞讨人员，影响城市稳定，为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，维护城市社会秩序和安定团结，国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定对于农村流入城市乞讨、城市居民中流浪街头乞讨以及其他露宿街头生活无着落的三类人员实施收容，并遣送回原籍的制度。由于三类对象的不同性质，收容遣送事实上成为一项涉及社会救济、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。这就使该制度有可能成为政府强制调配人口的一种手段。
(二)流动人口状况
1978年之后，中国进入了改革开放的历史阶段。而1978-1984年正值改革开放的初始期。由于农村经济体制改革释放了巨大的生产力，粮食产量大幅增长，“改变了20多年来城乡粮食供给的紧张情况，使国家放松对农民进城的限制成为可能。”家庭联产承包责任制解除了农村集体经济组织对农民的束缚，加之土地数量有限，使农村剩余劳动力进城寻求就业成为必然。同时城市以户籍为依据的生活消费品供应制度的松动也为农村剩余劳动力进城就业提供了条件。更为重要的是，象北京这样的大城市，随着经济建设的蓬勃开展，城市有对外来劳动力的需求，为农村剩余劳动力提供了很多就业岗位。这种内需外推的拉动效应表现明显，1979年北京流动人口总量为26.5万人，到1984年就已经超过了70万人，增幅达到了164％。
(三)主要内容
在这一阶段流动人口管理是以户籍制度为核心的对流动人口的全面限制。严格执行《中华人民共和国户口登记条例》，符合条件的流动人口必须向户口登记机关进行登记，居住时间一般不得超过三个月，否则要向户口登记机关申请延长居住时间。由于当时严格限制招用外地工，所以，一般人很难有在京居住三个月以上的理由。如果没有正当理由滞留的，应当返回原籍，如果不自行返回的，很可能被以收容遣送的形式遣返回原籍。同时，自1953年以来形成的以户籍为依据的生活消费品供应制度仍然发挥着作用。居民购买生活消费品要到指定的供应店凭借票证和钱购买。没有票证，通常无法通过正常渠道买到生活消费品。因此进京的流动人口要么通过非正常的渠道获得生活消费品，要么只能自理口粮。
除了前述的行政手段之外，还有一种就是进京介绍信制度，即来京居住在非家庭户的人员，必须持有省市地级相关部门开具的进京介绍信，才能在北京的公共住所暂住的一种身份证明制度。这一制度既有控制人口进京的作用，又有维护首都社会治安的作用。
(四)目标分析
在中国户籍制度逐步发挥了维护社会治安、进行人口统计和社会管理的功能之后，中国的城乡二元分治格局成为限制流动人口的巨大制度性障碍。在这样的背景下，北京市流动人口管理的主要内容是户籍登记、限制招收外地工、查验进京身份证、收容遣返等一系列行政管制手段，并无自身的独特内容，基本可以归属于人口管理与治安管理的范畴。由此，此一阶段北京市流动人口管理的目标是严格限制外地人口流入，确保人口规模适度以及首都安全有序。这一目标的设定主要针对人口规模迅速扩张对城市基础设施以及社会治安带来的压力。
二、1985-1995：暂住证兴起阶段
这一阶段处于改革的过渡阶段。随着改革战略的不断深化，农村经济体制改革不断深入，城市化的脚步不断加快，由此带来了全国范围内的人口大流动。这种不可逆转的现实推动着户籍迁移制度发生某种松动。
(一)制度背景
当时越来越多的农民专项集镇务工经商，迫切需要解决在城镇落户的问题。1984年，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。”自户籍制度确立以来，这是第一次为农村人口进入城镇出台国家政策。此一阶段小城镇户籍制度改革也不断深入。同时为了适应改革开放后公民在各种交往中日益增多的身份证明的需要，1985年《中华人民共和国居民身份证条例》发布，规定“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民应当依照本条例的规定，申请领取中华人民共和国居民身份证。”1985年，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，其中规定“对暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人，须申领《暂住证》。对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，按照户口登记机关的规定登记造册，由所在地公安派出所登记为寄住户口，发给《寄住证》。”这就实际上变更了《中华人民共和国户口登记条例》中有关异地居留一般不得超过三个月的规定，从此流动人口在异地居留没有法律上的时间限制，公民的迁移权利被确立。
(二)流动人口状况
1985到1994年是北京经济的快速发展阶段，经济社会发展对外来劳动力的需求逐渐释放出来，流动人口总量快速增加。1985年北京市国民生产总值为257.8亿元，而到1994年就猛增到1084.03亿元，增幅超过了三倍。经济社会的发展提供了大量就业岗位，不仅完全消化了本市新增的劳动力，还招收了大量外地农村劳动力。在1985年全市流动人口达到了87万人，而到1988年则达到了133万。虽然受国民经济治理整顿的影响，北京市流动人口经历了短暂的回落，但是其一路上扬的趋势没有改变。1994年，北京市流动人口调查数据表明，当年11月北京市外来人口高达329.5万人，接近全市户籍人口的1/3。其中居住在城近效区的为283万人，相当于城近郊区户籍人口619.8万人的38.4％。
(三)主要内容
北京市开始建立起以暂住证为基本依托的管理制度。1985年，北京市政府颁布了《关于暂住人口管理的规定》，北京市公安局颁布了《实施〈北京市人民政府关于暂住人口管理的规定〉的细则》以及《若干具体问题的通知》。其中明确规定：凡从本市行政区域以外来京暂住人员，均应向暂住地公安派出所申报暂住登记。其中十六周岁以上(含十六岁)暂住期拟超过三个月的，必须申领《暂住证》。《暂住证》有效期一般为半年，最长不超过一年，逾期作废。暂住期满仍需留住的，应向公安派出所办理延期手续。《暂住证》由暂住人员随身携带，以备公安机关查验。暂住证管理规定自1986年1月1日起开始实施。这三个文件构成了此一阶段北京市流动人口管理工作的主要法律依据，也为实现以证管人奠定了基础。
1986年，北京市政府决定对流动人口实行综合治理，贯彻谁主管，谁负责的原则，推行治安承包责任制，要求各留驻单位要指定专人负责暂住证申领工作，并明确各自的管理责任。公安部门要主动与各单位联系，指导业务。到1986年4月底，全市初步在各单位、村民委员会建立起暂住人口登记、管理制度，并确定了专、兼职户籍员1.5万人。1986年底，市政府召开有区县长、政法委书记、公安局长、工商局长、房管局长参加的联席会议，强调公安、工商、房管、劳动服务公司等有关部门要相互协调，齐抓共管。要建立责任制，私人出租房的要明确房主责任，雇工的要明确雇主或雇工单位主要领导的责任，暂住3天以下的由居民委员会负责。会议召开之后，各区县根据市政府有关规定，加大了出租房屋、建筑施工单位的治安管理，通过签订安全协议书，建立治保会，增加户籍员，建立暂住人口自管组织等方式，推行“谁用人、谁留住、谁负责”的治安承包责任制。
(四)目标分析
这一阶段的流动人口管理工作是以暂住证改革为主导，以流动人口的治安管理为核心，其管理的主要目的维护社会治安，保证城市秩序。在原有的暂住登记制度下，公民的异地居留时间虽然受到了三个月的限制，但是这种暂住登记本身仅仅是一个公民在异地居留的行政确认行为，便利于国家进行人口统计以及掌握社会成员的基本状况；此一阶段，出于便利公民流动与政府管理的双重需要，公安部出台了暂住证和寄住证制度之后，消除了公民异地居留的一般性时间限制。但是从北京的实际看，暂住证制度更像一种行政许可制度，而非行政确认制度。在《实施〈北京市人民政府关于暂住人口管理的规定〉的细则》中，列举了十二类可以(同时也是必须)申领暂住证的人员，事实上这构成了一种申领暂住证的主体限制，同时每一类主体在申领暂住证时必须提供相关的证明文件，这就构成了申领暂住证的条件限制。由于当时暂住证制度的强烈的行政许可色彩，暂住证虽然对当事人而言成为一种合法居留的证明性文件，但是其强化治安管理，维护城市秩序的特征就更为明显了，甚至意味着可以在某种情况下利用暂住证制度对外来人口进行某种筛选。北京市将社会治安综合治理体制与流动人口管理体制结合起来，更是将流动人口管理看做社会治安的重要方面的证明。层层确定责任主体，分类管理的方式也确保了流动人口的管理有效。
三、1995-2001年：系统证件管理阶段
这一阶段改革开放已经初步实现了从计划经济向有计划的商品经济的转型，进入了向社会主义市场经济迈进的时期。社会转型的特征进一步明显，城乡二元分治的格局逐渐松动。流动人口服务管理也迎来了一个新的时期。
(一)制度背景
1995年，公安部正式颁布了《暂住证申领办法》，明确规定公民暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。1995年7月，针对全国范围的“民工潮”引发的各种问题，中央综治委联合公安部、劳动部召开全国流动人口管理工作会议，出台了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》。该意见是一个指导流动人口管理的纲领性文件，提出了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的十六字方针。该意见从流出和流入两个方向提出了一系列有效的管理措施，初步建立了党委领导，政府主责，各部门职责明确的共管机制。
(二)流动人口状况
由于此一阶段北京市采取了流动人口规模控制的有效措施，加之国家在一段时间内实行的“适度从紧”的财政货币政策，北京市固定资产投资规模有所压缩，同时一些传统的工业和乡镇企业生产不景气，1997年11月1日，北京市进行的首次外来人口普查结果表明，流动人口数量没有突破1994年的规模，在京居住一天以上的流动人口为285.9万(其中居住半年以上146万)，而到了1999年，根据北京市统计局的数据，在京居住一天以上的流动人口已经降到了215.8万。但是随着全国范围内的一系列打破城乡二元结构，建立新型户籍制度改革的进行，随着中央出台了一系列保护流动人口合法权益的措施，北京市也随之而动，流动人口的数量应声上扬。根据第五次人口普查的数据，北京市流动人口的数量直接飙升至308.4万人(其中居住半年以上256.8万)，而2001年北京市统计局的数据显示，北京市流动人口又升至328.1万人。2001年的北京市户籍人口为1122.3万人，流动人口占户籍人口的比重已达29％，占总人口比重已达22.6％，每五个北京人中就有一个是流动人口。
(三)主要内容
1995年是北京市户籍迁移制度改革的起始年，改革的突破是小城镇户籍改革制度。先后出台了《北京市郊区小城镇建设试点城镇户口管理试行办法》《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法实施细则》《关于进一步加快郊区小城镇建设推进农村城市化进程的意见》等文件，推动小城镇户籍改革进程。与此同时，北京市放宽了人才引进政策，吸引优秀人才入京。为进一步加强流动人口的管理服务工作，1995年年初，北京市制定了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，明确将管理对象定位为非北京户籍，以从事低端行业为主的农民工和城市普通打工群体。条例规定了五证联动的管理模式，即对务工经商人员实行《暂住证》制度、对外地来京务工人员实行《外来人员就业证》制度、对务工经商人员中的育龄妇女实行《婚育证》制度、对向务工经商人员出租房屋的单位和个人实行《房主租赁许可证》和《房屋租赁安全合格证》制度，试图通过证件管理掌握流动人口的信息、控制其规模增长。该条例要求公安、劳动、工商、房屋、计生等部门应当加强监督检查，对无证的情况进行严厉查处。其后，北京市相继出台了《北京市外地来京人员户籍管理规定》《北京外地来京人员租赁房屋管理规定》《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》《北京市外地来京人员务工管理规定》《北京市外地来京人员经商管理规定》《北京市外地来京人员计划剩余管理规定》《北京市集贸管理规定》《北京市外地来京人员从事家庭服务工作管理规定》《北京市外地来京人员目标管理责任制规定》《北京市收容遣送管理规定》《北京市外地来京人员卫生防疫管理规定》等配套规定，形成了涵盖户籍、治安、房屋、务工、经商、卫生、防疫、计划生育、收容遣送等各个方面的流动人口管理法律体系。
与此同时，全市建立了市、区县、街乡三级外来人口管理机构，并在居(村)委会层面建立了各种群众性自我管理组织，从公安部门单兵作战，转向了以公安部门为主，各职能部门配合、社会参与的流动人口管理格局。市级成立北京市外来人口管理领导工作小组，由十余个成员单位组成。当时的北京市委常委、北京市副市长任领导小组主张。北京市外来人口管理工作领导小组下设办公室，该办公室设在北京市公安局人口管理处，其主要职能是工作计划、规范性文件制定，议事协调等。区县、街乡都与市级机构对应，成立了各级外来人口管理工作领导小组和办公室，并配备了专兼职的管理人员。全市按照外来人口总数3‰-5‰的比例配备了外来人口协管员。组建了居村管理占、出租房主联保小组、外来务工经商人员自管组织等4.7万个群众性组织。为了进一步控制人口规模，北京市政府形成了《北京市外来人口规模控制工作总体方案(讨论稿)》，指出了人口规模控制工作的目标是：从根本上改变北京市外来人口盲目无序流动的状态，便盲目为有序，变无序为合理，做到外来人口数量适度，质量提高，分布合理，最终形成有序合理的流动。核心的工作内容是指标控制，即按照规模控制工作的指导思想和目标，确定全市外来人口总数额，并把总数额分配到各区县，不得突破。其后又出台了《北京市外地来京务工经商人员规模规定》《关于进一步做好外来人口管理工作的意见》等文件进一步加强流动人口的规模控制工作。到2001年，北京市公安局制定了《关于实行〈暂住人员临时登记证〉和分类办理〈暂住证〉的办法》，细化了暂住证的种类，实现了对流动人口的分类管理。与分类管理相呼应，北京市加大了对“三无”人员的收容遣送力度。北京市公安局以加强出租房屋管理为突破口，通过清理整顿，严厉打击违法犯罪活动。
(四)目标分析
这一阶段主要是以就业管理和居住管理为主线，强化对流动人口的管理，确保首都社会安定与城市的有序，此一阶段流动人口规模控制成为了一个重要目标。从法律之间的关联度来看，暂住证强化了作为流动人口进行各种民事行为的基本证件的地位，而其他的各类证件实际上成为行政许可制度，演化为新的行政管理手段。从逻辑上看，这种制度设计较为完善，制度之间配套较好，制度目标较为一致。但是这种设计表现出了很强的路径依赖的特征，即有限准入，服务缺乏，社会拒入。系统证件管理制度仍然奠基于北京户籍人口和流动人口分立管理的二元基础之上，折射出了全能型户籍制度的强大的社会控制功能，同时也反映了政府的行政管理体制仍然是传统型的，缺乏对于流动人口服务机制，特别是缺乏引导首都社会容纳流动人口的正式制度设计，这就不能不说，系统证件管理制度逻辑上的完善并不等于现实上的合理，以整治社会治安，保护首都安全稳定为中心的社会控制机制并没有完全适应中国改革开放带来的社会变迁的现实。就业管理与居住管理的相当程度的失效，[3]以及首都人口规模控制目标的突破都说明了这一问题。
四、2002至今：调整转型阶段
这一阶段我国进入了全面建设小康社会的时期，社会主义市场经济逐步完善，中国的城市化飞速发展，城乡统筹协调发展日益得到重视，城乡二元分治格局有所突破，社会转型的特征更加明显。
(一)制度背景
在这一阶段，我国对与三农问题和城乡统筹发展的认识逐渐深化，党中央和国务院提出了一系列具有转折意义的政策措施，解决农村劳动力的就业歧视问题，为农村劳动力转移就业创造公平的环境。
2002年，中央出台《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，提出了对农民工进程务工要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务的新十六字方针，要求各地清理对于农民工的歧视政策，建立城乡统一的劳动力市场。2003年，为进一步加强对农民工进城务工的权益保护，国务院办公厅专门下发《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求取消对农民工进城务工就业的各种限制，保护农民工权益，提供各种形式的公共服务。当年6月20日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，实现了城市救济从强制收容到自愿救济的转变，以及对农民工等弱势群体的制度保障。2004年，党中央下发《中共中央国务院关于促进农民工增加收入若干政策意见》，明确要求城市政府要把进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，同时要求推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。同年底，国务院办公厅下发《关于进一步做好改善农民工进城就业环境工作的通知》，要求地方各级政府，特别是城市政府要进一步提高认识，改善农民工进城就业环境，切实保护农民进城就业的合法权益。2005年，中央农村工作会议将农民工问题上升到“关系全局和长远的大事”的高度，提出了解决农民工问题的五条原则，即公平对待，一视同仁；强化管理，完善服务；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远。五条原则是新时期下处理农民工问题的基本立场和基本纲领。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台，该文件分为10部分、40条，分别涉及农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面。在一系列大政方针的指导下，有关部门相继制定出台了保障农民工的具体政策措施。至此，在国家的制度层面上，流动人口的就业和迁徙进入了一个政策最宽松、保障最全面的时代。
(二)流动人口状况
2002年之后，北京市流动人口规模呈现两大趋势，一是每年保持较大的增长数量，仍然处于高位增长期，二是每年增长的数量相差不大，呈现平稳增长的特点。2002年的流动人口仍然延续了快速飙升的态势(1999-2002年年均增长约57万人)，总量达到386.6万人，同比增长58.5万人，其中居住半年以上的流动人口达到286.6万人，同比增长约23.8万人。但是到2003年流动人口数量为409.5万人，同比增长22.9万人，其中居住半年以上的流动人口为307.5万人，同比增长20.9万人，两个指标已经呈现明显的下降趋势。政策上的宽松并未带来流动人口的快速增长，而考虑这一时期“民工荒”以及拖欠农民工工资的全国性问题，可以说明，就业谋生需求的满足才是农民工流动的根本原因。03年到04年，流动人口年均增长约25万人，而2003年到2006年在京居住半年以上的流动人口年均增长24.1万人。2006年北京市暂住人口为516.9万人，在居住半年以上的流动人口为383.4万人。2007年北京市暂住人口为554.9万人，同比增长37.4万人，在京居住半年以上的流动人口419.7万人，同比增长36.3万人。虽然这一时期，北京流动人口进入了平稳期，但是年增长规模仍然很大。按照1984年北京暂住人口21.4万人计算，到2007年，北京暂住人口年均增长约22万人，可以看出2002年以后的年均增长规模仍然在平均值以上，尤其是2006年以后，年均增长规模的偏离比达到了65％。
(三)主要内容
2002年之后，根据党中央、国务院的政策精神，北京市废除了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》《北京市外地来京人员务工管理规定》等一系列政策法规，同时积极制定保护首都流动人口权益的政策法规。《北京外地农民工工伤保险暂行办法》和《外地农民工参加基本养老保险暂行办法》大大提高了流动人口在北京的医疗和工伤保障水平。《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件意见的通知》的出台以及《北京市流动人口计划生育管理规定》的修订等都进一步保障了流动人口的教育和计生权益。《北京市房屋租赁管理若干规定》于2008年的生效，进一步落实了房屋管理与人口管理相结合的思路，通过明确的职责确定，包括管理机构的职责、出租人的职责、承租人的职责以及经纪公司的职责，规范了首都房屋租赁市场、保障了房屋出租安全。
这一时期出台的纲领性文件是2005年由中共北京市委、北京市人民政府联合发布的《关于进一步加强流动人口管理工作的若干意见》。这一文件确立了新时期北京市流动人口工作的基本思路和总体格局。首都流动人口管理服务体制的基本架构是“党委政府统一领导，专门机构统一协调，各部门分工协调，条块结合、以块为组的属地工作体制”，建立市、区(县)、街道(乡镇)、社区(村)四级工作网络。在市级，成立市流动人口和出租房屋管理委员会，作为市委市政府的统一领导机构，负责全市流动人口和出租房屋的指导协调和综合管理。市流动人口和出租房屋管理委员会下设办公室，作为专门的协调机构，主要负责宏观政策的研究制定和日常指导协调工作。区县、街道乡镇都设立流动人口和出租房屋管理委员会及办公室，负责落实上级工作部署和具体领导基层工作。在流动人口较多的社区和村均设立流动人口和出租房屋管理站，依托社区和村，作为直接面对流动人口的综合管理服务机构。北京市流动人口服务管理体系的基层基础建设得到了较大发展，初步建立起了一支流动人口管理员队伍。目前，全市已经建立了4000多个流动人口和出租房屋管理站，招录管理员15000余名。基层管理员和服务站为流动人口提供了范围广泛的服务。例如有的基层单位将这些服务概括为六大类：就业服务、社会保障服务、卫生和医疗服务、公共教育服务、公共文化服务体系、社会治安服务体系。为了全面掌握首都流动人口、出租房屋的基础信息，确保奥运之年实现流动人口底数清的目标，2008年北京市按照统一口径开展了流动人口和出租房屋的基础调查工作。这项调查以摸清流动人口和出租房屋的基础底数为重点，排查出租房屋的安全隐患，以及各种严重的矛盾纠纷，实时掌握来京人员变动情况，以达到底数清，情况明的目标。全市各个职能部门、十八区县按照全市的统一方案开展基础调查工作，结合各区县、各部门的多年积累的数据资料，历史上第一次做到了“来人登记，人走注销”，实现了流动人口和出租房屋信息工作的突破。
与此同时，在实践中一批因地制宜的流动人口服务管理模式也涌现出来。比如，顺义以产控人的模式，朝阳区白家楼的土地置换模式、“何各庄”住宅集约化经营模式，海淀北坞村流动人口公寓管理模式、锦绣大地市场公寓化管理模式，丰台区出租房屋契约化管理模式等等。这些模式的涌现不仅实现了一方的和谐平安，而且还为首都城乡统筹发展，经济社会协调发展，乃至构建新型的社会治理体系提供了有益的思路，以事实说明了流动人口服务管理工作有可能实现居民、政府、社会、环境共赢的理想状态。
(四)目标分析
这一阶段的流动人口服务管理工作内容丰富，层次多样，其工作目标相对于以往体现出了明显的变化。虽然维护城市社会治安与控制人口规模仍然是流动人口服务管理工作的重要内容，但是流动人口服务管理工作是在尊重流动人口的各项权益，提高流动人口接受公共服务和分享改革成果的基础上进行，是一种社会建设工程。社会建设涉及人的迁徙与流动、教育培训、医疗卫生、劳动就业、社会福利和社会保障、社会治安、环境保护等各个方面。在这个意义上，社会治安和人口控制仅仅是流动人口服务管理工作的一个内容。社会建设既可以是一种以公共强制力为基础，以法律授权为依据的管理行为，也可以是以自愿与合意为基础的公共服务行为，还可以是一种多方主体共同参与的社会约束和合作机制。在这个意义上，流动人口服务管理工作已经从传统的单方行为、规制活动，演变为多方行为、管制与服务并重的活动。
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