摘要：随着中国城镇化进程的不断加快，土地征收和拆迁安置过程中产生的社会矛盾和纠纷日渐增多，由此引发的社会问题日益突出，严重影响社会的和谐稳定。而由于社会稳定风险评估制度在我国起步较晚且发展时间也不长，社会稳定风险评估机制缺乏系统科学的理论支撑，亟需多学科的理论与方法来指导。因此从源头识别并筛选风险点，完善风险评估内容，优化政府决策成本，建立规范化、科学化的土地征收社会稳定风险评估制度显得尤为重要。
关键词：土地征收；社会风险评估；评估内容；完善
引言：构建土地征收社会稳定风险评估体系，用科学方法和手段对土地社会稳定风险进行分析预测、研判评估，及时发现影响社会稳定的隐患，采取有效措施从源头上预防、减少和化解社会稳定风险，对顺利实施土地征收、保持社会稳定具有重要的现实意义和指导意义。就目前社会稳定风险评估体系来说，存在缺少权威性的政策文本、评估主体职能定位不清晰、评估程序结构不合理等问题严重束缚了该项制度的正常运行。所以笔者通过分析国内各级政府土地征收风险评估的现状，找出导致评估体系运行不畅的原因，并提出土地征收风险评估内容完善的建议。
一、土地征收风险评估内容的现状
目前我国进行的大多数农村土地征收风险评估主要是从以下几个方面开展：一是合法性评估。是否符合党和国家的方针政策，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的法律政策和依据，是否坚持严格的审查审批和报批程序；二是合理性评估。土地征收是否符合经济发展社会发展规律，是否符合以人为本的科学发展观，是否符合大多数群众的根本利益，是否超过当地财力和绝大多数群众的承受能力，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益；三是安全性评估。土地征收实施过程中可能出现哪些较大的社会治安问题，是否存在引发群体性上访和群体性事件的苗头性、倾向性问题，当地群众对该项目的建设有无强烈的反映和要求等等，这项评估内容是社会风险评估的核心内容；四是可控性评估。在土地征收过程中对可能出现的影响社会治安和社会稳定的问题，是否有化解不稳定因素的对策措施，能否将风险妥善控制在预测范围。
二、土地征收风险评估内容方面存在的问题
一是从目前已有的征收评估内容上看，目前各地政府对土地征收风险评估制度的定位并不明确。从风险评估所处的阶段来看，各地多规定在项目立项后征地实施前进行风险评估。这意味着征地风险评估的结果对项目实施的影响非常有限，即使存在社会不稳定因素和潜在矛盾冲突，也顶多是“暂缓或暂不实施，待时机成熟后再行实施”，并不会导致项目重新选址立项。
二是征地项目的公共利益性评估问题。在我国，宪法和法律中规定公共利益已达成共识，但是否应明确列出公共利益的内容和标准，学者们观点并不统一。现行法律法规对“公共利益”界定的缺失意味着给予了地方政府随意征收土地的权力，同时又缺乏完善的制度配套加以约束，事实上已造成了土地征收实践中“公共利益”标准的扩大化。不少地方打着“公共利益”的名目进行征地的商业开发行为层出不穷。
三是评估的合理性问题。虽然法律上规定了征地公示、听证、村民代表大会等程序，但局限性也很明显。比如听证会，听证代表的选拔本身就无法做到公正，听证的结果当然就更不会有公正。因为农户只拥有土地承包权而没有土地所有权，对于村委会及相关干部而言，一方面征地利益中的相当一部分属于村集体经济组织，由其支配；另一方面，上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡往往是上级地方政府占上风，这就导致了被征地农民利益往往被代表，形成一种决策权利的缺位，这也导致了决策中很多风险已潜存下来，一旦诱发将会引发极大的社会不稳定。
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三、土地征收风险评估内容的完善建议
1、为了使土地征收风险评估能够真正起到源头防控作用，有必要改变目前土地征收风险评估所处的阶段，将其提至项目立项之前，并使其成为被征收项目立项的必备要件，而非征地实施的必要条件。只有通过了风险评估，才能进行项目立项，否则即不予立项。风险评估不仅能够直接决定征收项目是否立项，还应贯穿于整个征收进程的始终，强化土地征收风险评估对于立项决策的决定性意义。
2、在项目风险调查阶段除了通过传统方式运用电话采访、网路采访等方式进行资料收集，还应该对项目区进行实地调查，对潜在和客观存在的风险进行梳理。在风险识别阶段，考虑到社会稳定风险具有隐蔽性和潜在性，除了对农户进行座谈、问卷、信访外，还需要运用头脑风暴法、情景分析法等分析方法，对征地风险种类、征地风险产生的原因、征地风险性质进行识别。
3、根据风险识别的结果增加相关指标，尤其是征地拆迁安置补偿的合理性、群众反应度、社会公共安全度、相关风险可控性指标，还应该根据具体情况对上述指标进行细化，如拆迁安置补偿合理性可从以下方面展开：农村被征地土地是否已经报批，如是集中安置，安置点用地是否获批，农村被征地的补偿和房屋拆迁安置费用是否符合法律法规及政策规定，群众对此有无意见，被安置农民对安置点选址有无意见，安置点能否满足群众正常生产生活需要，补偿标准和拆迁安置方案是否会引起其他地区同类人员的攀比，征地补偿及安置费用是否足额到位、专户存储、专款专用。群众反映度可从以下内容进行评估：预期发生信访问题和群体性事件的可能性，持反对意见当事人情绪、言辞激烈程度，预期发生个人极端事件可能性，对群众心理预期、主要想法和意见的掌握程度，社会舆论和网络新兴媒体舆论导向。
4、多主体参与征地决策。在土地征收过程中，事实上地方政府扮演了“运动员”和“裁判员”兼于一身的角色，在征地出让环节，政府既是征地的发起人，又是批准人。征地发生争议后，政府既是补偿人也是争议的裁决人，这就可能导致评判结果的偏颇。因此建议国家自然资源部门通过将各地在实践中证明行之有效的土地征收社会稳定风险评估机制上升为国家制度规范，使之作为政府今后进行决策的“刚性门槛”，在土地征收过程中将相关利益主体及社会力量和相关行业专家引入到决策中来，从而使土地征收社会稳定风险决策主体得以多元化、分散化，从而约束地方政府征地行为，从源头上预防和化解因征地引起的社会矛盾。
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论文作者:宋志超
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/5/7