后现代主义视角下公共预算模式的比较：申请人与审批人的对话_预算控制论文

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       [中图分类号]F812.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2015)06-0030-10

       20世纪50、60年代的美国充满了动荡、喧嚣和各种可能性。赤字、滞胀以及民权运动、女权运动、反战运动等各种社会运动不断冲击着传统公共行政。剧烈的政治经济环境变化导致了联邦预算构成也发生了重要的转变(社会权利性支出的迅猛增长)，最终驱动政府改革传统的预算过程(勒屡普，2010)，相继产生了绩效预算(50年代)、项目一计划预算(60年代)、零基预算(70年代)、新绩效预算(80年代至今)。威尔达夫斯和斯瓦德洛(2010)比较了大政府时代中传统预算、计划项目预算和零基预算模式，认为零基预算更有利于效率，计划项目预算适合于效果，而传统预算旨在合规性。但是，无论采用哪种预算模式，20世纪80年代以前的预算改革并没有取得成功(Kettle，1992)，新绩效预算也正在经历着考验。

       随着预算改革的推进，国内理论界对各种预算模式创新也非常感兴趣，实践部门也逐渐尝试和深化零基预算、绩效预算、参与式预算等各种创新模式以改进当前预算过程。但是，国内对预算模式的理解和实践都存在着一些不尽如人意的地方，例如，将上世纪50年代的绩效预算与新绩效预算视为等同；零基预算在实践中表现为“控制预算”等(马骏，2005)。这似乎都在表明，我们在复制美国预算过程创新实践中迷失了。那么，在美国，绩效预算、零基预算、新绩效预算等一些预算模式究竟是怎样的呢？

       一、公共预算模式解读：一种后现代的认知

       目前，学术界对公共预算模式的解读主要有两种：对现象的描述性理论和对资金分配的规范性理论(Sementil & Herzog，2000)。前者经常无法清楚地对现象所表明的意义理论化(Rubbin，1990：187)。而后者往往忽略了预算资源请求和分配之间的深层交流过程，只强调技术改进(绩效预算和资本改进项目)。这种对预算关系的忽视使得提出的框架难以适应复杂的行政和政治环境(威尔达夫斯基，2006；Sementil & Herzog，2000；Bozeman & Straussman，1982)。有学者认为，造成这一现象的原因主要在于预算的实证主义研究倾向。因为它包含一个基本假设，即把环境标准化，导致了对“去环境”技术发展的强调，而不是对环境的解释，以至于我们难以知道预算改革实践是否得到改善。(Bailey，1968；加纳斯基，麦克丘，2010)此外，预算的实证主义取向也倾向于在研究中将人工具化，忽略了人类行为的公理，包括价值判断和认知。所以，要理解预算过程是否改善(预算模式创新是否有效)这一问题，就需要借助于包含价值观的哲学范式(Bailey，1968；林奇，2010)。

       (一)理解公共预算模式的发展：“人”和“情境”

       公共预算一般被视为立基于基本社会契约的政治过程，它表现为资源申请者和资源审批者之间非线性的、不断进行的政治活动。它包括三个要素：资源申请、资源保护和资源配置。它对应三个预算参加者：资源申请者、资源保护者和资源配置者。由于资源的有限性，资源申请者经常和资源审批者根据主导文化的意识形态①进行对话调解。行政立法拨款对话塑造了公共预算资源的分配(Sementil & Herzog，2000)，对话内容取决于预算模式。在各种预算模式中，决策者必须完成其任务，以此方式帮助界定什么是“好的”，什么是“坏的”(林奇，2010)。由于对话主体(决策者们)直接影响决策过程结果，因此，预算结构或形式(预算模式)会在预算决策中有所不同(林奇，2010)。最后，改革者根据他们对政策环境的适用性来评价各种预算决策模型。如果模型和他们的环境不和谐，那么模型就是“坏的”，即意味着这个模型不适合特定使用者的情形或目的。但是，往往存在着这样一种可能：同样模型对其他人在其所处的时期和环境下却可能非常适合。因此，在美国某个时期可能是好的预算实践，在其他国家或者在美国的其他时期却可能是坏的打算(林奇，2010)。

       于是，我们要理解预算模式，就需要回溯到美国历史中去解析各种预算模式的情境对话及其语言框架(Sementil & Herzog，2000)。因为这种方法强调“下一步该做什么”(Fox&Miller，1996：157)，并帮助我们理解“什么被阐述”、“为什么这样阐述”以及“这样阐述有什么效果”。通过考虑“人”和“情境”的后现代主义哲学分析，我们就可以洞见预算过程中的参与者动机，授权方式和战略(Sementil & Herzog，2000)，并进一步获得关于这个预算模式是否符合实践的价值认知。这个理论比起通常如何描述公共预算更为复杂，但也更生动地解释了为何发生预算改革运动，以及预算怎样影响决策和管理过程(林奇，2010)。

       (二)研究问题辨明：构建公共预算模式的理解范式

       后现代主义借用了现象学两个重要的概念：身体—主体和情境中的意向性。前者破除了心与物的二分法，转而强调人的意识和身体是合二为一的，是融合的，并不是那么客观对立的存在。后者则涉及了两个方面。情境是指特定语境下的特殊问题；意向性是指当面对一个语义情境时，行动的意愿(福克斯，米勒，2002：79)。这两个概念的结合说明了这样一点：我们的身体使我们和情境环境联结在一起，使我们具有了对外部世界的意识。而且，每一个不同的情境都会给积淀的意义贡献一些东西以结构下一个时刻(福克斯，米勒，2002：79-80)。所以，公共政策可以看成是特定语境下参与者对环境的反应以及他们之间的交流互动。同时，这些特定的语境又取决于不同的时间维度，每一个时间所面临的不同情境都会对下一次对话产生影响。公共政策参与者并非原子化的个人而是情境中的个人，而公共能量场则是个人作用于情境力的复合(福克斯，米勒，2002)。

       围绕着这些基本理论观点，福克斯和米勒(2002)构建了三种公共政策的对话模式：少数人的对话、多数人的对话和一些人的对话。每种模式的讨论都涉及对话主体、对话的焦点、语言类型和信息流向这四个要素。如少数人的对话代表这样一种政治，即通常是精英理论家在评论，自上而下地传递话语信息，固定的规则犹如重复的实践，犹如传统的公共行政模式。多数人对话是摆脱了精英统治的话语庇护所，如网络话语。然而，这最终也不是令人满意的。因为话语主体的无限拓展造成话语信息的分散，最终这种无政府状态和无秩序的结构不利于形成公众意愿或政策行为。然而，如果多数人的对话维持的时间比较长的话，他有可能推动结构化，加强凝聚力，这是我们一直渴望发现的那种真正的话语，这种称为部分人的对话(福克斯，米勒，2002)。为了更好地对三种对话形式进行判断，他们提出了四条标准，即诚实、切合情境的意向性、自主参与和实质性的贡献(见表1)。

      

       那么，作为政府最为重要的政策——公共预算是否符合这些模式内容描述和标准判断？或是他们各自发展出了不同的对话模式？这些预算对话又面临着哪些话语情境，即不同的时间维度如何影响预算参与者对话语模式的选择？在不同语义情境下，他们是如何进行对话的，其关注点又是什么？最后，沟通效果如何？就成为了解读各种预算模式，如渐进预算、绩效预算、零基预算和新绩效预算所必须回答的重要问题。基于此，本文结合话语理论基础(人和情境)和对话模式，发展了公共预算模式的理解框架(见表2)，具体涉及三个方面：语义情境、对话形式和对话标准。其中，语义情境主要指特定时间维度下参与者所崇尚和使用的术语的社会经济环境。通过分析每个公共预算模式对话主体在特定情境中的意向性，即在当时特定情境下，公共预算对话方将可能如何做，为什么这样做。最终理解“制度如何思考”，即组成制度的人如何展现制度对现实的界定和这一界定所内含的逻辑。这对于我们如何来理性地选择预算模式具有一定的意义。

      

       二、传统的公共预算模式：面向过去的独白

       (一)语义情境：战争、改革与科学主义

       19世纪晚期，内战结束后，美国自由市场经济高速发展，整个国家比较富裕。但是，高速发展的背后却隐藏了一系列难以回避的痛苦：官商勾结、腐败盛行、贫富分化严重。自由市场中剩余的资金以贷款和市政债券的形式流入城市公共事业建设，但是，政治利益被工商利益俘获，出现了政党机器、城市老板的现象，最终腐败导致了资金的浪费。面对这种情况，人们相信科学能够解决问题，力图通过引入科学主义来改革公共行政。即强调统一的原则、标准的程序、高效的动作，试图将不稳定性、无序性当作负面因素予以消除。改革者认为，通过科学主义可以建立一个完美的制度，通过它就能够解决公共行政中的各种问题。于是，在这一时期，出现了各种对科学主义的向往和实用主义的改革。这些想法和实践一直持续到1980年左右。后现代主义将这种偏向于实用主义的改革称为传统的公共行政。在传统主义的影响下，早期的公共预算也被视为一种技术性、行政化的工具，偏向于发展出一个政府内部支出控制体系。在韦伯式等级化、理性化的官僚体制中，预算也只是公共部门在每年稳定的组织政策议程中，按部就班地进行线性操作和渐进式的微调，以满足官僚机构之间达成的政治共识以及政策目标。“预算”一词同义于“行政预算”，即主管人员是组织管理者，预算机构像他的一般职员一样为其提供服务(Shick，1966)。而预算则是实现效率(以最小的成本做任何事，或在给定的支出水平下实现产出的最大化)以及/或者效果(取得一定的公共政策成果，诸如改善婴儿的健康水平或减少犯罪)的工具(威尔达夫斯基，斯瓦德洛，2009)。

       除了内战后的进步时代改革与科学主义影响之外，二战也对预算过程的改变产生了深远的影响。第一，导致了对行政(总统权力)的强调。从第二次世界大战中崛起的美国为了不让220世纪30年代的大萧条重演，开始通过政府对经济的干预以保持其繁荣，而《1946年充分就业法案》更是将政府这一职责制度化。虽然政府应在多大程度发挥作用仍然是一个受到争议的问题，但它应该发挥作用这一点已经被广为接受，由此导致了总统的执行办公机构包括预算局的重要性不断加强(威尔达夫斯基，2006：48)。第二，平衡预算的倡导。虽然战争会使得国家税收升高，支出增多，从而产生赤字。但是，杜鲁门和艾森豪威尔当局在战后将平衡预算视为经济上的理想状态。他们的立场也受到国会众保守联盟的支持(威尔达夫斯基，2006：48)。即使在60、70年代赤字有所增长的情况下，联邦财政还是能够维持稳定，因为增长的数额并不是那么的多。所以，决策者们认为，也就没有必要作出大的牺牲，即大量增税或者大规模削减支出。渐进预算就顺理成章地成为了这一时期的主要特点(威尔达夫斯基，2006：49)。

       (二)渐进预算：基数+增长

       1.对话形式：基于过去的单边独白

       基本上，渐进预算是针对现状进行的微调，强调议程稳定的重要性。预算决策的作出主要依据上一年度的预算基数，并不会有大幅度的改变，也很难发生大幅度的变化。由于他们对下一年度预算的关注主要聚焦于所提出的增量上，通过批准不同比例的增量来显示他们的优先权。所以，大多数官僚机构的所有行为和总预算，都不能被全面地理解。

       这种模式通常被视为一个被行政部门和国会的知情人支配的封闭过程(勒屡普，2010)，隐蔽的议程和重复的实践构成了整个预算的达成。在这个过程中，预算官员和立法者并未向社会开放对话，其对话的主体也仅限于行政部门(资源申请部门)和拨款委员会(资源审批部门)。行政部门和拨款委员会围绕着预算的确定性与变量数目来进行交流以及作出承诺。如果过去的承诺能够被遵守，则当前的选择可在现存的基础上集中于一个小的部分(增量的部分)(威尔达夫斯基，斯瓦德洛，2010：175-176)。基本上，过去的决策决定了大多数未来的支出。而对话双方——行政部门和拨款委员会——往往会在支出的大小、范围和分配问题上达成协议，冲突也就局限于增量，即这个地方多一点，那个地方少一点(威尔达夫斯基，2006)。然而，重要的不是增量，而是当前的基础，因为它意味着对过去(承诺)的承认(威尔达夫斯基，斯瓦德洛，2010：175-176)。所以，那时美国预算过程往往被描述为稳定可预测的。

       Shick(1990)认为，渐进预算是反映那个时代预算环境的理论。因为在战后经济稳定扩张的时期，政府能够通过扩张即“预算增长”来吸收增长的财政收入。经济的增长和由此带来的联邦收入增加使得国防开支、社会支出、有限政府和平衡预算的倡导者同时存在，和平共处。在各派别相互期待的基础上适度的收入增长是维持预算过程基本制度不变的决定因素，他们共同创造了一个预算编制的“古典”世界(威尔达夫斯基，2006：49)。这个世界只涉及联邦政府机构负责预算和项目的官员、原预算局的财经专家以及预算拨款委员会委员。整个预算以总统为中心，其重点在于行政部门和拨款委员会。这些内部者垄断了预算信息，并不向外部透露多少。他们相互了解，并保持不间断的联系；他们不断争斗，却总能达成协议(Shick，1995；勒屡普，2010)。所以，渐进预算模式可以描述为缺乏公众的单边对话过程，其形式表现为官僚机构“独白”式的而非公共的。当行政部门和立法部门围绕着资源分配来交流时，他们会问立法部门(拨款委员会)询问：去年有没有这个事，去年这个事给了多少钱，即支出部门来要钱的时候你给了多少钱。最终，渐进预算表现为积累性。行政立法对话所确立的决策模式是做加法预算，以便能够在预算要求的时间范围内完成计算工作和解决有关冲突。最终，预算对话的结果以分项排列的形式(例如“人员经费”或“日常维护经费”)表现出来(威尔达夫斯基，斯瓦德洛，2010：124)。

       2.对话标准：隐蔽的议程

       即使在特定的时期和环境下，渐进主义作为一个全面预算理论也存在很多的问题(LeLoup，1978)，以至于沟通效果较差。基于它所发展的预算模式最大的问题就在于言说者难以发展切合情境的意向性。具有切合情境的意向性的言说者会考虑问题发生的语境，受到语境影响的人们的生活以及公众利益，使意向性直接指向手边的问题，这意味着对其他人的容纳。而渐进主义在两个方面呈现出它的失败。第一，它专注于部分而非整体的微观预算理论，试图从行政机构而非功能或更广泛的集合体来考虑预算。将预算界定为基于年度基础的边际调整从而实现评估的过程。所以，对过去同意和稳定承诺的追求，使得对话双方“只考虑到年度而非更长时间的变化”(勒屡普，2010)。这种稳定可预测的预算模式将情境标准化了，难以切合情境发展“下一步”该做什么。最终，预算问题的解决“都已预先被同一化了”(福克斯，米勒，2002：50)，它更像是一个同义的反复，因为今年的预算和去年的看上去很像而且总是真实的(勒屡普，2010)。第二，由于对话过程的封闭，它更像一种官僚独白。整个对话过程是由官僚精英参与，缺少公众的参与以扩大市民意见。它可被视为一种隐蔽的政策议程，以至于实质性的贡献主要来自于预算决策者们，即官员而非每位公民。此外，通过等级和命令链的官僚体制予以实现的对话也造成了自主参与程度较低。

       当然，除切合情境的意向性、实质性贡献和自主参与外，它的真诚性也是存疑的。渐进预算对话双方重视的是过去的承诺，他们对话的基础是“各自为政、追求不同目标的参与者的相互期望”(威尔达夫斯基，2006：53)，即对战后美国稳定经济社会、平衡预算的政治共识。这种政治共识的存在模糊了彼此之间的信任，因为参与预算的各方诉求通过在预算上的交换和让步得以实现。

       三、反传统的预算对话：基于绩效信息的沟通

       (一)语义情境：理性主义

       渐进预算模式一直运作良好。但20世纪中期开始，由于社会项目支出和越战等不易变更的军事支出项目迅速增长，打破了预算平衡，并为新项目或老项目的扩张留有越来越少的预算空间，导致渐进预算不再具有弹性(威尔达夫斯，2006：109)。为了保持对预算众多目标(国防、社保)同向发展的关注，联邦官员不得不花费更多的精力和成本来处理这些问题，促进了政府职能的扩大。伴随着支出增长和职能扩张，行政管理者们开始渴求更多关于管理、服务和交付过程的信息，以及涉及明细支出预算所能够提供的项目效率问题(海迪，2006)。而强调各种支出对象分类、逐条记入目标的、只关注投入，并且仅审查变动部分的渐进预算模式也变得越来越不重要。于是，渐进主义开始难以适用于20世纪70-80年代的预算变化。为了更好地对收支进行管理，美国发动了一系列的预算理性化改革，相继发展了绩效预算、零基预算，试图将绩效评估与预算更好地结合在一起，利用绩效信息来建立行政立法之间的对话基础。从此，预算模式从控制走向管理(Shick，1966)，并在预算技术上增进了理性主义。

       (二)绩效预算：对产出的强调

       1.对话形式：增强“独白”趋势

       早在20世纪30年代，联邦政府就在预算中首次引入绩效工作数据和效率的概念，由农业部和田纳西河流域管理局作出。但在1949年胡佛委员会的帮助下，绩效预算才被正式批准为首选的预算制定方法。绩效预算是指在预算中引入政府的工作绩效、工作完成情况以及基本单位的生产率，它注重政府服务的最终结果而不是政府花了多少钱(海迪，2006)，即对产出的强调。它确定目标来衡量产出并将这些目标与预算中已明确的不同资金量联系起来(阿雷拉—高尔特，吉尔—加西亚，2010)，最终旨在建立管理层的权利和责任，来确定有多少工作正在被完成、成本多少，以及根据具体的质量指标的绩效标准所作测量的结果是什么。虽然使用绩效预算的重要目的是为了能够更好地管理和加强效率，但是大部分在早期支持绩效预算的人表示，希望一些与绩效预算相关的程序能够进一步加强执行与立法之间的预算关系(海迪，2006)，促进两者的对话。因为对于拨款委员会而言，系统的绩效测量数据要比传统的明细支出预算更有用，而且还能够更好地达到立法监督的目的(海迪，2006)。

       这种新的预算模式试图发展出一种更具目标性和功能性而非依靠组织结构来进行的资金分配模式，并通过建立具体的绩效和评估标准，丰富预算信息流，来构建立法和行政对话的理性基础。这种信息流主要表现为沿着直线职能结构建立层层递进的数据报告系统(赛克勒—哈德森，2006)，并在很大程度上，绩效预算的成功将依靠行政管理报告的改进。在这种向上集中的信息流向下，所有的预算参与者仅限于行政立法机构。他们围绕着钱和生产的关系来进行交流。当支出部门对立法部门提出预算申请时，他们的对话焦点转变了，从基数(过去的承诺)转向产出，重视未来而非过去。相较于渐进预算模式，绩效预算最大的改进在于绩效信息的运用，并利用理性测量来取代政治同意和共识。这种对理性的重视，在将预算模式导人管理取向的同时，也加强了官员“独白”的倾向。绩效预算，基本可以被描述为基于产出信息的单边对话过程。

       2.对话标准：重复的实践

       虽然绩效预算的改革者们试图采用理性武装对话过程提高沟通效果。但是，表现为“管理”、“理性”的术语却将预算变成了一个充满冲突的战场，导致了它在美国政府实践中的失败。

       首先，绩效预算模式倡导者们试图用绩效信息来标准化行政立法双方行为，发展出一系列理性的规则。但是，作为资源审批的立法者们却很少关注绩效信息，而对资源申请者的回答往往充满了政治性而非理性。这是因为，绩效预算要求各部门需要达成一致的目标并根据目标建立产出标准。可是，项目目标往往是多重的、冲突的，如一个项目目标是最小化成本(效率)还是扩大服务授权(公平)，每个预算参与者基于不同的意识形态对目标看法又有所不同。这些冲突的目标产生不同的产出标准，而不同的预算参与者对此作出不同的价值判断，如行政人员更关注工作量、活动产出等大量的业务评定信息，而立法者却偏向服务质量改进和授权等宏观信息。不同的人对这些信息的理解差异以及分散的政治策略对项目资金的主导，使得资源审批者在最终决定(拨款法案)上更依赖于价值判断而非计算(乔伊斯，2006；威洛比、梅葛尔，2006)。所以，作为科学理性改革的绩效预算并未如其构建的那样完美，而在政治情境中不断地重构，资源申请者和审批者对产出的理解和运用始终影响着预算过程。而它的失败也可以归因于改革者们试图强化重复性实践的合法化，以及参与者并未理解情境以将诉求与情境联合起来。

       其次，和传统模式不同，绩效预算政府部门需针对项目发展产出目标，国会委员会要举行听证会，向公众和相关部门公布有关绩效评估的报告；授权委员会在重新授权法案的过程中也开始考虑产出目标。在官僚系统外，各种各样的专业协会也慢慢发展了评级体系，以便用来评价行政绩效和对公共服务的需求(Shick，1966)。看起来，这种预算模式拓展了对话主体和范围，提高了自主参与。但是，预算文件的“愚民主义”、税法的晦涩，以及分散的委员会结构导致了拨款委员、筹款委员会和专家团队主导整个预算过程，以至于精英操纵和掌控了公民参与。而绩效信息的利用也只增进了行政机构内部的交流和协作。所以，这种对话并非真诚的对话。虽然较之渐进预算模式，绩效预算在某种程度上实现了有限的自主参与，但是，实质性的贡献还是属于官员。

       (三)零基预算：项目重要性比较

       1.对话方式：增强的“独白”趋势

       在20世纪60年代，曾经一度表现杰出并给预算技术带来重大进步的绩效预算开始走下坡路。随着政府项目的持续增长，预算决策者们在制定资源分配决策时的计算负担越来越重(绩效预算建基于管理部门的底层大量的数据收集)，导致人们开始抛弃微观导向的预算制定系统，开始转向宏观导向的预算制定体系，即计划项目预算。而零基预算则是作为计划项目预算的一部分，称为零基检验(海迪，2006)。在70年代由当时的乔治亚州州长卡特从商业部门引入到政府部门之中，然后发展成为一种真正意义上的综合预算系统。这种预算模式的普及部分归因于卡特竞选总统时对零基预算效率的强调(可以削减政府机构的预算请求)，还有部分原因可以归结于在70年代经济萧条时期对日常开支控制的需要(泰勒，2006)。

       和绩效预算一样，零基预算是以管理为导向的预算方法，以修正增量冲突的渐进预算，在预算过程中强调理性。以往的基数不能再作为下一年预算申请的基础，支出部门每年都必须对所有的预算请求进行重新确认(从零开始)。资源申请部门(支出部门、行政部门)围绕三点：目标、排序、选择最具价值者来对项目进行预算描述并提交立法同意。具体而言，行政部门必须先确定和定义决策单位，然后对决策单位和“决策包”(决策单位的预算诉求)进行陈述和分析，利用命令、授权等方式发展绩效报告，并只对项目支出决策包排序信息和数据进行解释。最后管理者回顾所有的决策包，并建立他们的相对优先权排序。在排序的过程中，通常要把注意力放在那些处于可能边界线的合理范围内的决策包。由此看出，这种模式强调政府应该在所有事情中做最重要的那些。于是，资源申请部门开始向资源审批部门问另外一个问题：哪一件事情更重要？在这个过程中，对话双方都试图避免一致同意的政治基数，替代以绩效信息来相互交流，由决策单位集中向上汇总绩效信息以促进理性预算决策的形成。所以，零基预算并未脱离单向对话的框架，并在层层发包的形式下，对话双方集中考虑政府“分钱”的效率问题。

       2.对话标准：重复的实践

       首先，零基预算将绩效预算的项目产出标准发展为项目的不同资金供给水平。其特征主要在于发展了取消基数，建立决策包以优先权排序方式来抑制情境，寻求客观的绩效标准。零基预算的改革者认为，它的基本原理必须适应每个组织独一无二的管理结构和文化(泰勒，2005)，并希望通过制度的形式将对话固定下来。可是，无论改革者如何设计标准，当真正围绕着哪件事情更重要来交流时，政治选择再一次取代了绩效信息所传递的结果。例如，某些获得了很强的政治选区和议员支持的项目，难以进行削减和停止资助(Kettl，1992)。同时，零基预算自身的技术特点也导致它并非如看上去那般理性。零基预算将各个机构划分为众多的决策单位，并建立支出决策包和排序，但是决策单位往往立足于狭隘的部门利益而非大局，在这种意识下的排序是武断且随意的，导致了预算目标的模糊(马骏、叶娟丽，2004)。当高层机构对低层决策单位排列好的项目优先序进行合并时，又有了不同的目标导向，于是，项目的优先权经常变动以符合不同的价值判断。最后，零基预算只是表现为将现有的预算过程加入理性思维，而这种思维的背后却受到不同的目标价值判断的影响。这些情况的产生正是由于言说者双方想要以标准来规范复杂的政治环境，以至于资源申请者行政部门和资源审批者立法部门丧失了针对具体情境讨论问题的能力。所以，当零基预算试图用规则和程序来予以表现时，预算问题并不会切合情境的解决，而最终和绩效预算一样，表现为制度重复性的实践。

       其次，零基预算使用科学的方式和程序来解决和协调行政立法双方的意识形态问题，也有加强“独白”的趋势。在这种对话模式之中，话语的参与者仅限于行政和立法机构官员，自主参与程度较低。所以，做出实质性贡献的仅仅是架构问题，如确定和定义决策单位、决策单位和决策包分析以及排序的组织设计者。这种封闭的、等级化的对话模式使得“为谁服务”这类重要问题再次被忽略了，取而代之的是定量技术、理性等一系列术语。最终，言说者的真诚演变成了形式主义和晦涩难懂的统计测量数据，结果是话语的恶化，并注定了它失败的结局。

       四、新绩效预算：选择最佳预算途径

       (一)语义情境：满意、综合和效果

       在上世纪70年代以前，国会众参两院的收入和支出工作基本上互不相干。参众议院两边都有自己的委员会，众议院筹款委员和参议院财政委员会均对税收法案负责，而两个拨款委员会则对支出享有管辖权。这种分散的、多头立法委员会结构导致了资源申请部门(如预算办公室、各支出部门)和他们的对话充满了冲突，每年的预算盈余或赤字(更可能发生)都是几十个独立的收入和支出的结果(希克，2012：19)。所以，无论是绩效预算、项目计划预算，还是零基预算的改革都致力于消除传统预算中的政治影响。他们围绕着项目功能和效率来对话，旨在寻求预算过程中不变的真理，理性化预算过程。改革者们认为，只要树立理性的、超越特殊情境的程序就能得到良好的预算结果。但是，这些寻求预算效率的努力均告失败。从70年代中期到80年代，国会开始正视分散委员会带来的利益冲突，试图作为一个整体，而非单个委员会，担负起考虑预算总额的职责，将收支统一纳入预算中，对总收支水平进行考量，从微观的支出控制转向宏观的收支管理，来解决日益增长的支出压力(威尔达夫斯基，2006：112)。可是，由于预算制定过程缺少一种集中性的综合方法，预算决策仍然举步维艰。由于国会不能对收入和支出进行很好的控制，80年代爆发了反政府运动和反税运动。为了改变官僚主义形象，重建公众对政府的信心，政府开始在以前预算改革的基础上引入一种更具绩效的预算模式(Nye，Zelikow & King，1997)，即新绩效预算。

       (二)对话形式：开放性的对话

       新绩效预算主要有四个基本特征(Corthan，1993；Martin，2003)：目标和总额上的集中控制、手段分权、对结果负责、预算透明与沟通的改进。

       首先，新绩效预算的一个非常重要的特点就是强调运用战略计划来引导资金配置和进行总额控制，通过对多年期的情境估计来确定支出框架。它区别于只关注于年度预算的前三种预算模式，并试图发展参与者切合情境的意向性，并关注“下一步”该做什么。通过总额限制和战略性计划，政府可以在一个更长的时间段内更好地识别和确定预算的轻重缓急，鉴别最优预算，以确保总体目标和结果的实现。在这种模式中，资源申请者和审批者之间的对话问题又一次转化了，它更加强调：为了实现总体目标，哪个预算更佳、更能改善实践？

       其次，新绩效预算突破了以往等级链的对话模式，试图赋予各个支出部门及其管理者更多的自主性和灵活性，使得他们可以像经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金(马骏，2005：133)。在前三种预算对话之中，各个组织之间及其内部关系表现为隐性的合同制，通过封闭且单向的对话过程和标准化的程序来约束对话及其主体。新绩效预算使得预算机构和各个支出部门之间按照一种与市场上的讨价还价逻辑相同的方式协商决定，它们一般都要明确预算机构下放给部门的支出自主权，各个部门在绩效上作出的合理而可靠的承诺(马骏，2005：143)。在这种放权对话中，支出部门开始盯住结果而非拘泥于详细的程序来增加管理上的灵活性，其领导者们也能够将时间和精力集中到涉及实质性的项目改变的政策活动中去并关注任何支出决策的跨年度后果，而不再像从前那样在形成基数估计的过程中考虑各种细节(马骏，2005)。

       再次，新绩效预算对话的焦点在于结果，这是和上世纪50年代的绩效预算最大的区别。因为结果不同于产出，它受到情境多种因素的影响，而且有些因素是不可控制的，而产出大部分因素是可以控制的(马骏，2005：136)。由于新绩效预算在支出控制中采取事后审计的模式，这样就可以确保部门能够理解情境并能够结合自身特点和变化的情境来选择最有效率的生产服务的投入组合(马骏，2005：136)，这点和手段分权是结合在一起的。所以，新绩效预算言语者在一定程度上突破了等级式的模式，而是围绕着结果目标来进行平等的协商。

       最后，新绩效预算对话拓展了原有对话主体，将对话范围展开到公民，试图重构政府与公民的关系。以前，一般是到了预算决策的后期，公众才有可能了解预算的数量和主要变化，也难以参与到预算对话过程中来。而新绩效预算将公众纳入对话过程，提前向公众公布预算信息，征求公众意见，将单向的信息流动转变为双向的绩效信息评价。这种更具开放性的对话模式打破了之前预算模式的封闭等级制，从原有的对话模式中创建了一个小的公共场域，增进了公众与政府的沟通，人们可以共同在语境中谋划未来的积淀性行为(福克斯、米勒，2002：103)。所以，在这种预算模式之中，话语和信息流动也更为开放和向下发散，自主性也越来越强。

       (三)对话标准：多年期计划

       新绩效预算实施的时间并不算很长，但是它在美国已经取得了部分的成功。在切合情境的意向性上，新绩效预算要求行政机构和立法机构协商决定项目和目标，并由政治家确定支出目标和财政总额引导整个预算过程，发展出一个多年度的动态支出框架(马骏，2005：130)。它突破了以往预算模式脱离实践、年度性的定量化的计算，倾向于鼓励支出部门、行政部门和立法部门能够对经济、绩效和需求的变化进行多年度的评估和预测，以使得预算优先项符合中长期情境的变化。从此，行政立法对话演变成多年期的估计和预测，并试图在更长的时间维度中将预算诉求和情境联系起来，回答“我们下一步该做什么(福克斯、米勒，2002：120)？”在新绩效预算的对话汇总中，以往预算模式中的原子化的个体从服从者蜕变为情境中的意向者。

       在自主参与和实质性贡献上，由于预算透明和沟通的改进，公众可以获得和理解关于政府项目、成本和结果方面的信息，更好地就财政治理问题和政府进行互动，并培育公民的参与精神和社会责任。这种话语可以看成一种民主过程(福克斯、米勒，2002：123)。预算数量和变化的信息向大众开放，并平等地向公民协商征求意见，使得参与者之间的信任增加了，促进了真诚。相反，这种开放的对语也促使政府提供更高质量的预算绩效信息。

       五、预算模式比较：对话问题的转变

       公共预算和财政管理不是一个从一些规范性的第一原则推导出来的有序过程，而是一个由参与其中的人们或通过激烈的政治斗争社会性地构建起来的协商现实(Orosz，2001；Miller，1991)。这些社会性地构建起来的预算与财政管理模式都是和他们赖以产生的背景紧密联系在一起的，是在人们的交流互动中形成的(马骏，2005：296)。反传统的预算模式，如绩效预算、零基预算和渐进预算的区别在于程度上，偏离传统的路径，致力于提高预算过程的技术理性，发展效率。整个对话过程都强调控制规则，使得预算具有可预测性和稳定性，但是强化了重复的实践。这些纯粹技术性的改革，无论是哪一种方式，都难以保障运行不受到社会环境和政治情境的干扰，环境的变化和人的复杂性致使崇尚理性的预算模式力所不及。福克斯、米勒(2002)认为，产出、可能性、项目重要性、资金水平优先权等术语，虽然取代了官僚制中明确阐明的控制这一语言，但是，这种定量分析的或然论并没有对僵化的预算模式进行矫正，或者说这些矫正实际上和原来差不多，甚至可能更令人难受，并且，他们可以被结合到其中。所以，尽管经历了绩效预算和零基预算的改革，渐进预算却死而不僵。最终这三种模式表现为官僚独白或者内部对话的形式，由底层机构自下而上地进行预算编制和执行。在命令式的对话中，各个部门缺乏自主意识和共识，一味遵从，信息流动呈现出向上集中的趋势。在这种情况下，很难发展公民参与的开放对话。新绩效预算在一定程度上突破了这种封闭的对话模式，它包含了早期的绩效预算测量、计划项目预算的功能分类和战略计划，以及零基预算的目标排序，放弃了传统预算模式下对支出部门的外部控制，增进了公民参与，全面重构了预算过程。具体而言，新绩效预算发展的管理责任扭转了以往预算模式中各个支出部门必须与政府目标和规则保持一致的重复实践，将资金使用的自主性和灵活性赋予各个支出部门及其管理者。这种自上而下的预算控制模式下，在政策制定者决定了大致支出方向和支出总额后，管理者可以灵活地、创造性地根据环境变化使用资金(马骏，2005)。这些参与者不再是无自主意识的命令服从者，而是具有创造意义的“人”。他们在战略计划的框架下，关注支出的多年度、远期的估计，而非年复一年的短暂实践。除解放内部的意向性外，新绩效预算模式注重项目、结果和成本等多方面的预算信息的提供，将公众纳入公共预算过程中，以更好地监督和评估，信息决策流由向上集中走向向下发散。

       实际上，渐进预算、绩效预算、零基预算和新绩效预算模式代表着政府不同的分钱方式。在不同的分钱方式下，聚焦的问题不一样，预算模式的转变代表着问题焦点的变化。在渐进预算模式下，资源申请者向审批者询问：去年有没有这事？这个事情给了多少钱？而绩效预算则问的是钱和生产的关系。在零基预算模式下，又转化了问题，即哪个项目资金水平最优？到了综合性的新绩效预算却问：为了实现总体目标，哪种预算最优？在不同的情境下，不同的预算模式会引导出不同的问题，这样就使得活动和政策的选择可能会发生改变，以回应当时所面临的社会、经济和政治情境。表3将各种预算模式的特征及其比较整理如下。

      

       六、结论与建议

       综上，语境中的个体远比原子化的个体概念更为重要。传统的公共行政受到牛顿量子力学的影响，它强调两物之间是空的，是独立的，类似原子的，互不影响。所以，在公共行政实践中，也只注重几种主要的力，以及力与力之间的线性关系。它试图超越特殊的情境，使用理当遵循的“近似科学的原则”，以及各种抽象标准，逐渐发展出一种宏大叙事和“元话语”规范性基础框架。在这一系统或元叙事下，政府和社会缺乏广泛的、发散的对话，而类似于点对点的线性运作模式，任何公共行政活动、政策、程序和行政结构的可选择形式都要在封闭体系内部，通过效率予以评价，以至于制度理性取代了复杂的人(麦克斯怀特，2002)。在传统主义的影响下，渐进预算都可以描述为一个封闭的单向对话的过程，在政治共识下稳定地扩张。这种对话模式符合战后对经济稳定扩张的需要。但从上世纪60、70年代开始，美国社会经济稳定被打破，动荡一词开始成为美国主要的特征。社会运动、经济萧条以及越战导致了美国社会普遍的悲观情绪，以及对政府的不信任。为了适应社会经济的发展，美国政府进行了一系列的预算改革，创新各种预算模式，如绩效预算和零基预算，试图提高政府资金分配效率，重塑政府责任进而促进国家治理目标。但是，无论如何科学化、理性化，总是难以对预算进行控制。因为它们集体忽略了预算模式背后难以厘清的价值判断、目标和情境。这些潜在的价值判断和目标总是很难区分、相对模糊且互相冲突，以至于在很多情况下只能达到某一方面的量化目标，简化并扭曲了更高层次目标，如公平。最后，任何试图寻求客观真理的预算模式并未超越情境而是脱离了情境，不断重构。

       所以，预算不能用科学来回答，因为它是个政治哲学的问题。后现代主义为我们认知预算模式提供了一个独特的视角。它偏向于强调一种更为复杂的理性，参杂了对多元化和随机无序性的情境和人文考量。在后现代化的眼中，牛顿量子力学观是不存在的，因为两物之间是互动的，互动的方式影响治理结构。每个个体都具有意向性，而这些意向性和目标犹如一个个太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来，燃烧产生的能量以波的形式向外传导，影响到整个领域。在这个过程中，没有领导，好似在冲浪，无法控制，只能在不断的对话中寻找公共利益。预算正是这样“社会化”的建构下来的。任何预算模式都可以视为一种话语的游戏，不同人在不同语境中有不同的解读，不存在确定无疑的一成不变的原则和规律，只存在合情景性。它是在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的，在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。新绩效预算模式为这种开放的对话提供了一些思路，它强调目标和总额控制，采用战略计划的方式关注多年度的支出决策而非重复实践，并在收支上整体考虑；实现手段放权，放弃了预算外部控制，赋予各个支出部门决定权限，使得各部门及其管理者可以根据环境的变化和自身的特点来选择最有效率的生产公共服务的投入组合，完成结果目标(马骏，2005)。各个部门也实现了意识转化，从纵向权力关系转为横向的讨价还价的、自我调节的关系。同时，它构建了公共场域，在预算过程中，对公众公开信息，并征求公众意见，公众可以作为消费者和股权的公民、作为倡议者的公民、作为议题制定者的公民、作为合作者的公民以及作为评估者的公民(Epstein，Coates & Wray，2005)。这种方式为公共政策的制定提供了无限的可能。

       对于我国而言，要使预算真实话语的规则得以实现，就必须改变我们对预算理性的沉浸，而认识到预算的社会价值。在考虑“人”和“情境”的基础上，发展适合新绩效预算的土壤，而不要盲目采用技术理性化的手段来增进预算过程。因为所有不以情境中的人为核心的考虑，最终会导致特权和功利，而非真正意义上的变革。所以，我们的预算改革需要考虑一种张力，即给予公众表达偏好的话语权和切合情境的意向性。

       注释：

       ①托马斯.D.林奇和辛西娅.E.林奇(2010)在《哲学、公共预算和信息时代》中指出，这种主导文化的意识形态可以看作是对民主的理解。不同时期的主导文化意识就代表了不同的民主理解。

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