我国农村收入分配制度的绩效剖析及对策建议，本文主要内容关键词为：分配制度论文,绩效论文,对策论文,收入论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.8 文献标识码：A
经过20年的农村经济体制改革，我国农村收入分配制度发生了重大变化，农民的收入水平有了显著提高。而另一方面，农村收入分配领域存在的诸多问题严重地制约了农民收入的持续增长。如何完善农村收入分配制度，理顺农村收入分配关系，促进农村生产力的发展和农民生活水平的提高，是摆在我们面前的一个重要课题。
改革以来农村收入分配制度的变化
（一）农村收入分配制度变化的背景和原因。
1.农村所有制结构的变化是农村收入分配制度变化的直接推动力。党的十一届三中全会以后，国家总结了在所有制问题上正反两方面的经验教训，从社会主义初级阶段的基本国情出发，依据生产关系一定要适应生产力发展的客观要求的规律，提出了坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的正确方针。农村实行家庭联产承包责任制后，除土地集体所有以外，其他生产资料允许农民私人拥有，并鼓励农民购置大型生产资料从事生产经营。这些政策的贯彻实施，改变了过去那种“一大二公三纯”的所有制结构，使农民具备了积累自身资产的权利和能力，从而引发了农村生产要素所有权格局的变化。
2.市场化取向的改革为农村收入分配制度的变化创造了现实条件。农村经济体制改革之后，广大农民获得了生产经营的主体地位，农民根据市场。需求自主决定生产经营，独立承担经营风险。生产要素配置的市场化和生产经营成果的商品化，使得农民追求收入最大化的行为受到市场机制的制约。农民的生产经营成果只有被市场接受，才能转化为现实的收入，其收入的多少取决于市场接受该种商品时确定的价格。价格越高，农民的收入就越多；价格越低，农民所取得的收入就越少。市场价格担负着收入分配的功能，为确定农民的生产经营收入提供了有效的手段。
（二）农村收入分配制度变化的成效。
1.确立了劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度。适应所有制关系的调整和生产经营的市场化，按生产要素分配逐渐成为农村基本的分配制度。农民所取得的收入是他所支配的各种生产要素共同参与生产经营活动的结果，相应地，这些生产要素都要参与收入分配，其收入来源主要包括劳动收入、资产收入、经营收入等等。无论是在家庭联产承包责任制中，还是在农村股份合作经济内，按生产要素分配都得到了鲜明的体现。农民的收入差距不仅取决于劳动贡献的大小，而且取决于个人掌握的技术、财产的多少以及风险意识和对市场机遇的把握能力。
2.重塑了农村经济的动力系统。我国经济体制改革以前在农村长期实行评工计分的分配制度，造成了平均主义“大锅饭”盛行，使农村经济的动力系统陷于瘫痪。在家庭联产承包责任制中，农民的生产经营与自身的物质利益直接相联系，承包户所取得的收入与他投入的生产要素的质与量和他对归其支配的所有生产要素的综合利用程度密切相关。分配制度的变革，允许农民追求自身的物质利益，鼓励农民通过勤奋劳动脱贫致富，再造了农村经济的激励机制，极大地调动了农民生产的积极性和创造力，使农村经济焕发了生机与活力。在并未获得更多的土地和其他自然资源的情况下，我国迅速告别了农产品短缺状态。全国农民的人均纯收入由1978年的133.57元提高到1997年的2090.10元，19年间增长了14.65倍。（注：参见陈锡文：《促进农村经济全面发展》， 《瞭望》1998年第41期，第6页。）
3.推动了农村以市场为取向的改革的进一步深化。农村收入分配制度的变化是农村市场化取向改革的成果，而劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度的确立，进一步推动了农村市场取向的改革。因为在市场经济体制下，价格处于市场机制运作过程的中心地位。众多的市场主体根据价格信号调整自己的经济行为，引导稀缺资源不断流动，最终解决经济社会生产什么，如何生产和为谁生产等一系列问题，实现资源的优化配置。在资源配置的背后，反映的是人与人之间的物质利益关系。价格之所以具有传递市场信息的功能并能刺激经济主体采取相应行动，就在于价格执行着收入分配的功能。新型农村收入分配制度的确立，推动着市场机制的作用不断趋于完善。
（三）当前农村收入分配领域的突出问题。
我国农村经济正处在从传统的计划经济向社会主义市场经济的转变过程之中，旧体制不可能在一朝一夕内消除，完备的市场规则不可能在一夜之间形成，在收入分配领域也存在着许多不完善之处，突出地表现为以下几个问题。
1.农民的市场主体地位缺乏有效保护造成收入分配关系的扭曲。具体表现是，一方面，农民承包土地的权益缺乏法律保障。土地是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的社会保障。尽管中央三令五申要长期稳定土地承包关系，但各地均出现了种种侵害农民土地承包权益的做法，诸如任意缩短承包期限、收回土地重新分配、扩大集体份额搞“规模经营”、推行所谓的“双田制”等。在家庭联产承包责任制实行近20年后的今天，国家仍没有明确的法律规定来保障农民的土地承包权、收益权、承包期限。另一方面，过度的行政干预导致农民生产经营自主权的缺损。既然要建立市场经济体制，那么自主决定生产什么、如何生产和为谁生产等问题是农民作为独立的商品生产经营者应该具备的最基本的权利。然而在现实的农村经济中，一些机构和部门出于自身的利益考虑，对农民的生产经营横加干涉，如强迫农民种植某种农产品或使用某种要素投入等，却又不对这种干预的后果承担责任。其实，农民具有充分的经济理性，为了生存和改善生活，农民对市场机制的反应是十分灵敏的。与农民不具有同等切身利益的各级部门很难对农民的生产经营做出同样细致的计算和灵敏的反应。农民处于缺损的市场主体的地位，却要面对市场机制独立承担生产经营的责任，责权利不对称，结果，降低了市场机制的激励功能，扭曲了农村的收入分配关系。
2.农民负担沉重导致农民的实际收入减少。农民承包集体所有的土地以及进行生产经营，要向国家交纳税款，向集体缴纳提留。我国农业税的实际税率并不高，但农民的税外负担却十分沉重。尤其是农民上缴的集体提留部分，是属于地租还是管理费用，这一费用的标准该如何确定，在理论上急需澄清，在政策上存在漏洞，加上行政人员的自律性不高，导致农村的各种乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不绝，农民负担日益加重，直接损害了农民的经济利益，使农民本来就不高的收入进一步减少。虽然政府不断强调要减轻农民负担，甚至明确规定农民负担不得超过农民家庭上年人均纯收入的5%， 但由于没能消除农民负担问题的体制根源，各项减轻农民负担的政策的效果并不明显。
3.制度性障碍抑制农民通过平等竞争获取收入的机会。我国人多地少的资源禀赋决定了增加农民收入的根本出路在于加快农业劳动力向非农产业的转移。农村剩余劳动力的转移既增加了从事非农产业的农民的收入，同时也减少了农业生产的劳动力投入，从而增加了从事农业生产的劳动力的边际产出。但目前管理农村的政府机构的职能转变滞后，在体制和政策中仍然存在着对农民的歧视因素，城乡分割的特征依然明显，生产要素的自由流动受到限制，农村经济主体被局限在农村社区。这种体制和政策的因素抑制了农民通过平等参与就业竞争获取收入的机会，制约了农民收入的增加，使城乡收入差距重新呈现扩大的趋势。
完善农村收入分配制度的前提
收入分配是社会生产和再生产过程的重要环节，其结果直接关系到社会成员的经济利益和社会生产的效率。诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯认为：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发妒忌心理和社会动荡混乱的方面。”（注：阿瑟·刘易斯：《发展计划》，北京经济学院出版社1989年版，第18页。）而要完善农村的收入分配制度，必须充分尊重和保护农民的财产所有权，理顺国家、集体和农民三者之间的利益关系。
（一）农村收入分配制度必须尊重并充分保障农民的财产所有权。
纵观我国农村经济体制改革，所有制结构和经营方式的改变引发了分配制度的变革。分配制度变革的直接结果，就是农村内部的资产关系发生了显著的变化，农民通过自身积累拥有了一定数量的个人财产。建国以来农村经济发展的经验教训表明，对农民的财产所有权必须予以确认并有效地加以保护。但是，目前这种界定只停留在政策规定的范围内，而完备、稳定的产权制度尚未建立起来。这种未能受到明确保护的财产所有权，随时可能遭受分割或“剥夺”，缺少稳定的政策预期和制度预期。农民负担问题成为农村经济中久治不愈的顽症，这表明当前农民的财产权缺乏明确的界定和有效的保护。农户作为农村的一种微观经济组织，对经济利益和财产的追求与占有，并希望由此摆脱贫困走向富裕，已成为其从事生产经营活动的基本目标和根本动力。随着改革的深化，农民已越来越要求明确保护其私人财产权。因此，以法律的方式界定农民的财产所有权，并以法律的方式保障农民的财产所有权，既可以唤起农民依法自卫的意识和行为，又可以改善市场环境，促进农村经济的发展。
（二）农村收入分配制度必须理顺国家、集体和农民三者之间的利益关系。
我国实行家庭联产承包责任制后，“交够国家的”，“留住集体的”，“剩下的都是自己的”这三句话形象地概括了国家、集体和农民之间的分配关系。但在实际操作过程中，三者之间分配关系的不规范性日益暴露。从1994年到1997年，全国农村向国家提供的农业税、农业特产税等税收从433.2亿元上升到696.3亿元，农民人均上缴税金由48.7元上升至76.3元，年均增长16.1%。同期，全国农民向集体交纳的提留统筹费从365.8亿元上升至645.5亿元，农民人均上缴集体的统筹提留费用由1994年的41.1元上升至70.1元，年均递增19.5%。而从1994年到1997年，农民人均纯收入的增长速度为年均6%。 （注：参见赵新社：《农村税费制度为何要改》，《中国经济时报》1998年12月3日，第1－2版。 ）这表明农民交纳的税费与其实际的生产经营成果发生较大脱节。解决这一问题，一方面需要完善国家税收制度，国家在获取税收之后，应由财政满足政府履行职能的经营需要。另一方面，对农村集体提取的所谓“乡统筹”、“村提留”等税外费用，应进行清理。目前，农村乡镇一级政府既执行着政府职能，又承担着农村集体经济所有者的职能，具有经济社会的行政管理者和农村集体经济的管理者的双重身份。这种状况使乡镇政府部门在日常工作中很难分清社会行政管理者行为和所有者行为的界限。在财政供给不足的条件下，乡镇政府往往利用所有者的权力向农民乱收费来满足行政需要。因此，必须转换乡镇政府的职能，把农村集体经济所有者的职能交由农民直接选举产生的集体经济管理组织来实施，从而阻断乡镇政府部门以农村集体经济组织为农民办集体事业的名义向农民伸手乱集资、乱收费、乱摊派的渠道。乡镇一级政府履行行政管理职责的费用应由财政保证。农民使用集体所有的土地，必须缴纳租金，集体经济组织只能以土地等生产资料所有者的身份参与收益分配。在农民的收益中扣除国家税金和集体土地租金之后，剩下的就是农民作为劳动者、部分生产资料的所有者和经营管理者所取得的收入。这就从根本上消除了农村分配关系紊乱的体制根源。
完善农村收入分配制度的对策建议
（一）转变政府职能，赋予农民充分的生产经营自主权。
完善农村的收入分配制度，首先要使农民成为独立的市场主体。在社会主义市场经济体制中，政府的有效管理对促进农村经济发展和提高农民收入水平具有非常重要的意义。但要发挥政府的积极作用，必须转变政府的职能。各级政府组织在农业生产中并不具备农民所具有的那种激励机制和抑制机制，应杜绝出于自身的利益关注点而对农民的生产经营进行行政干预。政府应当致力于改善市场环境，纠正市场失灵，保护产权关系，提供市场信息，维护生产经营秩序，促进农村教育和农业科研技术的推广，减少单个农民生产经营风险。通过转变政府职能，既可以激活作为农村经济基层细胞的农户发展经济，提高收入的内在动力；又可以精减乡镇政府机构，切实减轻农民负担。
（二）培育市场体系，促进农产品和劳动力的自由流动。
在市场经济条件下，农民的生产经营收入需要经过市场交换获得。市场体系的发育程度，直接影响着按生产要素分配的制度的实现。因此，完善农村的收入分配制度必须培育全国统一的大市场。一方面，应加快农产品流通体制改革，打破各地区的经济封锁。另一方面，应加快全国统一的劳动力市场的建设步伐，为城乡各个经济主体的公平竞争创造良好的市场环境。我国农村劳动力严重过剩，而城乡隔绝的户籍制度阻碍了农村劳动力的流动就业，阻碍了农民充分参与国家的经济发展，分享经济发展的成果。为全方位开拓农村剩余劳动力的就业门路，必须拆除各种限制农村劳动力流动的樊篱，实现劳动者在劳动力市场上平等地参与就业竞争。农民通过外出务工经商，既增加了收入，又可以通过“干中学”进行人力资本积累，提高农民对市场的反应和创新能力。各级政府应收集并及时提供劳动力供需信息，以减少劳动力流动的盲目性。
（三）加大扶贫力度，帮助农村贫困人口尽快脱贫。
为实现共同富裕的社会主义目标，在允许和鼓励一部分人先富起来的同时，必须高度重视对贫困地区和贫困农民的扶持工作。以1997年人均纯收入640元作为我国农村的贫困标准，1997 年全国农村的贫困人口尚有4962.3万人。这些农村贫困人口的人均收入水平不及全国农村居民平均收入水平的三分之一，其中文盲半文盲劳动者的比重高达21.9%，比同期全国平均水平高出一倍以上。（注：参见唐平：《告别贫困任务仍艰》，《中国统计》1998年第10期，第22页。）他们的自我发展能力差，在进入市场的机会和参与市场竞争的条件方面处于极为不利的地位。依靠市场的自发作用，并不能消除贫困现象。政府应继续在资金、物质、技术上大力扶持贫困地区和贫困农民，改善农村基础设施，提高贫困农民的文化教育水平，增强贫困农民的自我发展能力，并鼓励先富起来的农民以各种方式支持和帮助尚未脱贫的农民发展生产，解决温饱进而脱贫致富。
收稿日期：1999－04－11