民工子女义务教育困境的制度根源分析——以Y区为例，本文主要内容关键词为：义务教育论文,民工论文,根源论文,困境论文,子女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G4【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2006]02-0153-04
一
民工子女①教育困境是我国正在遭遇的教育公平危机的一个典型，在科学发展观和建设和谐社会理论背景下日益凸显。本文从制度这一角度切入，以实证为基础，以期能更清楚地反映这种民工子女困境的根源所在。任何一种教育行为都是在一种制度框架中进行的，制度影响人们的教育活动，也影响人们对教育的看法以及对教育追求的目标。有什么样的教育制度安排，就会有什么样的“教育公平”，这是因为制度本身如果是不公平的，那么无论怎么去执行都不可能保证公平的结果。民工子女作为一种现实的社会存在与制度有着必然的关联性，这也决定了制度分析成为探讨民工子女教育问题一个重要的视角。本文课题组选择了Y区作为本文的实证对象。这是因为，民工子女教育问题在该区带有一定的普遍性，也具有一定的代表性。首先，该区作为全国百强县，民营企业不管是在数量上还是在规模上都有着主导性地位，民工是该区产业的主力军，经济发展主要靠外来劳动力来支撑。该区有常驻有人口74万，而外来民工则有45万人。其次，该区地处城乡结合部，民工子女教育问题在该区也表现得比较突出，有民工子女就学学校19所，2004年民工子女为30643人，2005年为34770人，远远超过该市其他区县。第三，该区政府管理部门在解决民工子女教育问题上，走在全国的前列，甚至有些是一些开创性的措施，但也遇到制度方面不少的困惑。
在我国，社会主义的社会性质虽然规定了我国政治、经济、文化根本制度在宗旨上的人民性，追求公平、在根本的价值选择上的公平理念，但是这种公平理念的实现有赖于具体制度和运行机制来保证。民工子女教育困境的存在作为一种与我国制度理念相悖的现象，主要根源于社会转型期制度变迁的复杂性与不完善性。在转型期，市场经济的内在要求使中国传统二元社会框架内的制度逐步消解，然而历史的惯性与沉积使一些既有的政策与制度不可能立即淡出，新制度的创新也会受到因素的制约。民工这一群体的出现一方面是二元结构社会动摇的结果，而另一方面他们又处于制度夹缝之中，承担着来自转型期既有制度的束缚与制度缺位的双重挤压，这也构成了民工子女教育问题的制度背景。
二
民工的出现是二元结构社会在转型期的一个反动，他们的流动不仅意味着在空间上由农村向城市的转移，还意味着离开了既有农村制度的庇护，在没有从制度上被城市接纳之前，必然游离于体制之外，并由此衍生出民工子女教育的困境。社会主义市场经济内在要求决定了流动人口的必然性与合理性，在计划经济时代形成的一些既有制度显然没有适应社会经济发展的需要，并成为民工子女教育的制度障碍，这主要表现在：
（一）户籍制度。在计划经济时代形成的户籍制度，由于承担着过多的附加功能已经大大超过了其自身作为一种国家行政管理制度的含义，而成为城乡分离政策体系的制度载体，城市户口成为取得教育、就业、生育、参军、住房、医疗、选举、社会福利与社会保障等权利的主要资格条件，以户口制度为主干的制度体系变成了人们社会生活尤其是政府对各种资源配置的主要依据，户籍制度也自然成为民工子女融入城市教育体系的第一道制度壁垒。面对势不可挡的合理的人口流动，户口制度虽然开始出现松动，但是制度的稳定性特点造成的惯性与其背后深层次的利益支配与博弈，决定了现有户口制度消解是一个复杂而漫长过程，甚至一些附加功能在转型期还在进一步强化与扩大。民工非城市户口不但限制了他们的生存空间，也影响着他们的生存质量，这也直接造成了他们对子女的教育能力降低。
虽然浙江省在全国率先对户口制度进行改革，但总的来说，这种开放是有限度的，主要是一种对经济能力的开放和社会关系的开放，对当地经济发达的农村或贫困地区的富人来说，不啻为权利与机会的平等，但对于来自于经济落后的地区的民工来说，并没有实质性的意义，户口仍是他们融入城市的一个普遍性的制度屏障。在Y区，入学的主要凭据仍然是户口。就Y区来说，在45万外来民工中28岁至 38岁至少有35万人，按平均每人有一个学龄子女算，至少有35万学龄儿童，但现在来校就学的只有34770人，只占应受义务教育的9%，也就是说，至少有90%选择了在户籍所在地留守就学。据我们对该区民工抽样调查显示，受访500民工对于“如果条件允许，你愿意你的子女在这里上学吗”，回答是的占96%，对于“你认为是什么使你不能把孩子带来上学”这一问题的回答是，没有城市户口87%，没有钱，上不起77%，没地方住53%，没有时间管孩子 68%，说不清楚5%。对于“你认为外来民工子女与城市居民子女受到不同等待遇的原因是什么？”回答户口制度的占84%。对于“你认为影响外来人口子女入学的制度性因素是什么”，有95%的回答是户口制度。对于“子女在此地上学最大的愿望是什么？”受访的有子女在Y区上学的 50名家长，回答“与城里人一样”的占80%。可见，户口制度还是民工子女求学的最大的制度藩篱。
（二）教育投入制度。1986年7月年实施的《义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。”国家是义务教育的当然投入主体，但是在现实中，县、乡、村成为义务教育投入的主体，而这种教育投入制度，与地方支付能力倒挂，地方政府尤其是县乡过多地承担了与其能力不相适应的教育投入，使县乡财政不堪负担，前几年的教师工资的严重拖欠也说明了这一点②。虽然从2003年，中央财政开始就义务教育进行转移支付，虽然有所改善，但并没有根本的改观。在这种以户籍制度为依据的教育资源配置制度主导的背景下，义务教育法对流动人口子女的义务教育并没有专门条款的规定，民工子女教育经费无疑会加重流入地政府的财政负担，引起现有制度内在张力的反弹，使流入地政府出于地方利益的考量而缺乏负责提供此项公共服务的积极性，使国家规定的进城务工者子女的义务教育主要由流入地政府负责为主，以公办学校为主的政策落实大打折扣。因此，仅仅指责地方政府的不作为显然是一种简单而无益的理解，这有着义务教育投入制度背后的因素。
2005年在Y区义务阶段入学的外来务工子女总数为34770人，包括小学 29063人，初中5707人，其中在公立学校就学的有23681人，民工子弟学校就学的有11089人。而常住户籍义务教育适龄儿童有7万名，流动学龄少儿占全区义务教育阶段学生数的三分之一强，个别地方民工子女的人数已经超过本地居民子女人数。在这种情况下，区教育财政的压力是显而易见的。在采访过程中，一些教育管理人员还表示了洼地效应的顾虑，随着该区率先实施全免费义务教育，担忧蜂拥而至的局面的出现。因此，进一步加大中央财政的转移支付力度，平衡教育投资制度，是解决民工子女教育问题的一个基础性的途径。
（三）就近入学制度。就近入学本意是出于平等的考量，然而在城市里，横向教育资源的分布是不均的，重点学校与重点班级制度使各个义务教育小学与初中从硬件与软件都存在着较大的差别，对优等教育资源的需求使重点学校成为人们追逐的对象。我国义务教育法虽然规定免费教育，但又允许收取学杂费，这就给学校以各种名义乱收费留下了制度空间。跨学区入学的学生，需要交纳的费用至少包括：一是学杂费，与其他学生的交费标准相同；二是借读费，按照各地区制定的借读费标准收取；三是赞助费，也叫教育补偿金。这种入学的收费制度被当成维护就近入学的一种经济手段，在表面上看是一种无奈之举，但背后还有着强劲的利益驱动，为这些学校与当地政府带来了丰厚的利益，但进一步加剧了义务教育的不公平，使就近入学的平等内涵进一步虚化，其结果只能是把弱势人群子女排除在外，形成了民工子女迈进正规学校的一道难以逾越的“门槛”，这也在很大程度上成为民工子女以流入地为主、以公立学校为主政策执行不到位的重要原因之一。
Y区现在共有公立小学90所，其中义务段省示范学校共33所。共有公立初中26所。有关文件规定义务段借读费标准为，小学生每学期300元，初中生每学期 600元。区内择校要收取一次性教育补偿费，每人不超过8000元。目前一些学校在民工子女就学“两为主”政策的压力下，宜称免收民工子女借读费与择校费，但据我们实地调查，大都以已经满员为借口而拒绝，而有的则以入学考试为手段变相加以回避。另外在调查中发现，带孩子进城上学的大都是“先富起来”的农民工，而相当一部分在建筑工地、生产企业和服务行业工作的农民工，只能是一种奢望。
（四）学校制度与考试制度。即使经济条件稍好，现有在城市公立学校借读的民工子女，在从小学升入初中时，也会面临两难选择。这是因为城市与农村当地的教材内容不同，存在接轨问题。按照国家现行规定，考生必须回原籍参加高考。为保险起见，许多父母只好让孩子初中就回乡就读，还有一些家长不得不把孩子送到使用全国统一教材的民办民工子弟学校。据我们调查，2005在Y区民工子女就读小学有29063人，而在初中就读的只有 5707人。
（五）政府评估制度。对于公立学校，政府现行的学校评估制度也在很大程度上限制了民工子女在公立学校的就学。按照现行的政府对义务教育阶段的学校的评估制度，学生的升学率、达标率、学校排名、班级排名以及各类奖项，是政府评价一个学校的主要指标，这直接关系到政府对学校的投入、学校的社会地位、学校领导的升迁以及教师的职称与收入，进而影响学校、个人的地位与利益。民工子女与城市居民子女有着不同的特点，这主要表现为，一是学校与教师与家长难以沟通，缺乏互动。二是许多家长精力不够，能力不足。三是民工子女自身的心理素质与知识视野与城市居民子女存在着差异。四是学生本身缺少家庭的约束与生活环境的影响，很多孩子学习成绩不好，厌学、逃学、甚至辍学。民工子女的现状对公立学校造成的消极与不利影响是显而易见的，这也决定了公立学校存在对民工子女的拒斥力。对十所公立小学50位教师与校长的调查表明，75%的被调查者对学校接受民工子女入学持反对态度。
对于民工子弟学校来说，政府的评价虽然有着另一套标准，但也对民工子女的就学产生着较大的影响。民工子弟学校的产生正是起源于民工子弟教育的困境，这种体制之外、在制度夹缝中生存的民工子弟学校，有着非政府行为与以营利为目的的特点，但也为解决民工子女就学问题提供了一种选择，在很大程度上也成了民工子女义务教育的现实力量。从目前来看，政府对民工子弟学校的评估内容最主要的是办学资格审查与许可，民工子女学校的软硬条件显然不能与城市公立学校同日而语，大部分民工子弟学校按现有标准在办学资质方面存在问题，现实的需求和伦理上的合法性与制度上的要求标准的矛盾，使政府面临两难的选择，也使学校陷入尴尬处境。
三
对民工子女教育问题制度根源的探讨，在讨论既有制度滞后的同时，不能回避的另一个事实是有关民工子女教育方面的制度缺失，它一方面是造成民工子女教育困境的重要原因，另一方面又是走出目前困境的切入点与制度创新的起点。
（一）户口制度亟待创新。虽然现在户口制度的废除并不能马上解决民工子女问题，这是因为背后有着历史的惯性与现实的阻力，户口制度作为现有众多制度依附的骨架，在其附加功能没有被剥离之前，即使像有些城市宣布取消城乡户口的区别，而没有相应的制度创新填补旧制度取消后的空白，对外来民工子女的就学问题也不会产生立竿见影的效果。但是必须看到，只有废除这一基本制度，才能清除附着在其上的其他制度的生存土壤，为快速的城市化进程铺平道路，也只有在这种前提下，不管是民工子女的义务教育还是民工子女学校才有进入体制内的可能。建立自由迁徙、自由定居、户籍随人走、城乡一体的户籍制度已经成为我国户籍制度的方向与目标，户籍制度的改革在一些省份也已经启动。
（二）法律法规的完善与创新。在 1998年3月，原国家教委下发了《流动儿童少年就学暂行办法》，2003年1月，国务院办公厅下发了《关于做好民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，在2003年 9月又联合下发了《关于进一步做好进城就业农民工子女义务教育工作的通知》，然而，这样一个庞大的非强势人群，对他们权益的保护仅仅靠行政的应急措施与细节上的修修补补，没有相应的法律支持，在力度上明显欠缺，必须从法律层面的高度加以规定。这种需要主要表现为两方面。（1）必须对《义务教育法》、《民办教育促进法》进行修订，专设条款填补有关民工子女义务教育的空白。义务教育法应当界定民工子女范畴与义务教育权利的范围，进一步明确义务教育的政府主导地位与责任，在法律制度上确保包括所有社会成员平等接受一种统一标准的义务教育。同时，义务教育法不能只是公立义务教育保障法，也应该是民办义务教育保障法。从2003年9月实施的《民办教育促进法》第二条把民办教育定义为：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，显然把以义务教育作为主要内容与任务的民工子弟学校列入民办学校范围之内，这样就把义务教育的投入责任推向了社会，在事实上把它排除在制度之外，造成义务与权利的不对称，而与当今的义务教育理念相悖。（2）出台专门的法律法规。
（三）建立健全监督制度。在义务教育的政府、家长、学校这几个主要的责任主体中，政府显然占着至关重要的地位。但是长期以来计划经济时代形成的政府本位特点，往往使政府把对义务教育的责任与权力倒挂，把为义务教育服务变为管制义务教育，加上地方各级政府对局部利益的考量，导致出现两种情况：一是对义务教育滥用权力，现实中一些地区的城市教育行政部门，不经过任何听证程序，单方面制定办学标准，根据自己的利益和自己的喜好来制定办学标准，有意给民办学校设置很高的门槛的现象屡见不鲜。二是对义务教育不作为。一些政府的教育管理部门对于民工子女的教育推诿扯皮，更多地考虑部门与地方的利益，消极应付，仍是目前比较普遍的事情，这也是除了地方财政能力以外，中央“流动儿童就学以流入地管理为主，以公立学校为主”的政策较难操作和执行的重要原因所在。因此，对义务教育的责任主体尤其是政府的监督与制约也显得尤其重要。
（四）社会保障制度。对于民工这个日益成长的当前已占全国总人口十分之一的庞大的群体，被排除在城市的医疗、失业、养老等社会保障制度之外，甚至还不是现有《劳动法》的管辖范围，在制度上对民工作为劳动者的基本权益蔑视，决定了其生存的状况与生活质量，成为影响民工子女教育问题的一个直接的、显性的因素。这是因为，民工与民工子女是天然的不可分割的利益主体，民工子女的教育问题实质上是由民工的权益困境派生出来的一个问题，是民工权益困境在教育领域的一个延伸，两个问题的同源性使民工自身权益问题成为民工子女义务教育问题解决的重要条件。民工社会保障体系的构建势在必行，是因为这事关我国经济和社会发展大局，不仅符合农民工和企业的长远利益，是推进我国城市化进一步发展的需要，也是和谐社会建立的前提与条件，即将提交的《农民权益保护法》草案正是这种必然性的结果。
同时，立法机构与政府完善现有的助学金、贷学金制度，鼓励由民间建立的慈善性质的基金会组织，吸引民间资金，加大对民工子女的资助力度，对弥补政府的不足也有着重要的辅助意义。
四
民工子女教育问题已经成为转型期社会公平的一个标记，它的解决最能体现城乡统筹发展和城乡一体化措施的到位。民工子女教育困境的制度性根源虽然在社会转型期有着历史客观性，但是社会全面进步的要求也赋予了从制度上剔除成为民工子女教育障碍因素的必然性，理论条件的形成与实践的探索也为这一问题的解决进一步提供了较为充实的社会基础。
近年来“三个代表”重要思想、建设和谐社会、科学发展观、执政为民、“五个统筹”以及求真务实等观点与理论的提出，体现了党和政府在理论方面实质性的进步，表明了在转型期社会发展以社会公平为主导的价值选择，为我国教育公平的改善提供了理论支撑与社会环境。在实践上，在一些省份户口制度的松动、中央财政转移对义务教育的启动、从今年起大部分省市义务教育的“两免一补”，一些地区以“教育券”形式扶助民工子女的尝试，都表明了解决教育公平问题的政府行动与制度创新的开始。在调查过程中从该区政府有关部门得知，从2006年又推出两项有关流动儿童就学政策，对流动人口子女学校实施经费补助。补助对象为在举办的解决流动人口子女就学的义务段民办公助学校（政府投入为主，校长公派）和社会力量举办的民办学校。一、学校建设经费补助：(1)社会力量来举办流动人口子女学校，一次性投入500万元以上的（含校舍、设备设施经费），一次性补助30万元； (2)民办公助流动人口子女学校的建设 （修缮）及设备费，按当年总投入的10%进行补助。二、生均公用经费补助：按在校学生人数每生每年50元的标准补助学校。
注释：
①民工子女应包括在家留守的农民工的子女，这里主要是指随民工流动的还处于义务教育阶段的孩子。
②根据国家统计局2000年的统计资料，全国现有2109个县财政，4.6万个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿，其中中央财政分享51%，省级10%，地市级17%，县乡两级财政只享有22%。但国务院发展研究中心《县乡财政与农民财政》课题组的调查显示，目前全国义务教育总投入乡镇负担78%，县级财政负担 9%，省地负担11%，中央财政只负担2%左右。见张德元.关于农村“知识贫困”与教育资源配置的思考[J].经济前沿，2003（10）.有研究者指出，从财力强弱顺序看，中央财力强于省级财力，省级财力强于地市级财力，地市级财力强于县乡级财力。见胡延品.政府财力分配与义务教育经费负担主体困境分析[J].教育与经济，2003(4).