穿行于科学与民主之间——城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与，本文主要内容关键词为：城镇化论文,民主论文,进程论文,公众参与论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国学者利维曾言：“规划是在高度政治化的背景下进行的，这是因为：(1)规划通常关乎那些与市民们有利害关系的问题；(2)规划决策的结果通常是可以很清楚地看到的；(3)规划问题对于市民来说是触手可及的，比那些州或国家级的问题更容易接触到；(4)市民们认为自己能够洞察规划问题，不过分崇拜规划师的专业技能；(5)规划决策通常对财产拥有者有很大的财政影响；(6)规划决策可能会对财产税率产生重大影响。”[1]93高度的政治化倾向决定了规划决策必须在科学与民主两个维度之间保持平衡，从而保障科学的规划决策得到公众的广泛认同。在世界规划史上，加拿大温哥华市历时三年通过城市规划专家、政府和民众之间的充分有效互动，打造出了1995年超级全民参与城市规划的成功样本，极大地提升了城市规划的可接受性和市民对温哥华市的满意度和归属感。[2]就当下中国城镇化进程中的规划而言，其最大的弊病即在于行政长官意志自始至终主导着规划的起草、制定、实施及变更，旨在追求规划科学性与民主性的专家参与和公众参与远没有形成对行政规划权的有力制约。因此，中国城镇化进程中规划难题的破解只能冀望于最大限度地发挥专家参与和公众参与的积极作用，通过规划咨询委员会这一理性交往平台的机制塑造提升规划决策的民主性与科学性，从而在促进经济社会快速发展的同时切实维护城镇居民的合法权益。
一、装饰与缺位：城镇化进程中规划决策专家参与及公众参与的现状
诚如学者所言：“行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。通过行政规划，处于弱势地位的个人利益在一定程度上获得了与处于强势地位的公共利益进行沟通与抗衡的制度保障。”[3]作为规划的决策者，行政规划机关无疑应当坚持“开门”规划，通过吸收规划专家的参与和普通公众的参与，引入外部知识、抑制随意裁量，增进规划决策的可接受性。在规范层面，现行《城乡规划法》也比较重视外部力量在不同阶段的参与，如第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第27条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”第46条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”第50条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。”在操作层面，近年来一些地方政府相继以规范性文件的形式出台了有关城市规划委员会的指导性意见。借助北大法宝信息库进行检索，在“地方法规规章全库”中以“城市规划委员会”为标题关键词进行检索后，能够查询到地方规范性文件27部。①不过，这些文本意义上的局部参与规定并未真正落实，行政机关依旧垄断着城市规划决策的制定，封闭武断的规划决策模式往往成为公众利益受损的祸源。近年来屡屡发生的重大环境事故就与无序和滞后的城市规划直接有关。
在“尊重知识、尊重人才”成为社会基本共识的当下，城市规划决策过程中亦不乏专家学者的身影。特别是在一些地方的城市规划咨询委员会中，拥有城市规划、土木建筑、城市环境等专业背景的专家学者也成为委员的重要组成部分。但由于行政官员的数量在城市规划咨询委员会中所占比重过大，且把持着规划委员会的领导权，因而专家在很大意义上沦为一种“装饰”。在金钱与权力的双重诱惑与高压之下，再有良知的专家也难以发表真实的意见。更严重的是，公众参与几乎完全被排斥在规划决策之外。不仅很多城市规划咨询委员会中缺乏利益团体及公众代表，即便决策者装模作样地听取了一些公众代表的意见，也仅仅是走过场，并没有对最终的规划决策产生多大的影响力。在某些时候，纵使民众怀着满腔热忱积极参与规划决策，也被有关部门以“不专业”为由而简单拒绝。[4]正如有的学者所言：“一般大众所追求的直接的、能够支持他们生存和日常生活的经济利益，往往和某些专业人士所追求的社会理想有着一定的差距……专家提供的仅是技术层面的多学科支持，但并不是各方面利益的代表，决不能将专家意见代替公众参与。”[5]146可见，专家参与的装饰性和公众参与的缺位是我国当下行政主导型规划决策模式的基本特征，也是规划决策民主性、科学性双重缺失的根源。
二、独立与专业：城镇化进程中专家参与规划科学性旨趣的实现
在现代社会，城市规划是个“技术活”。城市规划不仅涉及城市产业布局、功能分区，而且直接影响城市居民的生活与工作质量，甚至影响公共安全。尤其是在当下中国城市化迅速扩张的过程中，城市与乡村的二元结构正逐渐被打破，随着身份的改变，数量庞大的失地农民迫切希望过上与城市居民一样的幸福生活，城镇化进程中的规划问题因此包含了更多的利益诉求。“一些行政决定充满着如此技术性和复杂性的问题，受到影响的公民需要克服很大的困难和花费许多时间才能理解作出决定的过程，更不用说参与决定作出的过程了。”[6]97可见，吸收具有专门知识的专家参与城镇化进程中的规划决策就显得格外重要。
为了实现城镇化进程中的科学规划，就必须围绕“独立”与“专业”两个维度设计专家的有效参与机制。其中，专业性是保障规划决策科学性的前提，独立性则是保障规划决策科学性的关键。离开了精湛的专业素养，“专家”参与只能是徒增决策成本；缺乏履行职责的独立性，即便业务再精湛也会为政府所“俘获”而沦为专制政治的帮凶。就目前城市规划决策的流程来看，规划的拟订是极为重要的环节，各种利益群体的诉求都会在拟订环节得以展现和权衡。因此，作为咨询机构的城市规划咨询委员会必须在规划拟订环节发挥独特的作用。从维系专家的独立性和专业性角度上看，应当注重以下三项机制的建立：一是作为咨询委员的专家的遴选方式应坚持“去政府化”的基本思路。实践证明，由政府来主导专家委员的产生往往难以保障专家委员履职的独立性。在政府的“邀请”或“圈定”下，专家委员基于自身的利害关系计，大多会选择明哲保身而大唱赞歌，根本无法站在超然的立场上独立发表见解。即便有个别草根专家基于良知而发表不同看法，往往也会失去再次被邀请的机会。如此循环往复，所谓的专家参与，必定沦为规划决策的摆设。改革的基本思路一是由政府委托相应的学术组织通过学术的方式产生规划咨询委员会的专家库，在保持定期更新的基础上，根据规划项目的实际需要进行随机挑选。二是建立规划咨询委员会会议公开制度。在行政公共信息公开已经成为时代潮流的背景下，作为行政决策公开的一项重要内容，规划咨询委员会的会议应当向社会公开。这也是贯彻行政活动过程公开的必然要求。只有通过公开机制的建立，才能对实际参与规划咨询委员会会议的专家形成无形的压力，迫使其不敢违心地发表明显有违专业常识的意见，进而自觉维护其自身良好的学术声誉。三是均衡分配相关专业领域专家在规划咨询委员会中的比例。在目前的规划咨询委员会中，规划师占据了相当多的席位。事实上，城镇化进程中的规划问题是一门综合性的学问，并不局限于单纯的城市景观设计，往往还牵涉当地经济发展模式转换、产业结构布局调整、环境与自然资源保护等多重因素。因此，城市规划咨询委员会的专家就需要作类型化的遴选与管理。除了城市规划、土木建筑等直接相关的专家之外，经济学专家、法学专家乃至社会学专家也需要占据一定的席位。通过不同领域专家的积极参与，尽可能使更多的外部专业知识传递到决策者面前，改变以往城市规划决策者独断专行的局面。通过上述三重机制的建立，旨在增进城市规划决策科学性的专家参与制度才有望真正得以实现。
三、有序与有效：城镇化进程中公众参与规划民主性旨趣的实现
城市规划除了具有内在的专业属性外，还具有浓郁的政治属性，其间蕴涵着十分复杂的利益纠葛。尤其是在当下迅速推进的城镇化进程中，经济发展、环境保护、民众生活等诸多价值元素掺杂其中，规划的政治属性更加凸显。为了让公众的利益诉求及时传递到城市规划决策者面前，必须通过各种渠道广泛吸收公众参与。正如学者所言：“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。”[7]98遗憾的是，以往的城市规划中，公众的意见恰恰被忽略了。新近发生在南京的丙烯管道爆炸事件便是我国城市化工危险“无处不在”的警示，而“城市规划无序”则是背后的重要原因之一。[8]可见，吸收公众参与城镇化进程中的规划决策就显得极为迫切。
为了实现城镇化进程中的民主规划，就必须围绕“有序”与“有效”两个维度设计公众参与机制。其中，有序是保障规划决策民主性的前提，有效则是保障规划决策民主性的关键。离开了有序参与，公众就如同一盘散沙，其零散意见就不足以影响决策者；缺乏有效性的参与，公众的意见必然陷入“说了也白说”的尴尬境地，反过来又挫伤了公众参与的积极性。就当下规划决策的现实运作而言，公众利益与规划的拟订、确定乃至修改都休戚相关。因此，公众参与应当贯穿于规划决策的始终。当然，规划拟订是规划决策的第一步，能否及时将公众诉求表达出来，直接关系到规划草案的民主性和公正性。因此，在城市规划咨询委员会中，公众代表也应当占据一定的席位。从维系公众参与的有序和有效角度上看，应当注重以下两项机制的建立：一是实现公众利益的组织化表达。城镇化进程的加快使失地农民成为继农民工之后最大的边缘化群体，他们的利益诉求如果得不到充分而有效的表达，极易造成群体性事件的爆发。城镇化过程中的规划直接关系到失地农民生存环境、生活质量的改善，因而规划决策者尤其需要认真听取失地农民的意见。在当下中国的乡村治理结构中，村委会、村民小组等组织已不能真正代表失地农民的利益，因而有必要寻求新的利益代表者。在当前中国失地农民群体性事件频发的背景下，成立农会可以使农民获得集体谈判的渠道，进而更理性地维护自身的权益。正如学者所言：“让农民能与其他组织进行有效的谈判和博弈，真正达到保护自己利益的目的，就必须把单个、分散的农民组织起来，组成自己的农会”[9]。农会的建立在很大意义上能够整合个体农民的利益，促进农民利益的组织化表达，进而增进包括规划在内的城镇化决策的民主性和可接受性。二是建立公众意见采纳与否的理由说明制度。在现代法治社会，行政裁量权的行使要想赢得行政相对人的接受与认可，不仅需要通过合法性证成解决“以力服人”的问题，而且更要通过说明理由解决“以理服人”的问题。诚如学者所言：“有充分的理由认为给予决定理由是行政正义的一个基本要素，因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的，这也是所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”[10]193无论是规划拟订阶段通过规划咨询委员会表达公众意见，还是在规划确定阶段通过听证会表达公众意见，都应当对规划决策者产生相应的拘束力。否则，规划过程中的公众参与就会蜕变为走过场。因此，应当通过相关法律规范的修改，明确规定无论规划决策机关是否采纳公众意见都负有说明理由的义务。只有课予规划决策机关强制性的程序义务，才能促进公众的有效参与。通过上述二重机制的建立，旨在增进城市规划决策民主性的公众参与制度才有望真正得以实现。
注释：
①在百度搜索引擎上利用“城市规划委员会”为关键词进行检索，能够获得9510000个结果。2010年8月4日最后访问。