转轨时期国有企业的改革逻辑，本文主要内容关键词为：国有企业论文,逻辑论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革以来，国有企业改革始终处于经济体制改革的中心位置。尽管十几年来国有企业改革取得了很大成就，但是，困扰国有企业改革与发展的最大难题，即如何在充分赋予企业经营自主权的同时切实保障并最大限度地实现企业所有者的利益，却没有得到有效解决。因此，我们需要认真明确转轨时期国有企业的改革逻辑。当前国有企业存在的许多问题，是由与计划经济体制相联系的传统国有企业的制度特征所决定的。因此，对传统国有企业制度的认识应该说是研究国有企业问题的历史起点。当然，鉴于对诸如政府对企业的全面管制、企业的所有权与控制权相分离、在国有制前提下的国有企业所有权不可转让等传统国有企业的制度特特征，已有相当广泛且深入的研究，认识也颇一致，故此本文将直接转入对下述问题的阐释。
一、放松管制与内部人控制失控
在传统计划体制下，政府对国有企业的全面管制导致了政府与国有企业之间最本源的关系是“父子”关系，另外在“父子”关系基础上还派生出一种“命令—服从”关系。从中国企业改革的历史过程来看，国有企业制度改革的主题实际上就是调整和改善政府与国有企业之间的关系。在进入“企业制度创新”阶段以前，这一关系的调整主要发生在以谈判关系渐进取代命令—服从关系上。从具体过程来看，通过“放权让利”，在原先的命令—服从关系上打开了一个缺口，引入了一些谈判关系；“利改税”的实施，不仅进一步扩大了谈判关系的成分，而且试图用法律形式来稳定这种谈判关系；“企业承包经营责任制”的推行，则基本上使谈判关系取代了命令—服从关系，因为承包合同这种契约形式就是谈判的结果。
围绕国有企业与政府间关系调整这一改革主题，放松管制成为国有企业改革的主要线索。经过“放权让利”、“利改税”和“承包经营责任制”等三个改革阶段，政府已经在很大程度上放松了对企业的全面管制，企业已获得了相当大的经营自主权。这是国有企业改革的一个了不起的成就，尽管它并没有触及旧的国有企业制度的基本框架。综观国有企业改革的历程，前三个阶段是一个持续的政府放松管制，企业扩大自主权的过程，而在“企业制度创新”阶段，则试图在放松管制的既有条件下打破旧的国有企业制度，建立现代企业制度，以适应社会主义市场经济体制建设的要求。
国有企业改革启动以来，随着管制的放松，国有企业的经营自主权大大增加，企业将可支配的利润留成自主地用于企业发展、职工福利和劳动奖励，增强了经理人员提高管理效率的努力和广大职工的劳动积极性。随着企业留利比例的提高和经营决策权的扩大，合乎情理的预期是国有企业的生产率与利润率应当都有相应的提高。可是，确确实实的结果却是国有企业生产率的提高与利润率的降低形成了强烈的反差。根据世界银行的测算，国有部门全要素生产率增长率1980年～1984年为1.80%，1984年～1988年为3.01%。另据有关研究表明，国有工业企业1993年亏损额高达452.64亿元，大约是1985年的14倍；亏损额占其总产值的比重，从1986年的0.78%上升为1992年的2.08%；国有企业销售收入利税率从1980年的25.57%下降到1992年的11.65%，产值利税率则由24.23%降低为11.38%。对于国有企业的生产率与利润率之间的矛盾，惟一令人信服而合乎逻辑的解释是，由生产率所决定的净产值包括经营者和职工的收入以及利润和税收，即使生产率提高了，但如果企业经营者和职工的收入提高的速度超过了生产率提高的速度，那么，利润率不一定能提高，甚至还有可能下降。原因确实如此，据财政部统计，国有企业经济效益增长与工资总额增长的比例，1986年为1:1.02，1987年为1:1.12，1988年为1:1.04，1989年为1:1.8，1990年则高达1:3.4。
实际上，正是随着政府对企业管制的放松，所有者监督职能的弱化乃至无法监督，国有企业内部人控制失控的趋势增强，使得侵蚀所有者利益的行为成为可能，由此导致了国有企业生产率提高与利润率降低的矛盾。所谓内部人控制指的是，经理人员事实上或依法掌握了对企业的控制权，他们的利益以及企业内部工人的利益在企业的战略决策中得到了充分体现，而企业所有者的利益却不能受到侵犯，以致于企业的内部人似乎成了企业的所有者。内部人控制问题实质上是一个委托—代理问题，即国家作为国有企业的所有者或全民资产的代理人，如何对作为终极代理人的企业经营者进行监督，以使终极代理人能够按照所有者或者说初始委托人的利益最大化来行使受托权的问题。尽管国有企业的所有权与控制权天生就是分离的，但是，在传统体制下由于政府对企业的全面管制，政府对企业的所有投入产出都严格加以控制，国有企业的经理人员虽然缺乏改善企业经营状况的动力和调动职工积极性的手段，但也无法通过侵蚀利润和国有资产来追求自身利益。放松管制以后，企业的自主权开始不断扩大，企业的投入品和产出品都通过市场取得或销售，由于信息的不对称性，政府对企业的监督变得越来越困难，难于有效地实现对企业内部人控制的控制，因此使得国有企业的内部人侵蚀所有者的利益成为可能。
二、国有企业的所有者对经营者的监督
在两权分离的条件下，为了限制经营者对所有者目标的偏离，所有者必须构造对经营者的监督机制。作为委托人的所有者对作为代理人的经营者的监督分为直接监督与间接监督两种形式。直接监督是指所有者直接进入企业内部担任一定职务（并非经营职务），或者通过选举代表组成一定的机构，或者通过定期或不定期的检查，对代理人的行为进行监督。间接监督是指所有者通过企业外部的市场竞争机制这一间接手段对代理人进行监督。间接监督与直接监督的本质区别是，间接监督并不依赖于对经营者行为的监督。
在现代企业制度下，通过企业内部的董事会与监事会的职能安排，经营者报酬结构的安排，以及企业外部的资本市场的竞争、经理人才市场的竞争和产品市场的竞争等激励与约束机制的共同作用，所有者就能有效地实现对经营者的监督。考察有限责任公司和股份有限公司的制度安排，可以发现，在有限责任公司中所有者对经营者的监督更多地采取了直接监督的形式，而股份有限公司特别是上市公司则更多地采取了间接监督的形式。之所以如此，是因为有限责任公司与股份有限公司相比，所有者转让其所有权的成本较高，而所有者对经营者的监督方式的安排与所有权转让的交易成本（即所有权是否可以转让以及转让的难易程度）有很大关系，不同的转让交易成本导致了不同的监督方式。
当前我国正处于体制转轨时期，人力资源市场和资本市场正在发育过程中，离其成熟还有相当一段距离，整个市场体系与市场机制也还有待完善与健全。在这样的外部环境和所有权不可转让的条件下，国有企业的委托人对代理人只能采取直接监督的方式。但是，一方面，企业经营环境的不确定性（即无法预测、难以把握的对企业经营造成影响的事件）的存在，致使所有者无法从经营绩效来推测或分析经营者的努力程度，所有者必须对经营者的工作行为进行直接监督；另一方面，所有者与经营者之间存在的信息不对称性，使得所有者难以准确有效地观察或计量经营者的工作行为和努力程度，也难以通过预算限制和制定管理规则来对经营者的行为进行控制。所以，所有者对经营者工作努力的直接监督具有一定的困难，需要付出一定的代理成本。而且，监督并不是越多越好，超过一定限度后，由于监督的边际收益递减，监督成本就会超过由监督带来的收益，使监督得不偿失。
竞争是企业经营面临的不确定性的根源。竞争越激烈，竞争中的企业所面临的不确定性就越大。垄断性企业特别是自然垄断性企业竞争性企业相比，所面临的不确定性要小得多。因此，竞争性国有企业由于面临极大的不确定性，所有者难以对作为代理人的经营者的努力程度进行观察和判断，在所有权不可转让的条件下，必然要付出极高的代理成本。而垄断性国有企业特别是自然垄断性国有企业，由于其在经营中面临的不确定性很小，所有者较容易通过对经营绩效的观察来了解作为代理人的经营者的努力程度，即使在所有权不可转让的情况下，代理成本也比竞争性国有企业要低得多。
三、分而治之的改革策略
我国国有企业遍布国民经济的各个领域，不仅存在于垄断性领域，而且广泛地存在于竞争性领域。在以放松和取消管制为主线的改革过程中，不仅对竞争性国有企业，而且对垄断性国有企业的管制也放松甚至取消了。对于天生具有两权分离特征和所有权不可转让的国有企业而言，放松和取消管制的结果必然是政府作为所有者由于过高的监督成本而无法对经营者实施有效的监督，从而导致内部人控制失控。
内部人控制失控的企业是为内部人服务并追求内部人利益的，所有者的利益则退居次要地位。不论对于竞争性国有企业还是垄断性国有企业，这都会导致两种结果：其一是不顾风险，不负责任地投资以及争投资争贷款的投资饥渴症得不到抑制，因为投资失败的风险是由所有者即国家来承担的，不可能由内部人（即经营者和职工）来承担，而如果投资获得了回报，则内部人也可以得到利益；其二是尽一切可能提高内部人的工资和福利，甚至不惜采取欺骗手段得到银行贷款发放工资和福利乃至骗取荣誉。
在转轨时期，竞争性国有企业和垄断性国有企业由于其所处的市场地位不同，其行为表现也不同。对于竞争性国有企业而言，在事实上对经营者难以甚至无法监督的情况下，经营者经常会采取“偷懒”行为，其工作努力程度不断下降，并将企业经营绩效不好的原因归咎于企业外部环境。正是这种原因，导致竞争性领域的国有企业在与非国有企业的竞争中每况逾下，而且，竞争越激烈的部门，国有企业的状态越差。对于垄断性特别是自然垄断性国有企业而言，由于其产品或服务市场的容量基本上是既定的和稳定的，其经营绩效的好坏应该表现在它所提供的产品或服务的质量以及降低成本的努力上。但由于其提高产品或服务的价格的要求很容易得到满足，而且通过提高价格获得更多的收入从而增加内部人的利益要比降低经营成本来达到同样目的容易得多。因此，尽管近年来我国垄断性国有企业的产品和服务的价格已经提高了数倍，但企业仍然宣称亏损，要政府提供大量补贴。而垄断性行业职工的平均工资和奖金却远远高于竞争性行业职工的平均工资和奖金，这仅仅只是看得见的货币收入，至于各种非货币收入就更不用说了。可以预见，如果不进行改革，垄断性行业中的国有企业将永远“亏损”下去。
能否建立起有效的监督机制，以促使经营者为所有者的利益而努力工作并随时监督校正其损害所有者利益的行为，是竞争性国有企业改革的关键。首先，这种监督机制不能通过政府对竞争性领域的国有企业的管制来建立。对竞争性企业的管制只能导致企业活力的下降和丧失，以及国民经济资源配置效率的降低；同时，在市场经济体制下，这种管制只能是有限的管制，因此，在管制者与企业之间信息不对称性是非常严重的。对于竞争性国有企业而言，管制不但会导致无效率，而且也不能建立起监督机制。其次，通过独立的国有资产管理部门来行使所有者职能也不能解决无法监督的问题。一方面，没有理由认为现有的企业主管部门行使所有者职能的积极性比国有资产管理部门更低；另一方面，国有资产管理部门仍然是在企业外部对经营者进行监督，竞争性企业经营绩效和经营者努力程度之间非完全单一的相关性所导致的无法监督状况同样存在，这种状况并不因所有者监督积极性的提高而改变；再一方面，国有资产管理部门通过向企业派驻国有资产代表不但监督成本巨大，而且由于这些代表并不拥有合法的剩余索取权，他们和经营者一样都是代理人，两者之间存在串谋的可能，即使不存在串谋的事实，这些代表与经营者之间在对企业经营状况的了解上也同样存在信息不对称性，因此，其监督的效果即使有所改进也是有限的。再次，在国有资产管理部门之下设立若干国有资产经营公司来行使所有者职能还是会遇到相应的难题。首先的一个难题是国有资产管理部门如何监督国有资产经营公司，显然这和如何监督国有企业是同一个问题，如果无法监督国有企业，那么也无法监督国有资产经营公司；另外，国有资产经营公司对国有企业经营者进行直接监督的困难性与企业主管部门以及国有资产管理部门对企业经营者的监督相比，不会有任何程度的减轻，问题经过一个循环又回到了起点；更为重要的问题是，这种考虑是把国有资本当作与非国有资本具有同样性质的资本来看待的，也就是说，国有资本同非国有资本一样都追求利润最大化，显然，对国有资本性质的这种认识是片面的。
因此，竞争性领域国有企业的改革，只有通过逐步地使国有企业退出竞争性领域才能实现。这种退出不是企业本身的退出而是国有资本的退出。国有资本只有逐步地退出竞争性领域，才能消除由于对代理人无法监督所导致的国有资产运营效率的低下和国有资产的流失。国有资本的退出必须以机制健全的和运行良好的资本市场为前提，以保证国有资本能够在退出过程中不发生价值低估从而保全国有资产。对于小型国有企业，国有资本退出后可以改造为两权合一的自然人企业，而大中型国有企业在国有资本退出后则可以改造为两权分离的股份制企业。国有资本退出竞争性领域的改革应该从那些效益好、竞争力强的企业开始，这样，由于众多买者的竞争，国有资本不但可以收回初始投资，而且能够获得由于企业经营较好而带来的额外的有形资产和无形资产的价值收益。另外由于这些企业富余人员的比重较低，政府可利用管制的方法限制企业解雇富余人员，从而国有资本的退出也不会导致大量工人失业而产生严重的社会问题。政府还可以利用产权出让所获得的资金来建立社会保障基金、困难企业扶持基金以及战略性产业投资基金。
不受管制的垄断性企业必然损害经济效率和社会福利，这已成为经济学界所一致接受的公论并被各国经济发展所证实，所以，我国必须建立起对垄断性国有企业的科学的管制体系。对垄断性企业建立起管制机制至少能够达到以下效果：第一，抑制垄断性企业提高价格、扩大成本的冲动，在减少政府补贴的同时，使公用事业部门的产品或服务价格维持在一个相对稳定的水平，从而能够抑制国民经济其他部门成本上涨的压力，保持国民经济的健康发展；第二，政府作为管制者对企业的经营状况能有更深入而全面的了解，使政府作为所有者能够更好地对企业经营者进行监督，通过对企业成本的认真核算，实现所有者利益的最大化，抑制企业内部人对所有者利益的侵害，消除内部人控制失控的现象，杜绝国有资产的流失。当然，这种管制体系的建立必须以符合市场经济内在要求的方式来进行，而绝不是恢复传统体制中对企业的全面管制。具体地说就是除了价格管制外，垄断性企业的其他行为都应与竞争性企业一样在市场环境中进行。而价格管制也不是传统体制中物价部门对价格的控制，应该是以提高国民经济效率和企业内部效率、增进社会福利、促使企业提供更好的产品和服务、努力降低成本和价格为中心目的的管制。另外，在进行管制的同时，在由于技术发生变化致使可以发展竞争的部门和行业，要发展和保护竞争。企业只有在竞争中才会出于自身利益的考虑，自觉地提供更好的产品和服务并努力降低成本，国民经济效率才能得到提高。
通过上述改革举措，不但会使国有企业的所有者对经营者的监督得到改进，从而减轻和消除内部人控制失控的现象，提高整个国民经济的效率。而且同时能够使社会保障制度趋于完善，并有效地解决了转轨时期处于困境中的国有企业的问题，且进一步增强了国家对国民经济的调控能力。所以说这是一种“帕累托改进”式的改革，其推进也是容易的，改革的成本很小而收益很高。
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