走近WTO——谈谈我国农业保护政策，本文主要内容关键词为：我国农业论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年4月10日， 朱镕基总理和美国贸易代表巴舍尔夫斯基在美国签定了《中美农业合作协议》，该协议的签署标志着我国在争取加入世界经济贸易组织（WTO）进程中又大大迈进了一步。 不远的将来，我国必将成为WTO大家庭中的一员。届时， 我国农业生产和流通将面临一个全新的环境。我国农产品的国际贸易活动、我国国内农业生产政策都必须遵循WTO的有关规则进行相应调整。而且， 我国农产品将面临国外农产品的直接竞争。这些都将对我国基础薄弱的农业提出极大的挑战。如何在当前的现状下，借鉴别国经验，提出以WTO 基本规则一致的农业保护政策就成为摆在我们面前的严峻课题。
一、中国农业的现状决定中国农业需要保护
1.中国农业基础和自身积累能力非常薄弱。主要表现就是日益扩大的工农产品价格剪刀差。长期以来，我国的农业生产者补贴值（PSE ）一直为负。1982年为－12.7%，1984年为－25.91%，1990年为－26.1%，1992年为8.5%。整个80年代， 我国从农业部门发生的净资源转移为年均1400亿元，是该时期政府对农业部门的财政转移支付的10多倍。而同期发达国家农业的PSE却相当高。如日本1986年的PSE高达75%。总之，中国农业为工业提供的巨额积累大大超过了本身的承受能力，从而造成我国农业基础薄弱。
2.中国农业发展面临严重资源约束。中国农业人均资源非常贫乏，耕地面积持续减少且破坏严重；水利基础设施数量、质量差，农业防御自然灾害的能力弱；森林覆盖率低，植被稀少，水土流失严重；农业剩余劳动力滞留农村，土地要素几乎无法流动，不能形成有效的规模经营；农业技术水平低，劳动生产率提高缓慢，农业投入、农业融资都十分匮乏。这些制约了我国农业发展，使我国农业在强大国际竞争对手面前显得不堪一击。
3.农业作为整个国民经济的基础地位受到动摇，发展后劲不足。依照国际上通行标准，我国现阶段工农业协调发展所需的正常比例为3 ∶1。但实际上，进入90年代以来，我国工农业增长速度之比一直为4∶1左右，1994年高达4.97∶1。工农业发展严重失衡， 农业面临种种困难：粮食总产量增长缓慢，农产品的有效供给不足；农民收入增长缓慢，农民负担过重；农业结构调整滞后。这些都对农业基础地位造成破坏。
4.在国际市场上，我国农业的比较优势格局堪忧。近年来国内粮食成本上升很快，我国粮食生产的国际竞争优势已不复存在。从1986年至1995年，国内小麦价格由537.2元／吨飙升至1662元／吨； 玉米价格由450元／吨剧增至1551元／吨，大米价格由778.4元／吨猛涨至2859元／吨，分别上涨了209%、246%、267%。1995年我国小麦、玉米、 大米价格已分别高于国际市场价格的28.8%、71.1%、17.8%。其他粮食的价格水平如大豆、高梁、大麦等也高于国际市场价格。羊毛、棉花、油料、粮料生产也不具有或即将丧失竞争力。我国农产品中具备竞争优势的只有少数几个类别，如水果、水产品、肉类、蔬菜类。
面临如此多的困难，我国农业举步维艰。为保证农业的生存和健康发展，我们必须对农业实行支持和保护政策。为此，我们先来看看世界各国实行农业保护的经验，以资借鉴。
二、世界各国的农业保护措施
从二战结束到现在，世界各国的农业保护经历了从单一的关税壁垒向复杂多样的非关税壁垒转变、从贸易保护制度向更系统的管理贸易制度转变的过程，保护体系更加复杂、严格，并趋于法律化。农业保护水平呈现增长态势。
1.早期的价格支持和补贴。这种政策其目的在于通过补贴支持农业收入和价格，确保农产品的稳定供应，解决农场品过剩及价格不跌问题，保护农产品生产者的利益。如欧盟前身欧共体的“共同农业政策”规定，成员国每年初确定各种农产品的目标价格和干预价格。当市场上农产品价格低于干预价格时，政府按干预价格收购。反之，政府投放农产品库存平抑市价。对共同体之外的农产品，则规定相当于目标价格的门槛价格。当从国外进口的农产品价格低于门槛价格时，征收差价税。其他国家也采取了类似措施。1986年欧共体提供了相当于农业产值45.97%的补贴，韩国为53.9%、加拿大为27.61%、美国为15.43%、澳大利亚为4.25%。
2.财政支持和信贷扶持。随着经济发展阶段的变化以及来自贸易对方国的压力，特别是在乌拉圭回合之后，各国直接的价格补贴逐步减少，转向一种较为不直接的保护方式——为农业提供大量的资金，其中包括财政投入和金融机构的贷款。如日本1979年政府对农业投资占其总投资的13%，法国1984年达到13%，印度近年来该比例一直高于20%。农业贷款条件优惠。如法国的农场主只须支付3%～9%的贷款利率。日本成立“农林渔业金融机构”和“组合系统金融机构”共同对农业发放扶持性贷款。
3.农业保险制度。农业生产者按经营规模和收入逐年向保险公司交纳一定的保险费，当农业生产遇到自然灾害减产时，由保险公司对投保者进行偿付，以保证农业生产者的利益。美国自1938年就颁布了《联邦作物保险法》，并依法建立了联邦作物保险公司。此类保险有别于一般商业保险，都有政府政策和资金上的支持。如日本政府对农作物的保费补贴为50%～80%，1975年～1986年补贴额高达2035亿日元；美国也向农业保险提供20%～30%的保费补费。
4.立法和行政措施。其主要目的是保护农业资源、促进农业科技发展。如美国通过有效的立法和行政措施，制止对水土等资源的破坏性使用，保护水土资源、维护农业生产和人类及其生物的生存环境；通过推进农业科研、教育培养能掌握现代科技和管理技术的农业劳动者，用先进科技把农业武装起来，提高农业生产效率。
三、借鉴他国经验，寻求适宜我国现状和WTO 新体制的农业保护措施
（一）WTO新体制下农产品的公平市场
乌拉圭回合谈判签定的农产品协议旨在改革农产品贸易，为制定市场导向提供基础，从而为进口国和出口国改善农产品市场的预见性和稳定性。协议在市场准入、国内支持和出口竞争方面制定了新的规则和减让承诺，包括鼓励使用具有较低程度的扭曲贸易的国内支持政策来扶持农村经济的条款。同时协议还允许为减缓由于改革而带来的负担，在履行承诺方面可有适当的弹性。对于发展中国家，包括其中的粮食将进口国和最不发达国家，协议还给予特别的关照。
1.农产品的市场准入。非关税措施基本上由同等保护水平的关税取代，即进品调节关税化，并规定发达国家在10年内将关税降低36%，发展中国家在10年内降低24%，最不发达国家没有减税义务。
2.国内支持措施。“支持措施总量限制”对给予每一项农产品的国内支持和补贴总量进行了数量限制。以1986年～1988年为基年，发达国家承诺在6年内将其支持总量削减20%。发展中国家在10年内削减13 %，最不发达国家则不必削减。
3.出口补贴。成员必须在6年内将直接出口补贴值在1986 年～1990年的水平上削减36%，受到补贴的出口产品数量在同期的数量上削减21%；发展中国家在10年内的削减数量为发达国家的2／3；最不发达国家则不必削减。
4.免去减让承诺的“绿箱”政策。WTO 认为这一类政策不会引起贸易扭曲。主要包括：（1）一般性政府服务，如：农业科研、 病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等。 （2）食物安全目的的公共储备。（3）国内食品援助。（4）与生产不挂钩的收入支持。（5）自然灾害救济支付。（6）通过投资提供的结构调整计划。（7）地区援助计划。（8）通过生休耕计划提供的结构调整援助。（9）通过资源休闲计划提供的结构调整援助。（10 ）环境规划计划。
（二）我国在新形式下可以采取的农业保护政策体系
在新的国际形式下，农业保护政策已由传统的直接价格支持、生产补贴转向间接的支农、扶农努力。美国《1996年联邦农业发展与改革法》，对以前的农业保护体系做出了重大修改，取消了很多补贴和优惠措施。欧共体也于1985年开始对其共同农业政策进行了系统的改革，1992年提出了马克——歇瑞改革协议，农业政策从价格支持转向生产者收入支持。日本在乌拉圭回合后，也对农业保护政策体系作了相应调整。分析我国农业现状，借鉴国外保护措施的同时，我们提出如下适应WTO 规则的我国农业保护政策体系：
1.充分利用关税的保护作用。新规则要求非关税措施关税化并规定了关税减让期。我国是发展中国家，可用10年来逐步调整关税。目前我国农产品关税结构不够合理：农产品算术关税率为46.1%，但加权关税率仅为15%左右。进口量少或在国际市场上有竞争力的商品设置了较高的关税，而进口量大或竞争力弱的商品保护却不到位。我们应确立合理的关税水平，充分利用可利用的关税保护空间，选择重点如粮食（大米、玉米、小麦）等关系国计民生的农产品种类进行优先保护。台湾综合应用WTO所允许的5种关税征收方式，即从量税、从价税、复合税、季节关税及关税配额针对不同的情况、不同种类产品进行关税保护。这种做法值得我们借鉴。
2.通过立法和政策调控，对农业资源和环境进行有效保护。从长远看，对农业资源和生态环境保护是整个农业保护的基础。要从加强土地、水源、森林、牧场等自然环境的保护与治理，防止农耕技术对生态的破坏等方面进行综合治理，不断增强农业发展潜力。
3.政府实行财政投入和信贷扶持政策，为农业提供资金支持。当前世界上大多数发达国家实施农业保护的重点在于流通领域，其前提条件是农产品生产过剩。而我国在今后很长时期内都将面临农产品有效供给不足的困难。所以提高农业综合生产能力是我国进行农业保护的主要目的。其思路是：保证国家对农业投资稳定增长的同时，多渠道筹集资金投入农业。首先，大量增加国家财政对农业的支持力度。财政支出重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等。其次，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入。国家银行每年新增的农业贷款规模应占新增贷款总规模的15%以上，并逐步提高农业贷款存量占国家总存量的比重。进一步完善农业发展银行的信贷机制和抗干扰机制，保证国家农业政策得以落实。再次，参照国外做法，建立国家农业建设保护基金。所需资金来源可以从国有土地使用权出让费、固定资产投资方向调节税、耕地占用税中及直接受益于生态效益的集体和个人手中，以及国外优惠贷款和赠款中提取一定数量的资金。最后，进一步完善农村家庭承包责任制，深化农村土地改革给农民以稳定的收入预期回报，并采取鼓励措施，引导农民把一定比例的积累资金用于农业建设的资金投入。
4.改革我国农产品流通体制，建立高效率的运销体系。高效率的运销体系可以缩短流程，可以降低中间费用，树立本国产品形象，强化国际农产品促销活动。而我国遍布农村和城市的10万多个农产品购销机构，却人员臃肿，效率低下，亏损严重，且各省市之间条块分割严重，流通环节繁多不畅，流通成本高昂，严重阻碍了农产品的高销流通。
5.建立农业保险制度，提高农业和农民抗风险能力。我国农业的高风险性和农民的低经济承受力，决定了我国农业保险只能是政策性保险。其具体措施包括：（1 ）设立全国性的国家农业保险公司作为国家级的农业保险。作为国家级的农业保险公司，通过对全国各省区农村互组保险联合会或其他保险机构农业保险的再保险，实现对农业的支持。中央财政每年根据农业保险业务的发展情况，按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴。（2 ）再实行农村保险互组体制的省区建立保险互组联合会，对全省区农村互组保险进行指导和管理，并建立农业保险基金对互组保险进行再保险，财政也投入一定的资金进行补贴。（3 ）在县一级农村建立保险互组会作为农业保险的基层组织，这有利于增强农民的保险意识，调动地方和农民的积极性。具体业务可由商业保险机构来代理。经济条件好的地区可由商业保险公司经营或与地方政府联合经营农业保险。
6.实施科教兴农原则。“一靠政策、二靠科技”是农业发展的根本出路，发展农业就要提高资源的利用率，提高农业投入中的科技含量。实行科教兴农，是实现我国农业增长方式向集约化经营的重要手段，也是减低农产品成本，提高其产量、质量，增强其国际竞争力的重要一环。必须统筹实施农业综合开发、扶贫开发、努力把科学技术转化为现实生产力，提高农业和农村经济的整体效益。
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