基于美国经验的上海市公共租赁房发展对策，本文主要内容关键词为：上海市论文,美国论文,对策论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院近期基本确定了以廉租住房、经济适用住房、公共租赁房和动迁安置房“四位一体”的住房保障政策。我们认为，在上海的具体实践中，一方面应加强国家政策执行力，注重与国家住房保障政策的对接；另一方面应根据社会经济发展情况突出工作重点。结合国际经验教训和上海市客观实际，在当前“四位一体”的住房保障政策中应重点建设公共租赁房。公共租赁房在实践中可扩展性强，其保障范围可较为灵活地根据市场情况而调整；发展公共租赁房还有利于培育上海的住房租赁市场，这与当前上海的客观环境是相适应的。
国际上住房保障形式主要有以欧洲国家为代表的“贴砖头”方式和以美国为代表的“贴人头”方式。2008年金融危机后，各国均对自身住房保障形式进行了调整。欧洲国家的公共住房因给地方政府带来沉重的财政负担而陷入困境，政府开始将公共住房私有化，转为向低收入人群提供住房补贴；美国政府继续加大住房租金补贴的力度，2010年美国联邦政府财政预算中的住房预算资金共490亿，其中有近360亿用于住房租金补贴，如果加上地方政府的住房租金补贴投入预算，美国政府实际住房补贴将更多。因此，货币化租金补贴是各国住房保障的发展方向。
我们近期跟踪研究了美国的住房保障制度的演变规律，并分别邀请美国白宫事务办公室副主任道格拉斯先生和美国住房与城市发展部部长助理兼国际研究部主任林雄生先生，共同交流美国住房保障政策调整的经验，对上海住房保障的发展，尤其是公共租赁房的发展具有重要借鉴价值。
一、美国的住房保障政策对上海市公共租赁房的借鉴
(一)美国在不同时期的住房保障政策及其效果
美国住房保障政策经历了以政府投资为主导兴建公共住房、广泛吸引社会力量进入公共住房领域两个阶段，住房保障政策的调整与美国住房市场环境与生产力水平变化密切相关。
1.第一阶段：以政府投资为主导的公共住房建设。1929年经济大危机后，美国各大城市面临严重住房短缺，美国政府大规模兴建公共住房，并以远低于市场水平的租金出租给低收入群体。公共住房计划在执行中产生了两个明显的问题：首先，政府公共住房建设资金不足，政府财政负担过高；其次，规模集中的公共住房使公共住房社区与中高收入阶层社区隔离，还给低收入租户带来高额交通成本，不利于促进就业，进而引发“贫民窟”和“种族隔离”等社会问题。
2.第二阶段：以各种措施鼓励社会力量进入公共住房领域。从20世纪70年代开始，鉴于政府主导的公共住房计划带来严重的政府财政压力和社会负面效应，美国政府意识到单一以政府主导是不可持续的，逐步采用灵活的措施吸引社会力量参与公共住房领域。用美国白宫事务办公室副主任道格拉斯先生的话来说，“美国政府50年犯下的错误，用了30年的时间来纠正”。美国政府一方面通过各种优惠政策吸引私人开发商提供低收入家庭租赁房，另一方面间接向低收入家庭提供住房租金补贴，以提高住房保障的经济效率和社会效率。
(二)美国20世纪70年代后住房保障政策的主要借鉴之处
美国住房保障政策从单一政府投入到多元化社会资金参与、从直接供应到间接住房租金补贴的演化过程中，以下经验值得借鉴。
1.采用利息补贴、税制优惠等政策吸引社会力量提供租赁房。在早期政府主导的公共住房供应不足的背景下，美国政府在政策调整中鼓励非政府组织建设产权归非政府组织所有的中低收入家庭租赁房，保证中低收入家庭租赁房供应的可持续性。
首先，政府对参与租赁房建设的私人机构给予贷款利息补贴。1968年美国“住房与城市发展法”规定，政府向低收入家庭提供租赁房的私人开发商或非营利性组织进行贷款利息补贴，贷款利息超过1%的部分由联邦政府贴息，以鼓励私人开发商建设低收入家庭租赁房。此类住房的产权归私人机构，但其建设运营严格按政府规定的比例、技术指标、使用对象、租金标准执行。该优惠政策使低收入家庭租赁房的供应量短期内大幅增加，迅速缓解了公共住房短缺问题。仅1968-1973年五年间，该项优惠政策资助新建住房33.4万套，利用存量住房约3.9万套；而1933-1956年超过20年的公共住房建设中，也只建成约42.4万套住房。
其次，政府对参与租赁房开发的私人机构提供税制优惠。1987年，美国联邦政府推行“低收入阶层住房税金信用计划”，给予开发低收入家庭租赁房的私人机构一定额度的收入税减免。该项计划提供9%的减免税率，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。联邦政府对资助项目中的低收入家庭租赁房的比例进行严格限定：至少要将20%住宅单位租给收入不及所在地区平均水平一半的家庭，或者至少将40%单位租给收入低于所在地区平均水平60%的家庭。
2.通过多种措施有效解决公共住房“种族隔离”和“贫民窟”等社会问题，提高社会效益。为避免集中的低收入家庭租赁房引发诸多社会问题，20世纪70年代开始，美国政府制定“包容性分区制住房计划”，通过强制性政策与引导性措施，刺激私人开发商采用“套配”、“点配”、“混配”等形式分散开发租赁房，促进贫富混居，带动低收入群体就业。
20世纪70年代，美国政府强制要求私人开发商在商品房开发项目中以一定比例配建低收入家庭租赁房。美国地方政府根据开发项目的功能和大小，强制性限定低收入家庭租赁房在商品房开发项目中所占比例。以美国加州为例，加州107个城市和县所规定的比例从4%到35%不等，平均为13%，有超过一半的地区要求至少15%。
20世纪90年代开始，美国政府逐步采用多种引导性措施，刺激私人开发商将租赁房建设纳入所开发项目。首先，政府采用容积率奖励措施鼓励私人开发商在商品房开发项目中搭配建设租赁房(即“套配”)。美国政府允许将商品房项目的规划容积率提高一定比例，容积率提高所增加的建筑面积部分必须用于租赁房用途，其产权不可销售。其次，政府在规划上将不同地段的土地开发权绑定，鼓励私人开发商搭配开发租赁房(即“点配”)。美国政府通过在规划上绑定的方式，鼓励开发商将较好地段土地和租赁房比例较少地段的土地进行联动开发。私人开发商在获得较好地段的土地时，同时在与其绑定的土地进行租赁房项目开发。再次，政府鼓励私人开发商将产业用地开发和租赁房开发结合起来(即“混配”)。为加大产业密集区租赁房的供应，美国政府将私人机构产业用地开发与租赁房开发结合，私人机构在进行产业用地开发的同时，须搭配开发一定比例的租赁房，以促进产业区劳动者居住地与生产基地结合。
3.政府在住房保障方式的调整中不断强化市场的作用。美国早期以供应为主的保障方式在社会效益和经济效益上均存在突出问题。美国政府在后来的政策调整中，不断强化市场作用，政府逐步从“直接供应”公共住房转变为间接为低收入群体提供“住房租金补贴”，且补贴标准与市场化租金水平和收入水平挂钩，大幅提高经济效率。
首先，租金标准逐步与市场化租金水平一致。美国早期公共住房的租金水平远低于市场租金，这一方面有失市场公平，另一方面不利于吸引社会资金参与公共住房领域。20世纪70年代开始，政府的“住房租金补贴计划”将低收入家庭租赁房的租金水平与市场化租金水平接轨，这一方面有利于鼓励市场主体提供租赁房，拓宽租赁房房源，一方面有利于保证住房租赁市场的租金稳定。
其次，租金补贴方式与收入水平挂钩，并做阶段性调整。1974年美国住房与社区发展法案的第8条款规定对低收入租房者采取直接补贴，补贴额度为“标准租金”与租户收入的25%(80年代早期该比例增至30%)之间的差额。“标准租金”由地方住房管理机构设置，代表当地的市场化租金水平。美国政府早期采取住房补贴券的形式进行补贴，保证该补贴专向用于房租支出，对接受补贴的租户起市场监督作用；后来逐步将补贴方式调整为更为灵活的现金补贴，给予低收入家庭更多人性化的选择。以美国纽约市为例，纽约2007年的“标准租金”为500美金/月(相当于纽约远郊地铁周边中套住宅的市场化租金水平)，按照家庭收入30%以上的租金补贴额度，没有收入来源的家庭可获得500美金的现金补贴，月收入1000美金的家庭可获得200美金的现金补贴，该补贴可以用于房租花费，也可用于其他的家庭开支，该家庭也可选择租金超过500美金的住宅租住，超出部分由该家庭自行支付。
再次，政府在住房保障政策调整中逐步从建造者、所有者和管理者“三位一体”转变为单一的管理者。美国政府早期作为建设者、所有者和管理者“三位一体”的职能带来公共住房计划推进中的高额建造和运营成本，引发政府财务危机。20世纪70年代后，为提高住房保障经济效率，政府职能逐步从对住房生产和分配的直接干预调整为以市场为主导的间接干预。政府不再对公共住房进行直接管理，而仅针对接受住房补贴的租户进行管理，管理效率大幅提高。
二、基于美国经验的上海公共租赁房发展对策
当前上海的公共租赁房政策类似于美国早期的公共住房政策，即以政府为主导建设低收入家庭租赁房。从长期来看，美国公共住房政策的经验教训表明，单一以政府为主导建设公共住房是不可持续的，公共租赁房应建立市场化的运作机制，广泛发动社会力量参与。
(一)加大力度吸引社会力量参与提供公共租赁房
当前上海推进公共租赁房建设主要是解决房源问题。在公共租赁房房源严重缺乏的情况下，以政府投资为主导提供公共租赁房是必然阶段，是当前最主要的途径；从中长期来看，公共租赁房的房源供应逐步纳入准市场范畴和市场范畴，鼓励市场主体参与提供公共租赁房。
1.政府可通过强制性政策要求开发商在商品房开发项目中搭配建设公共租赁房，将公共租赁房的供应纳入准市场化范畴。政府可强制采取不同地段土地搭配开发的方式，促使开发商建设公共租赁房。对于中低收入家庭居住需求较为集中的区域(譬如工业园区周边区域)，政府在出让该区域的地块时，可强制限定开发商在获得该土地进行商品房开发的同时，在其周边的指定地块搭配开发一定数量的公共租赁房，建成后的公共租赁房产权归政府所有，由政府机构运营管理。这种“点配”的方式一方面可刺激开发商投入需求旺盛区域的公共租赁房供应，另一方面可改善公共租赁房周边的生活配套和商业配套水平。
2.政府可逐步通过引导性措施刺激开发商提供公共租赁房，逐步将公共租赁房的供应纳入市场化范畴。首先，政府可采取税制优惠政策，吸引开发商提供公共租赁房。对提供公共租赁房的开发商给予税收优惠，对其提供的公共租赁房部分，以不包含土地成本的房屋建造成本为基础给予相应的税收减免。政府需对公共租赁房的比例、建造技术标准进行严格限定。此类公共租赁房产权归开发商，但其保障性质与政府持有的公共租赁房相同，其技术指标、使用对象、租金标准严格按政府对公共租赁房的统一规定执行。
其次，政府可采取容积率奖励措施，刺激开发商在商品房开发项目中配套开发一定比例的公共租赁房。政府可给予开发商的容积率奖励，将商品房开发项目的原有规划容积率提高一定比例，所增加的建筑面积部分必须用于公共租赁房用途。此类住房的产权归开发商，其运营则严格按照政府统一规定执行。容积率奖励可刺激开发商在交通较便捷、生活配套设施较完善的区域内建设公共租赁房。
(二)建立公共租赁房的市场化租金补贴体制
美国住房保障政策调整的经验表明，不断强化市场作用，建立市场化的租金补贴方式是住房保障可持续发展的核心。为鼓励市场主体参与提供公共租赁房，提高经济效率，公共租赁房的运营应与市场接轨，其租金水平应与市场化的租金水平一致，政府对低收入租户提供货币化租金补贴。这种市场化运营机制不仅利于拓宽房源渠道，培育上海的住房租赁市场，还有利于上海住房保障体系从“直接供应”向“间接补贴”转变，提高经济效率。
1.公共租赁房的租金标准与市场化租金水平一致。基于美国经验，上海公共租赁房的租金水平应与市场化租金水平一致。采用市场化的租金水平，一方面可减少公共租赁房对商品房租赁市场的影响，避免非市场化租金所可能引起的社会公平问题；另一方面有利于吸引社会资金进入公共租赁房的供应，解决公共租赁房房源问题。政府可按照公共租赁房的市场平均租金水平设定一个“支付标准”。譬如，若公共租赁房对应的平均市场租金水平为2000元/月，公共租赁房的统一“支付标准”可采用该市场租金水平。
2.建立与收入挂钩的公共租赁房租金补贴方式。政府以租金补贴的形式对超出保障对象承受能力的租金部分予以补贴。补贴额度可设定为照家庭收入的一定比例与“支付标准”之间的差额部分。在近期公共租赁房房源有限的情况下，补贴额度可设定为家庭收入的40%与“支付标准”之间的差额。若家庭收入的40%低于“支付标准”，则政府对差额部分提供租金补贴。补贴额度可根据政府财力和公共租赁房房源情况做阶段性调整，将收入比例逐步从40%调整到20%，以加大租金补贴覆盖面。政府租金补贴的方式可采取发放住房补贴券和现金补贴两种。在现阶段，考虑到低收入家庭收入难以调查明确，政府可采用发放住房补贴券的形式，接受住房补贴券的低收入家庭只能将该补贴专项用于租房用途，对低收入家庭起市场监督作用。如以后条件成熟，考虑到发放住房补贴券运行成本较高，政府也可采用更加灵活和人性化的现金补贴方式一步到位。
(三)应注重培育住房租赁市场和转变政府职能
基于美国经验，住房保障方式从“直接供应”向“间接租金补贴”转变，是顺应市场规律、提高经济效率的必然趋势。强化以“租”为主的公共租赁房不仅有利于拓宽住房保障覆盖面，还有利于调节和培育上海的住房租赁市场，这对上海的住房保障体系从“直接供应”逐步向“间接补贴”转变起到重要作用。
基于当前上海房地产市场供需矛盾突出，面向低收入家庭的出租住房供应不足的情况，培育住房租赁市场，尤其是中低收入家庭住房租赁市场是当前上海公共租赁房政策的主要目标。政府在建设公共租赁房的同时，应逐步将重点放在引导社会力量参与提供公共租赁房。政府职能应逐步从建造者、所有者和管理者“三位一体”调整为对非政府参与主体和租户的管理者，以提高经济效率和社会效率，推动上海的住房租赁市场健康发展，为上海的住房保障体系从“直接供应”向“间接租金补贴”转变打下基础。
本文参与撰写者：王洪卫、姚玲珍、姚东(上海财经大学)。