政府与企业共同面对——中国面临的补贴与反补贴问题研究，本文主要内容关键词为：中国论文,反补贴论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年4月以来，加拿大边境服务署（Canada Border Services Agency， CBSA）相继决定对我国出口的户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板展开反倾销和反补贴调查，并于2004年9月10日、24日和2005年2月16日相继公布了对户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板征收临时反补贴税的初步裁定。这是自WTO成立以来， 甚至可以说是中国改革开放以来遭遇的第一次真正意义上的反补贴调查。
案件概要
在烤炉案中，CBSA提出，由于中国政府没有提供完整的信息，CBSA没有对补贴项目作全面分析，而是依据“可得事实”做出了初步裁定。CBSA确认，中国可能存在下列8类补贴：对经济特区企业的优惠政策；根据出口实绩实行的鼓励； 由政府控制的金融机构提供的优惠贷款；政府提供贷款担保；所得税减免及退税；进口原材料的免税；减少土地使用费；从国有企业购买产品。CBSA提出，由于中国政府和出口商没有提供相关资料，CBSA对每一类补贴确定2％的补贴率， 由此得出中国产品收到16％补贴的结论，并自决定作出之日起对中国出口的户外烧烤架产品征收16％的临时反补贴税。从2004年4月CBSA 决定对户外烧烤架开展反倾销反补贴调查之后，中国政府相关部门反复几次填写调查问卷，最终在同年9月10 日初步裁决公布之后再次提交补充答卷，使CBSA认为可以进行现场核查。2004年9月22日，CBSA决定对烤炉案进行现场核查。核查在2004年9月下旬至10月上旬举行， 其中包括对出口商的核查和与中国政府相关部门的会谈。在与中国政府相关部门会谈时，出席者有：商务部公平贸易局、广东省对外贸易经济合作厅、广东省财政厅、广东省地税局等部门。在核查中，CBSA主要针对中国政府是否提供了初裁中列举的8 类补贴以及生产企业是否获利展开。通过核查，弄清了被指控企业是否处于经济特区，是否接受过所谓的补贴，CBSA初裁报告中所列举的8项补贴的实际情况， 是否继续执行以及如何执行等。CBSA最终决定，配合调查填写问卷的4家企业没有从8类补贴中任何一种补贴受益。而对于没有答复调查问卷的企业，CBSA确定其接受的补贴为产品价值的1.9％.CBSA最终确定被指控产品所受补贴占产品价格的1.7％。根据加拿大法律的相关规定，CBSA主席应当根据WTO《补贴反补贴措施协定》第20条第10 款和第11款的规定进行反补贴调查。而根据该规定，如果调查机关确认从发展中国家进口所受到的补贴在产品价值的2％以下，即应当立即终止调查。加拿大根据OECD 的相关规定确认某个国家是否属于发展中国家，根据相关列表，中国属于发展中国家。CBSA于是做出决定，终止关于户外烧烤架的反倾销和反补贴调查。
在紧固件案中，CBSA提出，由于中国政府没有提供完整的信息，CBSA没有对补贴项目作全面分析，而是依据“可得事实”做出了初步裁定，再次确认中国产品可能受到了上述8类补贴。CBSA 根据其确定的受调查产品平均出口价格和构成价格（生产原料加生产成本等）的比较，确定中国出口产品的补贴率为32％。同样自决定作出之日起对中国出口的紧固件征收32％的反补贴税。2004年12月9日，CBSA公布最终裁定，裁定中国出口加拿大紧固件的补贴量为每公斤1.25元人民币。
在复合地板案中，CBSA再次重复了前两次调查中确认可能存在的补贴行为。但是，这次调查中CBSA确认中国政府回答了所有调查问题，称由于中国政府的积极配合，以及提供的大量资料，确认中国政府对复合地板的补贴为2.01％，并决定从当天起对从中国出口到加拿大的复合地板从价征收2.01％的临时反补贴税。
发达国家的态度
据了解，这是我国首次遭遇反补贴调查并被征收反补贴税的案件，与中国在世界上是反倾销调查和反倾销措施第一目标国形成了鲜明的对照。
在我国改革开放之后相当长的时间里，甚至直到今天，主要发达国家一直把我国作为非市场经济国家。而根据美国法院在Georgetown Steel案所确立的理论，对于非市场经济国家的出口产品不适用反补贴法。1986年，在美国联邦上诉法院审理的Georgetown Steel Corporation诉The United States一案中， 法院提出了这样的观点：“根据反补贴法的目的、非市场经济的性质以及国会特别针对这些国家的出口在其他法律中采取的行动，我们认为苏联和民主德国对其出口到美国的钾碱提供的利益不构成1930年关税法第303节所说的赠与或资助”。 “虽然这些利益可能刺激企业去完成中央政府为他们确定的经济目标，它们不会对美国公司构成反补贴税要解决的不公平的竞争优势”。“即使把这样的刺激因素算作补贴，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴自己”。这一判决提出了美国对非市场经济国家出口产品不适用反补贴税的理论依据。此后十几年来，包括美国在内的主要发达国家确实很少对他们认为的非市场经济国家（包括中国）进行反补贴调查，更没有征收过反补贴税。
然而，随着中国改革开放的进一步深入，自1991年拉斯科公司电风扇案起，美国商务部的态度有所转变。1991年拉斯科公司针对中国出口的电风扇提出反倾销调查申请，美国商务部在调查中同时运用了替代国数据和生产商的实际数据确定正常价值，得出了从0％至10.47％的倾销幅度。拉斯科公司不满意美国商务部的终裁，向联邦国际贸易法院起诉。拉斯科认为中国是非市场经济国家，美国商务部在确定出口产品的正常价值时不应当使用中国企业提供的数据。一审和上诉拉斯科公司均告失败。在美国商务部的终裁结果即将公布之际，拉斯科公司于1991年10月17日提出反补贴调查的申请。美国商务部在处理这一案件时，表现出与以往不同的态度。美国商务部指出，电风扇案与Georgetown Steel案不同，拉斯科公司提出尽管中国整体属于非市场经济，但电风扇制造业却基本上遵循市场规律，因此反补贴法可以适用。美国商务部认为，在这样的情况下，它有义务审查电风扇制造业是否实际上按市场机制运转（operate in a market setting），如果得出了肯定的结论，再分析反补贴法是否可以适用于一个行业。美国商务部指出：“区别市场经济与非市场经济的显著特点是普遍的私有制，以及政府没有取代市场配置资源的作用。”根据这样两条标准，美国商务部衡量了中国的电风扇制造行业，在初裁中认为“其运营环境与我们在钢丝案中确定的非市场经济有实质不同。”接着美国商务部审查反补贴法对这样的行业是否能够适用。拉斯科公司提出，中国政府对外商投资出口型企业的优惠措施、对位于经济特区企业的优惠、多重汇率都构成补贴。美国商务部提出，如果承认存在市场导向型产业（market oriented industry， MOI），则计算倾销幅度时要使用企业自己的成本数据计算正常价值，政府提供的补贴就没有体现出来。也就是说，如果排除了政府的补贴，企业的价格就不会那么低。在这种情况下如果美国产业不能通过反补贴措施得到救济，显然将处于不利地位；反之，如果一个产业被认为是非市场经济，就会采用替代国家各数据来计算正常价值，政府的补贴在计算正常价值时就没有关系了。据此，美国商务部认为，如果确认一个非市场经济中的某一产业为市场导向型产业，则可以对其适用反补贴法的规定。美国商务部在终裁时，又考虑了第三个因素：电风扇行业生产资料购买价格问题，得出的结论是：多种主要原料的购买价格不是市场决定的，因此，中国的电风扇生产行业还不能算是市场导向型产业。根据这一结论，美国商务部在反补贴调查中做出了否定的最终结论。尽管在该案中，美国的申诉方没有得逞，但是美国商务部的分析却表明，如果中国的某一产业被确认为“市场导向型产业”，就有可能对其适用反补贴法。
从以上的案件和加拿大对我国出口产品进行反补贴调查的案件可以看出，尽管现在主要发达国家仍然不承认中国的市场经济地位，但这些国家可以在坚持认为我国是非市场经济国家的同时，对我国出口产品开展反补贴调查并征收反补贴税。
相关纠纷
长期以来，各国政府为了国内经济发展或其他政策的需要，或者为了促进出口，在不同的时期对不同行业或产品实行补贴，这已经成为一种普遍现象。一国政府有权采取它认为适当的任何政策促进国内经济发展和提高人民的生活水平，这是一国的主权所在，也是符合联合国宪章精神的。但如果这些措施影响了该国与他国的经济交往，则问题就不那么简单了。在国际贸易中，补贴与反补贴措施问题一直是一个复杂棘手、争议颇多的问题。一国政府采取补贴措施，受到补贴措施影响的国家采取反补贴措施，而受到反补贴措施影响的国家又采用其它方法应对，这种补贴与反补贴的斗争成为国际贸易中的一个重要方面。正因为如此，《关税与贸易总协定》从一开始就试图对这一问题作出规范。从1947年GATT的第16条，到东京回合的《反补贴守则》，再到乌拉圭回合达成的《补贴与反补贴措施协定》提出了一系列原则和具体规定。
在WTO争端解决机制中，涉及反补贴案件的数量与反倾销案件并驾齐驱， 是各种类型案件中数量第二多的。WTO 成员发起的反补贴调查和实施的反补贴措施数量大大低于反倾销调查和反倾销措施的数量。然而，在WTO 的争端解决机制中提出申诉的涉及反倾销的案件却与涉及反补贴的案件不相上下。这说明，尽管反补贴调查和反补贴措施数量大大低于反倾销调查和反倾销措施的数量，但反补贴措施引发的纠纷却不比反倾销纠纷少。这些案件中，既有发达国家成员起诉发达国家成员，也有发达国家成员起诉发展中国家成员，既有直接起诉某个成员的补贴措施，也有因其他成员对其实施反补贴措施而提出申诉，还有针对某个成员的反补贴法规提出的申诉。此外，反补贴案件通过专家组解决的达到28件，超过反倾销案件通过专家组解决的26件。这从一个侧面反映出涉及《补贴与反补贴措施协定》的案件比较复杂。通过专家组处理并且已经有了最终结论的19个案件，除两个案件中申诉方败诉，其余案件都是被申诉方败诉。可见不管是哪种类型的国家，为贯彻国内经济政策而实行的补贴，或者是为抵消外国政府补贴措施而实行的反补贴措施，都可能会与WTO的《补贴与反补贴措施协定》相悖。
政府和企业应共同面对
无论是从中国面临的反补贴调查的严峻形势，还是从补贴与反补贴问题在WTO争端解决机制中所处的地位，都可以感受到这一问题的至关重要性。
以加拿大对我国出口产品的反补贴调查为例，CBSA最终裁定中止烤炉案的反倾销和反补贴调查。从初步裁决到最终裁决之间尽管只有两个月，而且征收的临时税还会返还，但是各自被征收了16％的反补贴税，再加上百分比更高的反倾销税，而对紧固件案件的最终处理还要看加拿大国际贸易法庭对损害调查的情况。即使最终也是因不存在损害而终止调查，但对这两类商品市场的影响绝不是终止调查就可以挽回的。
如果说应对反倾销调查主要是企业的事情，即主要依靠企业积极应诉，证明自己的出口价格是合理的，没有倾销，政府在应对反倾销调查中主要起到协调作用。那么，应对反补贴就是政府和企业需要共同面对的新挑战。在反补贴调查中，被调查的主要是政府，政府应当证明自己没有提供补贴，或者提供的补贴不是专项性的，或者补贴属于《补贴与反补贴措施协定》规定的不可诉补贴，也可以指出提出申诉成员国内产业损害证据不足，等等。这样，就要求政府有关机构对国内实行的补贴非常熟悉，可以提出有力的证据。而此时的企业成了反补贴调查的配角，它们要提供的只是本企业是否收到补贴的数据。当然，政府和企业还必须协调行动。
然而，由于中国自1979年改革开放以来长期受到外国对中国出口产品反倾销调查的困扰，在加拿大烤炉案和紧固件案之前，虽然受到少数几次反补贴调查，但还没有被实施过一次反补贴措施。因此，对反补贴问题的研究无论从数量上还是从深度上，均远不及对反倾销问题的研究。
对反补贴问题研究的缺乏也反映到中国政府和企业应对反补贴调查的实践中。加拿大CBSA在烤炉案的初裁报告中称，中国政府最初对问卷调查的答复“不完整且无法使用”，有些问题没有回答，政府提供的信息数据与应诉的被调查企业提供的数据不一致；CBSA接着发出了4份补充问卷， 着重了解是否存在任何一级政府所提供的财政资助，使接受者得到了利益，以及这些资助是否从法律上或是事实上具有专项性。然而，中国政府所作的答复仍然是“不完整的”。在紧固件案中，中国政府称某些信息属于地方政府掌握，无法获得，并以此作为依据出口商提供的信息的理由。据悉，相关政府部门面对内容庞杂的调查问卷，既知道提供信息的重要性，又苦于没有统一的、快捷的综合信息渠道，只能采取这样的做法。
2005年以来，中国政府曾在多个场合下呼吁其他WTO 成员承认中国的市场经济地位，也有不少国家承认了中国的市场经济地位。随着越来越多的国家承认中国的市场经济地位，以及许多产业被确定属于“市场导向性产业”，中国在继续面对大量反倾销调查的同时，也将面临来自各种类型国家的反补贴调查。如果我国不尽快重视这一问题的研究，在遭受反补贴调查时就会处于被动地位。
据对加拿大政府做出最终裁定的两个案件和初步裁定的一个案件的初步分析，至少在3个方面加拿大政府的做法是有问题的：其一， 申诉方并没有提供被调查企业得到补贴的任何确凿证据，而只是把中国目前存在对外商投资企业的优惠待遇或经济特区的特殊政策作为存在补贴的证据。且不说这些政策有些已经不再实行（如政府提供担保），即使还在执行的政策，也不一定对受调查企业适用，如烤炉案所调查的企业就包括位于广东惠阳的企业，紧固件案受调查的企业有上海和嘉兴的企业，而惠阳、嘉兴和上海根本不是经济特区。根据《补贴与反补贴措施协定》，在反补贴调查中，申诉方应当提供表面证据，证明补贴存在。只有申诉方提出充分证据，被调查方要提出抗辩的，才由被调查方提出反驳证据。加拿大政府没有要求申诉方提供证据，而是要求受调查的中国政府提供信息，并以答复不完整为由，完全采纳申请人的推断。这是将举证责任不合理地推到被调查方。其二，加拿大政府的初裁报告中多处使用“可能”。而根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第11条的规定，申诉方在提出反补贴调查申请时应当提供“充分证据以证明存在”补贴、损害及补贴与损害之间的因果关系，“缺乏有关证据的简单断言不能视为足以满足本款的要求”；“主管机关应审查申请中提供的证据的准确性和充分性，以确定是否有足够的证据证明发起调查是正当的”。加拿大政府的做法显然与WTO的规定相悖。其三，加拿大政府此次调查是将反倾销和反补贴同时进行。在烤炉案初裁报告的反补贴调查部分，CBSA提出，我们估计的45.2％的倾销幅度部分要归因于出口补贴。这表明CBSA认为倾销幅度中有一部分是补贴造成的。可是在确定了倾销幅度之后，CBSA在确定补贴率时并没有考虑它与倾销的相互关系，而是任意确定了补贴率，这样造成了双重收税，对出口商造成了不合理的负担。
要应对可能出现的反补贴调查，我国必须加强对反补贴问题的研究。 一是对WTO《补贴与反补贴措施协定》以及各国反补贴法规的研究。《补贴与反补贴措施协定》是WTO成员在补贴与反补贴方面必须遵守的条约， 它不仅规定了各成员在实施补贴时应当遵循的原则，更规定了各成员进行反补贴调查和实施反补贴措施时必须遵守的义务。认真研究《补贴与反补贴措施协定》的规定，结合WTO 争端解决机制已经解决的案例，可以更深刻、准确地了解协定的具体要求。熟悉各国反补贴法的规定，能够在遇到某个国家反补贴调查时有所准备，也可以依据《补贴与反补贴措施协定》审视一个国家的反补贴法规或措施是否符合协定的要求，必要时通过双边磋商，甚至申诉至WTO来解决双边纠纷。 二是对中国存在的补贴做一次梳理以便弄清家底，一方面可以在遭受反补贴调查时能够提供统一、准确、可靠的信息，也可以通过梳理调整那些不符合WTO协定的补贴措施。知己知彼， 才能够在面临反补贴调查时依据WTO相关规定据理力争，维护我国的利益。
标签：美国商务部论文; 市场经济地位论文; 反补贴论文; 反倾销论文; wto论文; 市场经济论文; 中国商务部论文; wto争端解决机制论文;