政府信息公开机制的系统动力学分析，本文主要内容关键词为：动力学论文,机制论文,政府论文,系统论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C91[文献标识码]A[文章编号]1008-8105(2006)04-0174-04
政府信息是指政府在公共行政过程中所产生和收集的政治、经济和文化等方面的信息[1]。政府信息是一种特殊的信息资源。首先，政府信息的不当扩散和传播将对社会的稳定带来负面作用甚至对社会安全造成非常大的危害。另外，政府的信息资源从本质上讲是一种公共信息，它的独特之处是与官僚体制的若干特征紧密相关，由于这类信息的自然垄断特性、非盈利性和管制性等特征的存在，占有政府信息资源的政府机构拥有既得利益，使政府信息的最终流向受到人为因素的制约，导致了政府信息资源社会各部门之间的分布具有非均衡性。正是出于政府对信息安全和政府对自身利益的考虑，政府成为社会生活中最大的信息制造者和拥有者，据统计，目前各级政府部门大约积累了社会信息资源总量的80％。公共信息在政府部门内部高度集中不对社会公开，作为公共信息消费者的公众在社会生活中很难获得及时、充分、准确的信息，对公众经济行为的理性造成一定的限制；在监督机制缺失的情况下，政府信息的不公开也是寻租行为产生的根源[2]。因此，通过政府信息公开提高政府的透明度成为政府行政改革的热点问题。
一、政府信息公开机制的反馈图
系统动力学(国内也有学者译为系统动态学)创始于1956年，创始人是美国麻省理工学院的福瑞斯特(W.Forrest)教授。系统动力学是沟通自然科学和社会科学的横向学科，是通过计算机仿真研究复杂社会系统的定量化方法，因其擅长研究社会经济系统的长期性和动态性问题而在学术界享有“探索动态复杂系统的钥匙”和“战略与策略的实验室”之称[3]。
系统思考是系统动力学研究的前提，在研究中系统思维是通过系统的反馈图来表达的。系统动力学认为，系统是两个或者两个以上有着相互联系的元素组成的，执行特定的功能达到特定目的的有机综合体。系统是由多个元素组成的，元素之间的各种关系就是系统的构造，因果关系(Causal Relationship)是系统中元素和元素之间的最基本的关系，有结果必定有原因。系统动力学用矢线表示系统的两个要素之间的关联，称作“因果链(Causal Link)”。如图1，设有AB两个因素，如果A的增加会引起B的增加或者A的减少也引起了B的减少，也就是说A与B之间的变化是同一个方向，我们称为正因果链；相反如果A的增加引起了B的减少或者A的减少引起了B的增加，它们之间的关系的变化是反方向的，我们说A和B之间是负因果链，他们之间的关系如图1所示：
图1 因果关系
系统的因果关系链串接而成的闭合的回路称为“反馈环(Causal Feedback Loop)”，在反馈环中，任何一个变量的变化最终使自身向同方向变化的趋势得到增强，这种反馈环称为“正反馈环”。如果反馈环中的任何一个变量的变化使其自身同方向变化趋势减弱，使变化趋于稳定，这种具有自我调节效果的因果反馈环就是“负反馈环”，如图2所示。
图2 反馈环关系
政府信息公开是一个复杂的社会问题，政府信息公开的程度是多个因素相互影响和相互制约的结果，这些因素之间的因果反馈关系构成系统的反馈环。用系统动力学思想分析与政府信息公开问题相关的各类因素之间的关系得到反馈图如下：
图3 政府信息公开问题的系统动力学反馈图
在图3中，政府的信息公开机制是在整个社会的宏观背景下进行研究的，这是因为虽然信息公开是政府部门服务社会的一项重要职能，但是政府的信息传播受到政府的信息公开程度、社会信息传播能力和公众信息利用能力的影响，三个构成一个完整的信息传播链，缺了任何一步，政府所要公开的信息就无法产生其促进经济发展和社会进步的作用。因此，在图3中社会信息福利的系统动力学方程式表现为政府信息公开程度、社会信息传播能力和公众的信息接受能力三者的乘积，用公式表示如下：社会信息福利=政府信息公开程度×社会信息传播能力×公众信息利用能力。这里的社会信息福利指的是公共信息由政府公开以后经过社会传播和公众的接受过程并在社会经济中所发挥的作用。政府信息公开程度是指政府通过现代化的工具或者方式将具有相当重要程度和足够充分的公共信息向公众进行传播。由反馈图可以看出，政府信息公开程度、社会信息传播能力和公众的信息接受能力三者的任何一个变量的增加都会促进社会公共信息福利的增加进而促进区域经济的发展。
从另外一个角度来看，区域经济的发展可以增加当地政府的财政收入，使得地方政府有充足的资金来发展电子政务，提高政府内部的信息化程度和政府网站的建设水平，增强政府信息公开的能力，进而促进政府信息公开程度的提高。地方经济的发展促进了地区的信息化基础建设，使区域的网络基础满足电子政务条件下的政务信息传播的需求。社会公众的信息利用能力有硬件和软件两个方面。经济发展带动公民收入的增加和企业信息化投入的增加，使公众的电话、计算机等信息化设备的拥有量持续增长，具备了信息接收的物质条件。但是单独具备物质条件还不够，信息传播到公民手中以后还要依靠公民的处理并利用起来，经济发展提高了地方教育的发展程度，提高了公民的整体文化程度，使得公民的信息意识增强，从而使信息利用能力增强。
因此，从整体而言，政府信息在社会的传播过程就是政府信息公开程度、社会信息传播能力和公众信息利用能力的提高促进社会公共信息福利的增长，进而促进当地经济的发展，而经济的发展反过来会促进上述的三个因素的增长，这种关系构成了一个循环发展的过程。
二、政府信息公开的动力机制
要研究政府的信息公开机制首先要对政府信息公开的程度的内涵作一个界定，在图3中，政府的信息公开机制表示为政府公开信息的重要程度、政府信息的公开量和政府的信息公开能力三者的函数。其中，政府信息公开量指政府信息公开的数量，这个数量是与政府信息公开的意愿成正比的。整个政府信息公开的动力机制关键是政府是否愿意把它所独占的信息公之于众的问题，也就是说政府信息公开的意愿是政府信息公开动力机制的核心。
系统动力学认为，所有的系统都是由正反馈环和负反馈环这两种结构相互作用而构成的，在正反馈环占优势的时候，系统表现出一种变化的趋势，或者是增长扩张，或者是衰减萎缩，是一种动态的行为；相反当系统负反馈环处于优势的时候，系统表现出一种自我调整和自我保持平衡的行为。这种关系我们可以用图4的系统动力学的成长上限参考模组(Limits to Growth/Success)来解释[4]。
图4 成长上限参考模组
按照图3所揭示的成长上限模组的原理，政府信息公开机制的反馈图也可以按照正反馈环和负反馈环的思路进行分析，其中促进政府信息公开的因素，就是正反馈环，阻碍政府信息公开的因素就是阻力因素。
在图3中，在指向“政府信息公开意愿”变量的所有变量中，凡是正因果链(箭头边有一个“+”)的变量都是促进政府信息公开的因素，主要有3个：首先是公众对政府信息公开程度的期望值，这个值是由社会公共信息需求和政府信息公开程度这两个变量的差值决定的，它表示政府的信息公开程度与理想状态之间的差距。当两者的差距增加的时候，公众对政府信息公开的期望值也在增加。而社会的信息需求是与当地的经济发展水平成正比的，经济越发达，企业对公共信息的需求越大，随着公民受教育程度的增加对公共信息的需求同样也会增加。其次，是法律法规的约束力，这个因素主要包括国家法律法规中对政府信息公开的条文和上级政府部门对信息公开所作的规定。第三是非政府组织的要求，随着政府行政模式向“小政府、大社会”的转变，非政府组织对政府的行政行为的约束力将增强，其中包括要求政府部门公布相关文件资料等信息的媒介，接受群众的监督。
阻碍政府信息公开的因素主要有两个，在图3中用负因果链表示(箭头旁边有一个“-”)。正如本文引言中分析的那样，政府信息不公开的原因主要体现在两个方面，一个是对政府信息安全的考虑，一个是政府垄断信息的收益在作祟。由于政府信息公开程度的提高会损害政府的利益，加之公开信息要承担风险，所以很多政府对信息公开采取的是消极态度，即使公开也是公开有些不太重要或者过时的信息。在图3中，政府公开的信息的重要程度越高，政府所要承担的信息安全风险就越大，同时随着经济的发展，信息安全保护技术的进步将会降低这种风险。
按照“成长上限模组”的基本思想，系统的发展是由正反馈环和负反馈环交互作用推动的。政府信息公开机制当中，当系统的主回路被正反馈环控制的时候，系统表现为政府信息公开程度提高、社会公共信息福利增加和地区经济增长的状态，当负反馈环占据主导地位的时候，系统表现为政府信息公开程度维持现有状态的趋势，也就是说遇到了增长的上限。
三、促进政府信息公开的政策措施
按照系统动力学的思想，系统的结构决定系统行为，结构改变会带来系统行为的改变。要促进政府信息公开程度的增加，必须对系统的结构进行调整，通过结构的变化促使系统行为模式发生变化。按照“成长上限模组”的思路，要使系统突破成长上限的途径主要有两个：一个是增强正反馈环，二是减弱负反馈环。
基于上述思路，促进政府信息公开的措施可以从以下方面着手：
第一，增加政府信息公开的程度。按照图3的示意，政府信息公开程度不仅仅是数量上的要求，而且对公开的信息的重要性有要求，要真正公开公众所最需要知道的信息而不是过时、没有价值甚至是用来误导公众的错误信息。政府信息公开的方式也有要求，不能仅仅在政府贴出来就行了，而是要通过发展电子政务、设立信息终端等措施使公众获取信息的方式变得方便快捷。在政府门户网站的设计上要体现“面向用户”的思想，建立政府与公众之间信息传递的良性互动机制[5]。
第二，加强政府信息公开方面的立法进程。通过法律的强制效力约束政府的信息公开行为，这是促进政府信息公开的最为重要方面。
第三，发挥非政府公共组织的作用。发挥地方行业协会等公共组织的作用，通过这些组织与政府部门的协调促进政府公布社会经济发展的数据，为企业的经营决策提供科学依据。
第四，通过发展信息安全保护技术和信息安全风险控制方法，降低政府信息公开的风险，同时通过分类共享机制的建立，在保证公众获取公共信息权力的同时保证信息的安全，打消政府公开信息时对信息安全问题的担心。
第五，加强监督机制建设和对政府信息寻租行为的整治力度。政府部门通过所垄断的信息进行腐败交易的可能性降低，或者所承担的风险成本过高而没有必要进行信息寻租。在信息不能为政府部门自身牟取私利的时候，政府部门垄断信息不向公众公布就没有任何价值了，公开信息就成了其自愿的行为。
第六，加强地域的信息化基础设施建设，使公众通过电话网和Internet网获取政府信息具备必要的前提条件。
第七，在全民中开展“信息化教育”，使公众掌握最基本的信息技术并养成一定的“信息意识”，能够利用政府公布的公共信息发展经济和促进社会进步。
四、结论
政府信息公开机制是当前促进政府透明化改革浪潮当中的热点研究课题，政府信息公开程度是政府公开信息的重要性、公开信息的数量和政府信息公开能力三者的函数。使用系统动力学中的反馈图来分析政府的信息公开机制，可以参照“成长上限模组”的基本思想，将系统划分为正反馈环和负反馈环。其中，促进政府信息公开的因素(正反馈环)主要有公众对信息公开的期望、法律法规和非政府组织的要求等，阻碍政府信息公开的因素(负反馈环)主要有信息安全风险和政府信息垄断收益两个方面，促进政府信息公开的政策措施就是要在加强正反馈环的同时减弱负反馈环。另外，政府所公开的公共信息要真正起到促进经济发展的作用还要受到社会信息传播能力和公众的信息利用能力的制约。