摘要：县域乡村建设规划作为全新的规划类型，侧重于统筹指导乡村各类建设行为，是对乡村规划体系的调整和完善。2016年广西住建厅组织开展县域乡村建设规划的试点，田阳是十个试点之一。本文以田阳县县域乡村建设规划为例，在分析欠发达、地形复杂地区对规划编制深度影响的基础上，提出县域乡村建设规划的内容框架和规划技术要点，以期对类似地区县域乡村建设规划的编制提供一些借鉴。
关键词：欠发达；地形复杂；县域乡村建设规划；要点
1、背景
乡村规划是统筹城乡发展，推进新型城镇化，促进乡村振兴战略稳步实施的重要抓手。当前乡村地区建设无序，管理力量薄弱，乡村规划体系不完善等问题，严重制约乡村地区的发展，对乡村地区的规划管控和建设引导已成为当前规划研究的热点之一。2015年住房和城乡建设部发布了《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，明确提出“确立县（市）域乡村建设规划先行主导地位”[1]。县域乡村建设规划作为一个新类型的规划，其编制方法和体系尚处于研究阶段，需要在总结各地区的实践成果基础上完善编制指引。2016年住建部下发通知，要求各省（区、市）开展规划试点工作[2]。在此背景下，广西开展了县域乡村建设规划编制的试点[3]，田阳县是十个试点之一。田阳县属于典型的经济欠发达、地形复杂地区，地方现实情况突出，对其规划探索具有一定的现实意义。
2、规划深度与内容框架
与发达地区相比，欠发达、地形复杂地区乡村治理的难度大，困难更多。田阳县域乡村建设规划以《指导意见》为依据，在规划深度、规划内容、规划方法等方面进行了有益的尝试。
2.1规划的深度
根据《指导意见》的要求，县域乡村建设规划涉及的基础设施和公共服务设施的规划深度应在一定程度上要直接指导实际建设行为。但欠发达、地形复杂地区乡村的经济水平、地形条件和基层管理能力影响了规划编制内容和深度。
2.1.1规划时效性限制
欠发达、地形复杂地区的乡村发展受地形条件限制的特征十分明显，乡村发展问题也不尽相同，增加了规划调查的深度和难度，导致工作量和工作周期的增加，如田阳县是典型的石山、丘陵、河谷平原三大地形汇集地区，乡村发展呈现出不同的地域特征。
2.1.2规划有效性限制
规划基础资料和规划编制的事权界定确定了规划编制有效性：一方面，乡村基础数据和设施资料有效性不足。欠发达地区实现“多规合一”的很少，基础的土规图也因编制时间早难以准确反应现实情况，要具体划定乡村居民点管控边界难度较大；乡村人口、经济、产业、供水、污水等资料不完善，数据获取困难。另一方面，规划的潜在使用者对于规划的使用需求决定了规划指导性内容的编制深度[4]。与发达地区相比，欠发达地区的乡村基层管理能力薄弱，规划编制尤其需要考虑基层建设者的需求。
2.2规划的内容框架
《指导意见》对县域乡村建设规划的内容提出了框架性的指引，主要涉及规划的六项内容。考虑到欠发达地区农业发展对促进乡村地区发展的重要性，规划在《指导意见》的基础上，提出了“7+1”的内容体系，包括7个规定动作乡村建设规划目标、乡村体系规划、用地规划、重要基础设施建设规划、重要公共服务设施建设规划、乡村风貌规划和村庄整治指引，增加1个农业产业规划的内容（表1）。
3、田阳县县域乡村建设规划编制的技术要点
针对欠发达、地形复杂地区乡村发展的现实需求和突出问题，规划在探索基础调研、目标制定、项目协调、设施建设、实施管理等方面进行了一定的技术创新，提升了规划的实施效力。
3.1多维调查，粗细结合
如何在有限的时间内准确的获取调研资料，是提高规划时效性的关键环节之一。田阳县县域乡村建设规划采用了“3+2”调查方法：首先，通过部门调查、乡镇和村庄调查和村屯调查等方法，初步了解乡村发展现状和问题。其次，采用平行调查方法，比较分析田阳县与周边县（市）在经济、产业和生活方面的情况，确定田阳县在全域的发展水平，为目标制定提供依据。最后，通过典型深度访谈，有目的的选取不同地区的典型村屯开展调查，访谈问题尽可能涵盖规划主要内容。为保证访谈样本的代表性和广泛性，调查对象涉及基层管理者、村民，最大限度反映研究问题的差异。通过以上综合调查方法，调研成果比较完整的、相对准确的反映乡村发展的现实情况。
3.2综合评估，制定目标
乡村建设规划目标是衡量乡村建设行动是否有效的评价指标，涉及后续建设事项，具体指标不宜过高或过低。通过政策、经济、基础等三个维度的分析，规划综合确定田阳县乡村建设规划各项指标要达到全区平均水平。规划以《广西村镇建设和人居环境改善“十三五”规划》和“美丽广西”乡村建设活动的目标为依据，分解落实城乡建设目标，综合确定建设规划各项指标要求，保证规划编制意图切实与政府部门的事权和工作目标对接。考虑到欠发达地区乡村基础薄弱，规划近期尤其要注重解决设施缺口。
3.3多规融合，项目协调
为推动各类建设项目协调有序落地，规划在倡导建立“一张图”多部门协同管理平台上做出了一定的探索。以统筹县域城乡发展为出发点，规划协调国民经济与社会发展规划、城市规划、镇规划、土地利用总体规划和生态环境功能区划，并实行严格底线控制。通过整合人口、产业、生态、空间、基础设施和公共设施、风貌特色和实施建设等内容，建立基础空间数据库。对涉及村庄发展的重要基础设施和公共服务设施，通过在GIS“一张图”上落实各项设施的数量、位置、建设规模和建设标准，形成一张图多部门协同管理应用平台，突出实际应用。
3.4结合实际，措施灵活
针对欠发达、地形复杂地区乡村实际，规划提出利用道路通行时间代替空间半径的规划方法，安排各项设施，并提出灵活可行的改善措施。这里以乡村小学、乡村垃圾处理等设施的规划进行说明。田阳山区地形复杂，出行不便，人口空心化严重，乡村就学困难问题突出。为此，项目组利用GIS交通出行模型对学校设施与服务人口进行空间分析，确定新建、改扩建学校位置和规模。并针对乡村空心化问题，提出以校车服务代替分散学校建设的措施，节省投资，减少租房陪读，方便乡村农户。在乡村垃圾处理方面，通过GIS交通出行模型确定既有和规划垃圾处理设施的收运范围，在现有设施覆盖不到的区域，明确新增设施的具体位置和建设规模，并制定垃圾收运的线路，尽可能覆盖所有的村屯。
3.5详细指引，形成管理通则
使用者需求在一定程度上决定了规划实施有效性的内容。县域乡村建设规划的使用者一般包括县级、镇级规划管理人员、相关部门人员、下位规划编制人员和基层建设者。与发达地区相比，欠发达地区乡村基层管理力量相对薄弱，这就需要县域乡村建设规划对乡村地区的建设行为进行引导。因此，规划通过制定乡村建筑、公用设施、绿化景观、道路等方面一系列整治指引和技术导则，通过详细规定，代替一般设计。基层建设者可以按指引指导相应整治内容，简化审批管理环节。
4、结语
县域乡村建设规划作为总体规划的专项规划，其法定地位、内容体系和编制深度仍处于探索阶段。本文从欠发达、地形复杂地区对规划深度影响的分析，提出适合该类地区县域乡村建设规划编制的内容框架，并结合笔者工作实践中参与的广西田阳县县域乡村建设规划，对规划编制的要点进行分析，以期为类似地区县域乡村建设规划的编制提供参考。
参考文献
[1]住房和城乡建设部，关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见（建村[2015]187号）.2015.
[2]住房城乡建设部办公厅，关于开展2016年县（市）域乡村建设规划和村庄规划试点工作的通知（建办村函[2016]411号）.2016.
[3]自治区住房城乡建设厅，关于加快推进乡村规划建设管理改革试点工作的函（桂建函[2016]350号）.2016.
[4]曹璐.县域乡村建设规划编制要点思考——以歙县县域乡村建设规划为例[J].城市规划学刊.20167(5):81-88.
论文作者:覃文丽
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第09期
论文发表时间:2019/8/15
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