内地与香港劳动争议仲裁制度比较研究，本文主要内容关键词为：香港论文,内地论文,劳动争议仲裁论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动仲裁，是指劳动争议当事人自愿将劳动争议提交劳动仲裁机构，就其争议的事实 与责任，根据法律规定的原则和程序，做出对双方当事人具有约束力的判断和裁决。它 是劳动争议处理的重要手段和主要方式。自1986年恢复劳动仲裁制度以来，各地劳动仲 裁部门积极探索，逐步建立了一个比较规范的运做机制，并与劳动争议调解和法院诉讼 之间建立了相互联系的劳动争议处理体系，为及时处理劳动争议，维护经济发展和劳动 者的权益发挥了重要的作用。但是，近年来，随着市场经济体制改革的深化和社会法律 意识的不断增强，通过劳动仲裁方式处理的劳动争议案件大幅增涨。以深圳市为例，深 圳市经仲裁立案处理的劳动争议案件，1996年仅为315宗，2002年增至9496宗。7年间增 长了29.14倍。随着劳动争议案件的不断增多，各地劳动仲裁部门处理时遇到的问题也 越来越多，劳动仲裁制度和体制存在的弊端也越来越突出，为此，改革内地现行劳动争 议仲裁制度，就成为了当前急待解决的一个问题，本文通过内地与香港劳动仲裁制度的 比较研究，以期推动内地仲裁制度的改革和完善。
一、内地和香港劳动争议仲裁制度性质的比较
劳动争议仲裁制度的性质，决定仲裁机构的定位和运作模式。香港的法律明确规定， 小额仲裁处和劳资审裁处均为具有有限司法管辖权的劳动争议仲裁机构。因而，其性质 不属行政，也不具民间性，而是属于司法。但小额仲裁处不是独立的司法机构，属于劳 工处管辖，因此，应为准司法。内地的劳动争议仲裁制度，自1986年恢复建立以来，由 于法律规定不明确，因此，对于劳动争议仲裁制度的性质一直认识不一，观点各异。有 的认为它是一种行政性的制度，有的认为它是一种司法性的制度，也有的认为它是具有 行政、司法双重性的制度，还有的认为它是属于劳动行政范畴里的一种特殊执法性制度 [1]。笔者认为，根据现行法律规定，劳动仲裁制度定为准司法性质更为符合目前的现 状。原因在于(1)劳动争议仲裁委员会具有依法独立处理争议的职责和职权，其调解书 和裁决书具有法律效力；当事人不服裁决不能将仲裁机构作为被告，而只能就仲裁裁决 书内容向法院起诉。(2)仲裁委员会主任由劳动行政主管部门的负责人担任，劳动行政 部门的劳动仲裁机构为仲裁委员会的办事机构；处理劳动争议的《企业劳动争议处理条 例》(以下简称《条例》)由国家劳动行政主管部门负责解释；劳动争议仲裁的《办案规 则》和《组织规则》由劳动行政主管部门制定。由此可见，劳动行政部门在劳动争议仲 裁委员会及其办事机构中起着主导作用。基于上述两点，内地的劳动仲裁机构，即具有 司法属性又具有行政属性，是介于司法和行政之间的一种性质，定为准司法性更为恰当 。
二、内地与香港劳动仲裁体制的比较
根据我国法律规定，内地劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门、同级工会和用人单位 三方面的代表组成，形成“三方机制”共同办案，目的是确保办案的公正性。但实际上 ，工会和企业协会的代表只是名义上的仲裁委员会成员，他们都是各自部门的负责人， 根本没有时间来处理具体的劳动争议案件，因此，他们既不参与日常工作，也不介入劳 动争议案件的处理，甚至有的委员连年会都没有时间参加，而真正处理劳动争议的所有 工作都由劳动行政部门一家承担。造成这种现象的原因，除法律规定“劳动行政部门负 责人为仲裁委员会主任”，“劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办 事机构”等，客观上给人以劳动仲裁机构就是劳动行政部门机构的印象外。还存在下面 两方面原因。
第一，前提条件不完备。实现“三方机制”，一个重要前提是作为代表员工利益的工 会方和代表企业利益的一方，必须组织机构健全，并能真正切实地代表各自一方的利益 。而目前我们的实际情况是，政府设立的工会虽然有比较健全的组织机构，但企业设立 的工会，又因众所周知的原因，不仅数量有限，而且，其作用也难以得到真正有效的发 挥；而代表企业一方的机构，还未完全建立或完善，也难有实质性的作为。由于“三方 机制”的前提条件不完备，出现劳动仲裁委员会“三方机制”名不符实的情况也在所必 然。
第二，与国际接轨不到位。处理劳动争议实行政府、工会、企业协会“三方机制”是 国际通行作法，但国际上大多经济发达的国家，都将这种“三方机制”运用于处理重大 集体争议事件，如对罢工、关闭工厂等事件，一般都通过工会与企业协会组织之间的协 商谈判，政府从中进行斡旋、调停，使事态逐步得以平息，如要通过仲裁手段及时裁决 ，反而容易激化矛盾。对于个体劳动争议的处理，目前国际上的发展趋势都倾向于政府 设立司法或准司法性质的仲裁机构，实行强制仲裁原则，以便快捷、简便、及时地处理 劳动争议。如香港的审裁处和小额仲裁处既是如此。
香港的劳动仲裁机构实行实体化，即设立劳资审裁处和小额仲裁处等实体性机构处理 劳动争议案件。该机构与劳动争议仲裁委员会有着严格的职能划分：前者处理个体劳动 争议和主要因拖欠工资等导致的集体劳动争议案件，后者处理因要求增加工资等导致罢 工、闭厂的重大集体劳动争议。实体化的劳动仲裁机构，无论是在内部机构的设置上， 还是人员素质的要求上，以及办案力量的配备上，都比较科学合理。成立于1973年的劳 资审裁处，隶属香港特别行政区政府司法机构的政务部管辖，审裁官的审理行为和审裁 结果由香港最高法院监督。这是香港最具特色的司法性质的劳动仲裁机构。香港政府成 立这一机构的目的，在于为市民提供快捷、简便、廉宜的途径，非法院式的方法，不拘 形式，灵活处理各类劳动争议案件[2]。劳资审裁处内设三个部门，即仲裁庭、调查室 、申诉登记处。共有人员132名。仲裁庭开设13个日庭和两个夜庭[3]。夜庭逢星期一至 五晚上六时至九时开庭审理案件，主要方便白天因上班不能出庭的员工。在13个日庭中 ，有6个为简易仲裁庭(香港称过堂庭)，主要采取当庭调解或口头裁决方式处理一些比 较简单的案件，另7个仲裁庭，主要处理一些案情比较复杂，或经简易庭审理后仍需作 进一步调查的案件。
成立于1994年的小额仲裁处，隶属香港劳工处。香港政府设立这一机构，目的在于充 分发挥劳动行政部门熟悉劳动业务的优势，以便及时、简便、快捷地处理小额劳动争议 ，减缓劳资审裁处的工作压力。小额仲裁处的主要职责，是为市民提供快捷、简便、不 拘形式的劳动争议仲裁服务。该处实行案件公开审理制，和仲裁官独任制。处内设仲裁 庭和申诉登记处两个部门，由一名主任仲裁官领导。全处共有23人，其中有6名仲裁官 ，1名案务主任，1名副案务主任，2名财务人员，13名文员。
仲裁官负责案件的开庭审理及裁决。案务主任和副主任，主要协助主任仲裁官处理本 处的行政事务；安排开庭日期；其他人员负责案件的受理和法律文书的送达等事务性工 作。
其案件管辖的范围和每年办理案件的数量，按1∶2.5的比例配备，既6名仲裁官配备17 名辅助人员。
三、内地与香港劳动仲裁程序上的比较
(一)内地劳动仲裁程序存在的问题
1.劳动仲裁程序基本上套用民事诉讼程序的规定，致使劳动仲裁程序不仅诉讼化，而 且在具体的审理程序上较为繁琐。开庭审理的案件，一般都要半天时间。有些复杂案件 要开庭几次费时较多。并且，按现行的法律规定，劳动仲裁机构在处理劳动争议时，要 由三人组成合议庭(简易庭除外)；被诉方答辩期为15天；双方当事人可委托律师和其他 人员代理；实行谁主张谁举证原则；仲裁文书诉讼格式化；当事人要求复议或重审，要 经过劳动仲裁委员会召开会议讨论决定等等。这些诉讼化的程序规定严重阻碍了劳动仲 裁灵活、简便、快捷目的实现。
2.内地的劳动仲裁程序的制度行政化倾向明显，导致责任不清，职责不明。根据我国 法律规定，劳动仲裁在各个审理程序上都要领导审批，如立案审批、裁决审批、复审案 件审批等。这些制度性的规定，是行政化的运作模式在劳动仲裁程序中的体现，反映出 计划经济时代的行政管理模式的色彩。而这种规定既不利于案件的及时审结，也不利于 办案人员业务素质的提高，还容易使劳动仲裁人员养成依赖性，造成劳动仲裁人员责任 心不强，更不利于责任过错的追究。
3.内地的劳动仲裁程序要求先调解后仲裁，但缺乏调解的前置条件。根据我国法律规 定，劳动争议发生后，当事人可申请企业调解委员会调解解决，调解不成的再申请仲裁 。但是，由于大多企业没有建立或健全这个组织，并且员工一方对企业本身的调解组织 是否能公正调解存有疑虑，普遍持不信任的态度。所以，劳动争议发生后，员工一方都 直接到劳动仲裁部门来申请仲裁。由于缺乏调解这个前置条件，而劳动仲裁机构又因人 手不足和案件审理时限的限制，因此，实践中调解成功率较低。据统计，内地劳动仲裁 部门调解劳动争议案件的成功率，仅占受理案件的30%左右。
4.内地的劳动仲裁程序与民事诉讼程序相互脱节。根据法律规定，劳动争议仲裁实行 “一裁两审”体制，其目的是为了保证裁决的公正和切实维护当事人双方的合法权益。 但是，由于我国从1986年劳动仲裁制度恢复建立以来，至今在法院没有建立处理劳动争 议的诉讼程序制度。当事人不服仲裁上诉到法院，法院适用的是民事诉讼程序。这与要 求及时、简便、快捷地处理劳动争议案件的法律原则是相违背的。因为立法上对民事诉 讼程序的设定，是依据民事诉讼案件的特点来进行的。而民事案件与劳动争议案件又具 有很大的差别，因此，运用民事诉讼程序审理劳动争议案件，必然无法真正实现《劳动 法》保护劳动者的立法目的。实践中，法院与劳动仲裁机构在适用实体法上有时也完全 是两种套路。法院在审理劳动争议案件时，多数法官熟悉民事法律法规，但不熟悉劳动 争议的特点和相应的劳动法律法规，甚至许多法官适用《民法通则》和《合同法》，运 用民法原理处理劳动争议案件，并且，法院在审理劳动争议案件时不以仲裁裁决为基础 ，而是采取全部推翻，重头再来，重新审理，重新判决的做法[4]。由此导致两个后果 。
(1)劳动争议处理周期过长，程序繁杂。根据法律规定，劳动仲裁机构处理劳动争议的 时间是60天，案情复杂，确需延期的，最长也只能延期30天。这个规定符合国际普遍作 法，也跟劳动争议需要及时处理的要求相吻合。但是对不服仲裁的，申请到法院采取诉 讼方式解决的案件则耗时太长。由于我国处理劳动争议的劳动仲裁程序和法院的诉讼程 序各自独立、互不衔接，不服劳动仲裁的案件申诉到法院后对同一案件，法院又重新开 始审理，重新调查取证，形成劳动仲裁与法院“你裁你的，我判我的”的脱节局面[5] 。而法院按民事诉讼程序进行审理，时限最低为6个月，如果案情复杂还可延长6个月； 当事人如果不服一审判决上诉到二审，法院审理的时限又是3个月，并且，如果案情复 杂还可延长3个月。按此规定，一宗劳动争议案件如果走完所有程序，至少需要一年的 时间，这对以劳动报酬为基本生活来源的员工来说，是难以承受的。特别是一些不良企 业，往往利用较长的民事诉讼周期，来迫使员工放弃对自己合法权益的追讨。不仅不利 于保护劳动者的基本权利，使一些欠薪逃匿案件因无法得到及时解决，从而引发群体性 上访事件的发生，而且加重了当事人解决劳动争议的时间和金钱等方面的成本。
(2)劳动仲裁权威受损。由于法院在审理不服仲裁的劳动争议时，往往重新进行案件事 实和证据的认定，重新做出判决。尽管实践中，90%以上的法院判决结果与劳动仲裁的 结果一致，但是客观上，容易给当事人造成仲裁裁决的法律效力不强的印象，从而对仲 裁裁决的权威性产生动摇。由此导致一些当事人不信任劳动仲裁，不管仲裁裁决是否有 错，都到法院起诉。这也造成法院因劳动争议案件的大量增多而增加工作压力。据深圳 市统计，2002年深圳全市劳动争议仲裁案件9496宗，因不服劳动仲裁而到法院起诉的劳 动争议案件有1600多宗，占全市劳动争议仲裁案件的17%左右，比1999年的1141宗上升 了40.2%。从全国的情况看，近年来上诉到法院的劳动争议案件也以平均近25%的幅度递 增。这就违背了当初恢复劳动仲裁制度，意在减轻法院诉讼负荷的初衷，同时也造成司 法资源的浪费。
(二)香港劳动仲裁程序的特点
1.简便、灵活、快捷 为实现劳动仲裁灵活、简便、快捷的目的，香港法律对其程序 明确规定：实行仲裁官独任制；实行不拘形式，灵活方便的审理方式。这是香港劳动仲 裁最大的特色。根据香港的法律规定，申诉人提出仲裁申请时，可事先电话预约，也可 直接到仲裁机构登记处申请。一般7天即可受理，10—30天内安排开庭，30—60天内可 审结案件。具体的程序为。
(1)小额仲裁处接受申请后，根据劳资关系科调查取证和调解的情况，在7—10天内即 安排开庭。庭审中当事人愿意和解，即按双方和解达成的协议结案。如果不愿和解，对 事实已经清楚的案件，仲裁官当庭口头裁决。据统计，平均每宗案件，从受理到结案只 需30天左右的时间。
(2)劳资审裁处接受当事人仲裁申请后，即由调查主任会见双方当事人，并根据案件审 理的需要进行调查取证，以及对双方进行调解。调解不成的安排开庭。这个过程必须在 案件受理后的10—30天内完成。调查主任根据案件是简单还是复杂的程度，分别移送简 易庭或一般审理庭，并将调查取证等情况写成简要材料报告审裁官。审裁官开庭时，先 由双方当事人宣誓，然后，审裁官简单提问，并立即提出案件要点，征询当事人是否愿 意调解的意见。当事人愿意和解的，当庭达成协议；不愿和解的，审裁官当庭口头裁决 。一方若不执行，审裁官则制作简单的裁决书，由胜诉方当事人到法院登记执行。因此 ，一个简易案件的审理，10几分钟就可以结束。据统计，劳资审裁处审理的简易案件， 70%均可当庭解决，只有30%需转庭审理[6]。经过以上简易程序的审理，全年总的案件 审结所需时间从申诉到结案，平均每宗一般在55天左右。但也有极少数复杂案件，审理 周期要1—2年的时间。
为了充分保障劳动仲裁灵活、简便、快捷地处理劳动争议，香港还尽量简化劳动仲裁 程序，排除不利于劳动争议及时解决的下述因素。
(1)排除律师介入 根据香港法律规定，任何大律师或律师，不论其是否有资格在香港 的法庭执业，都没有在劳动争议仲裁庭发言的权利，除非其本人是当事人。但允许员工 委托工会成员，企业委托雇主协会成员作为其法律代表。
律师参加法律诉讼，是香港法律的一项基本原则，也是英美法系的一大特色。其目的 是通过律师的参与以及有关法律观点的辩论，使法官对不同的法律观点能够进行更为严 格认真的审视，从而最大程度地保证案件的公正处理。但律师出庭参加劳动争议的开庭 审理，对员工一方当事人具有两个明显的不利之处。其一，增加员工的仲裁费用成本。 由于香港律师出庭费用极高，一般为拖欠工资、经济补偿等目的而申请仲裁的员工，根 本无力承担高昂的律师费用，只有雇主才有能力承担，因此，如允许律师出庭代理，对 员工一方实际上是不公平的，而排除律师出庭，能使双方仲裁费用保持最低限度[7]。 其二，容易延误办案时间，使劳动争议得不到及时处理。
(2)实行上诉受限原则 既然迅速、低廉和不拘形式体现了劳动争议仲裁机构处理劳动 争议的基本目的，那么，除了特殊情况外，尽量不让劳动争议案件从仲裁程序进入普通 法院审理程序，显然是非常重要的[8]。如果任何一宗劳动争议案件在经过仲裁之后都 可进入法律诉讼程序，重新开始审理，那么，其设立劳动仲裁机构和其快捷、简便、低 廉地处理劳动争议的目的就无法实现，因此，香港法律对当事人不服仲裁裁决而提出上 诉的内容，进行了严格的限制。如《小额薪酬索偿仲裁处条例》第31条规定：如当事人 因仲裁处的决定而受屈，所依据的理由只能是(1)仲裁裁决因牵涉法律问题；(2)仲裁裁 决的申诉内容超出仲裁处的司法管辖权的范围。除此之外，不允许当事人向法院提出上 诉。《劳资审裁处条例》第32条也规定：任何一方不服审裁处的裁断、命令或裁定，其 理由是该裁断、命令或裁定(1)在法律论点上有错；或(2)超越审裁处的司法管辖权范围 ，则可在该裁断、命令或裁定向其送达的日期后7天内，向高等法院的原讼法庭申请上 诉许可，原讼法庭对申请上诉许可的案件，可做出事实推论以及就诉讼费及开支方面做 出命令，但不可推翻或更改审裁处对事实问题做出的裁定，或收取其他证据[9]。当事 人如对原讼法庭的裁决或命令不服，还可向上诉法庭申请上诉，但所上诉的问题，必须 是上诉法庭认为其上诉涉及对公众具有普遍重要性的法律问题，否则不予许可。由此可 见，香港对劳动争议仲裁裁决实行的是有限上诉原则，并且，法律规定对上诉案件如确 有错误的，法院只能裁定将上诉案件发回仲裁机构重审，而不是由法院自己重审。这种 规定在1976年以前是没有限制的[10]，但在经过几年的司法实践之后，发现若对上诉案 件不加限制，上诉法庭对当事人上诉的案件进行重审将使迅速、低廉和不拘形式地处理 劳动争议的基本目的难以实现，因而，香港于1976年对法律进行了修正，并且至今仍在 实施。由于实施了上诉限制原则，香港的劳动争议经仲裁处理后提出上诉的案例极少， 从而既减轻了法院的诉讼压力，又实现了及时处理劳动争议案件的仲裁目的。
(3)处罚藐视劳动仲裁的行为 为使劳动仲裁顺利进行，确保劳动争议及时解决，香港 的法律还规定，对拒不执行或故意拖延已生效的劳动仲裁裁决的行为，以及对当事人在 审理中对仲裁人员进行侮辱，或不举证，或恐吓、诱惑证人作假证或不作证，或妨碍仲 裁人员执行调查职责，或故意中断法律程序等行为的，审裁处可对其行为人处5000元罚 款及6个月监禁；小额仲裁处可通过劳上处向当事人提出刑事检控。这些规定体现了香 港劳动争议仲裁制度的严肃性和权威性，也保证了劳动仲裁程序的正常进行。内地的法 律在这些方面，由于缺乏相应的法律保障条款，因此，仲裁机构在遇到类似问题时，往 往束手无策，一筹莫展。
除此之外，香港法律还规定劳动仲裁允许仲裁官调查取证、缩短答辩期为4—7天等。 这些在香港民事诉讼中绝对不允许的规定，在劳动争议仲裁程序中却得到体现。充分反 映出香港劳动仲裁程序符合劳动争议案件整体上案情简单、事实清楚和解决需要及时、 简便、高效的特点要求。
2.“谁审理、谁负责”香港的劳动仲裁，无论是在案件的立案受理，还是在案件的审 理裁决上，都实行“谁审理，谁负责”的原则，因而，不存在职责不明，责任不清的问 题。
3.先调解后仲裁 在香港，政府对劳动争议的处理，不仅强调要先调解后仲裁，而且 充分体现在具体的程序设置上。政府在劳工处设有专门负责调解劳资纠纷的行政调解机 构——劳资关系科，对劳动争议进行仲裁前的调解。该机构有工作人员101名，其中调 解主任45人，其他辅助人员56人。由于该机构由政府设立，调解案件不收费，加上调解 程序简单明了，因此，香港每年发生的劳资纠纷，80%的当事人都愿意到劳资关系科寻 求调解解决。据统计，经该部门调解成功的劳动争议案件，占申请调解的劳动争议案件 的60%多。如，2002年，该科受理劳动争议案件35254件，调解解决20636件，成功率达6 3.2%，大大缓解了劳动仲裁部门的工作压力[11]。
香港法律还规定：凡到小额仲裁处申诉的案件，必须经过劳资关系科调解，未经调解 的不予受理，即调解为仲裁的前置条件。劳资审裁处受理的案件，虽然没有规定必须强 制调解后才予受理，但该处受理的案件约80%是经劳资关系科调解不成后转送的，只有2 0%左右的案件属当事人直接申请仲裁。小额仲裁处和劳资审裁处受理仲裁申请后，在审 理过程中，仍然注重调解。只有确实不愿调解或调解不成的，才予裁决。由于香港劳动 争议案件不允许委托律师和一般当事人代理，加上大多数案件都已经过劳资关系科的前 期调解，因此，案件立案后经过再次调解，成功率很高。据统计，审裁处2001年结案10 450宗，其中开庭前调解成功1800宗，开庭后调解成功4389宗，合计占结案数的59.22% ；2002年结案12326宗，其中开庭前调解成功2161宗，开庭后调解成功5989宗，合计占 结案数的66.6%[12]。并且，由于案件经过调解阶段的调查和协调工作，进入仲裁审理 程序后，案情基本都已清楚，证据大都已经收集，因此，也为案件的快速审理打下了基 础。
4.仲裁与诉讼相互衔接 香港处理劳动争议与内地一样，也是实行“一裁两审”体制 。即小额劳动争议案件由小额仲裁处处理，大额劳动争议案件由劳资审裁处审理。当事 人对裁决不服，可上诉到高等法院原讼法庭，对原讼法庭裁定不服，还可上诉到高等法 院的上诉法庭。虽然，在“一裁两审”的时间上，法律没有明确的时间限定，但是，在 上诉的条件方面，明确规定实行有限上诉原则。并且法院受理上诉案件后，不能做出推 翻或更改仲裁裁决的事实内容，或提取新的证据，只能裁定对有错误的法律观点的裁决 发回重审。这种有限制上诉的法律规定，使得劳动仲裁即与法院诉讼相互衔接，又保证 了仲裁裁决的法律权威性，更缩短了劳动争议处理的时间，节省了司法资源。
四、内地与香港劳动仲裁程序相关内容比较
(一)劳动仲裁的案件管辖
根据法律规定，内地的劳动争议仲裁，实行的是地域管辖为主，级别管辖为辅的原则 。即根据省、市(市辖区)、县的行政区划，确定仲裁机构的案件管辖范围。如果发生两 个同级的仲裁机构对案件发生管辖争议，则由上级仲裁委员会来确定谁有管辖权。
香港的劳动争议仲裁管辖，受其行政区域条件和行政体制所决定。香港行政区域实行 全港一体化，没有划分行政区，因此，不存在劳动争议仲裁地域管辖和级别管辖问题。 但是，根据香港法律规定，案件标的额在8000元以下，人员在10人以下的劳动争议，由 小额仲裁处管辖，其他案件由审裁处管辖。
(二)劳动争议的仲裁时效
劳动争议的仲裁时效分为两种情况，一种为当事人申请仲裁的时效，即当事人双方发 生劳动争议到申请仲裁的时间，为仲裁申请时效；一种为仲裁机构受理申请到结案的时 间，为仲裁审理时效。
1.内地的劳动仲裁时效根据《劳动法》的规定，仲裁申请时效为60日。即当事人在劳 动争议发生之日起60天内，必须要到仲裁机构申请仲裁，过期除非有充分理由，否则视 为放弃申请权利，仲裁机构不再受理。这一规定，不仅明确了劳动仲裁的申请时限，而 且也明确了保护当事人合法权益的时间。但是，这一规定无论是在理论上还是在实践中 ，都存在以下问题：一是时效过短。60天的申诉期，意味着合法权益的保护期也只有60 天。而这一时限的规定，在实践中往往使员工的合法权益得不到保护。如有些企业因经 营不善，有时一、两个月内不能按时发放工资。面对这种情况，员工往往会处于非常尴 尬的境地。如员工若同意推迟发放工资，到时超过两个月的时间企业不予兑现，自己的 权益将得不到保护；如果不同意又因怕跟企业产生矛盾而失去工作。因此，这一时间规 定，不利于保护员工的合法权益。二是规定不明确。根据法律规定，劳动仲裁部门受理 劳动争议的一个重要条件是：“劳动争议发生之日”起60天内申诉。这一规定在理论上 具有不确定性。第一，劳动争议发生之日，可以是合法权益受到侵害之日，也可以是合 法权益受到侵害之后的某一日。那么，应当如何界定争议发生的时间?第二，当事人在 其合法权益受到侵害后的三个月甚至更长的时间里提出申请，是否受理?如，某员工200 3年3月20日发现2月份的工资被拖欠，询问企业时被告之资金周转困难，推迟到下个月 补发，但到时企业只发了当月的部分工资，其余仍以资金困难为由拒发，双方发生争议 ，员工提出仲裁申请。那么，应以那个时间为计算时效开始的标准，实践中有争论。根 据《条例》规定，仲裁审理时效也是60天。即仲裁机构接受当事人的申请后，其案件审 理从立案到结案必须在60天内完成。如果案情复杂，在规定的时效内确实不能结案的， 经仲裁委员会批准可延长30天。这一规定，比较符合劳动争议案件要求快速处理的特点 ，对案件的公正、及时处理具有积极的作用。
2.香港的劳动仲裁时效，根据对当事人申请时效的规定，小额仲裁处为12个月，审裁 处为6年。即当事人的合法权益必须在受到侵害之日起向小额仲裁处申请的时间为1年， 向审裁处申请的时间为6年，过期不再受理。并且，对当事人合法权益受到保护的时间 是随着申诉时间的推迟而相应地减少。其申诉时效的计算方法为：由提交申诉书的日期 倒算超过12个月的申诉，小额仲裁处不予受理，超过6年的审裁处不予受理。对此，笔 者认为，第一，香港的这一计算方法比较科学，不易产生纷争；第二，小额仲裁处一年 的保护期限规定比较符合劳动争议处理的实际，也比较符合劳动争议仲裁的特点，有利 于保护当事人的合法权益；第三，审裁处受理案件的时限为6年，这一规定的时限过长 ，对案件证据的收集十分不利，容易影响案件的正确处理。在仲裁机构的审理时效上， 由于只规定受理后必须在10—30天内要开庭，至于何时结案，法律并未做出具体规定。 虽然在实践中，香港的劳动争议仲裁，一般都能在30—60天内审结，但是，由于法律上 没有规定具体的审理时效，这在制度的规范上，不能说不是个缺陷。因此，有些疑难复 杂案件，被拖延一、两年才审结的情况也偶有发生。
(三)劳动争议的仲裁监督
建立劳动仲裁监督制度，是保证案件能够公正、公平地处理，充分保障当事人合法权 益的必要措施。我国内地的法律规定：“各级仲裁委员会主任对本委员会已发生法律效 力的裁决书，发现确有错误，需要重新处理的，应提交本委员会决定。”“决定重新处 理的争议，由仲裁委员会决定终止原裁决的执行。”“仲裁委员会宣布原仲裁裁决书无 效后，应当从宣布无效之日起七日内另行组成仲裁庭。仲裁庭再次处理劳动争议案件， 应当自组成仲裁庭之日起三十日内结案。”这一规定，从理论上确保了对仲裁机构有错 误的裁决，可通过组成仲裁庭重新审理的措施得以纠正。这对纠正错误，保持裁决的公 正性具有重要意义。但在实践中，由于仲裁委员会要集中召开一次会议非常困难，仲裁 委员会主任平时也难有时间过问具体的案件，因此执行较为困难，其仲裁监督的作用难 以得到有效的发挥。
香港的劳动仲裁监督，根据法律规定：实行仲裁复审制。当事人如果认为裁决有错， 可在裁决后7日内向仲裁机构提出复核申请。但是，对案件的复审，仍由原来审理该案 的仲裁员进行；如果仲裁员自己发现裁决有错，也可在裁决后14日内自行纠正。这一制 度的建立，确保了当事人对裁决具有申请复审的权利，对防止错案的发生和纠正错案， 都具有重要的作用。但是，由于复审案件仍由原来的仲裁官进行，因此，从理论上说， ，容易产生裁决不公而得不到纠正的情况，其公证性在理论上具有明显的不足。
(四)劳动争议的仲裁收费
劳动仲裁机构处理案件收取仲裁费，是国际上的通行做法。其目的是通过经济的手段 ，促使当事人尽量通过协商和调解的方法解决劳动争议。但是，各国都对劳动仲裁费用 的收取实行低标准的原则，在具体的做法和标准上，各国做法不一，标准不同。内地和 香港的做法也不完全相同。
根据法律规定，内地所收取的仲裁费分为两类：一类为仲裁受理费。其标准根据申诉 案件的人数确定，3人以下的为20元；4—9人的为30元；10以上的为50元。一类为仲裁 处理费。其标准是根据办案的实际开支收取，如办案出差费、案件调查费、鉴定费等。 如果各地严格按此要求执行，仲裁收费的标准并不高。但是，由于各地仲裁经费不足， 实践中，仲裁机构所收的仲裁费标准不一，有的参照法院处理经济案件的收费标准，有 的自己确定标准。因此，总体上收取费用相对较高，给当事人造成较大的经济负担。
香港的劳动仲裁收费，根据“快捷、简便、灵活、低廉”的原则，法律规定只收案件 受理费，不收案件处理费。其受理费的标准根据当事人的申诉额的多少来确定。当事人 提交申诉书的申诉额在2000元以内的为20元；申诉额在2000—5000元的为30元；申诉额 在5000元以上的为50元。另外，当事人申请复核的，收费45元，申请上诉的，收费45元 ，需要另加法律文书的一份收费10元，邮寄一份收费10元。由此可见，香港的劳动仲裁 收费，不仅标准低，而且明确具体。
五、建立和完善劳动争议仲裁体制之构想
我国应建立什么样的劳动仲裁体制，是本文所要涉及的关键问题。目前内地学界主要 有以下三种观点。第一种观点认为，处理劳动争议应建立“裁审分轨，各自终局”的双 轨体制。所谓“裁审分轨”，是指劳动争议发生后，当事人即可以向劳动争议仲裁机构 申诉，也可以向人民法院起诉；当事人向仲裁机构申诉的，不得就同一案件，再起诉到 人民法院。当事人向人民法院起诉的，不得就同一案件，再起诉到劳动仲裁机构。持这 种观点的同志认为，与“先裁后审”的单轨制相比，“裁审分轨”制具有明显的优点。 一，可以提高劳动争议仲裁的权威性，节时省力，降低劳动争议处理的成本，使劳动争 议双方当事人的合法权益得到及时有效的保障，特别是有利于保障劳动者的合法权益。 二，可以分流劳动争议案件，减轻劳动争议纠纷急剧增加给劳动争议仲裁部门带来的压 力，从而提高劳动争议仲裁案件的质量。三，符合当事人意思自治原则，使一些选择司 法诉讼的争议当事人可以直接进入司法程序[13]。第二种观点认为，要建立完善的劳动 仲裁体系，必须变“一裁两审”制为“两裁终局”制。所谓“两裁终局”制，即成立两 级劳动争议仲裁机构，劳动争议经过初级劳动仲裁机构仲裁后，一方当事人不服，向上 一级劳动仲裁机构申请上诉或复议，上级劳动仲裁机构的裁决为终结裁决。持这种观点 的同志认为，从世界各国处理劳动争议的历史发展来看，劳动争议仲裁制度经历了由自 由仲裁到强制仲裁的发展过程，各国基于“社会本位”的思想，从维护社会公共利益角 度出发，都实行强制仲裁制度。强制仲裁已成为世界劳动争议仲裁的发展趋势。并且， 实行“两裁终局”制，与“一裁两审”制比较，具有以下明显优势：一是能及时、简便 、高效地处理劳动争议案件，即使走完两裁，一起劳动争议案件的处理也不需要半年的 时间；二是能充分运用劳动部门的作用和充分发挥劳动部门熟悉劳动业务的优势；三是 有利于发挥仲裁委员会的“三方机制”作用，真正体现劳动仲裁的“三方原则”；四是 保证了当事人上诉的权利，也可及时纠正错案，保证案件处理的质量[14]。第三种观点 认为，应撤销仲裁机构，在法院内部增设劳动法庭或设立劳动法院，直接将劳动争议案 件纳入诉讼程序，由法院统一处理。持这种观点的同志认为，由法院直接处理劳动争议 案件，可减少劳动仲裁环节，缩短办案时间，并且具有法律权威[15]。
以上观点都有一定的道理，也有各自的优点，但也存在不足之处，尚欠全面性。第一 种观点，强调的是“或裁或审，裁审分开，各自终局”。那么，“或裁或审”中的“裁 ”必然存在两种选择：其一是选择现行的劳动仲裁模式。这种模式，只是简单地将劳动 仲裁和民事诉讼分开，即劳动争议一旦发生，当事人一方可自由选择劳动仲裁或民事诉 讼。这种劳动仲裁对被申请方而言，仍为强制仲裁，并且是“一裁终局”。这对被剥夺 了诉权的一方当事人而言是不公平的，也很难保证案件的公正性、合理性，并且会导致 劳动争议处理机构的重复建设。其二是选择经济(或民商)仲裁模式。这种模式，则完全 套用经济争议处理体制。但是，这种制度对于劳动争议的处理来说，有一个明显的不足 ，就是自愿仲裁的真实性很难得到真实的保证。因为经济仲裁的基础是仲裁协议。这个 协议的订立，必须是建立在当事人双方平等和自愿的基础之上的，其中，平等是自愿的 前提。然而，由于劳动关系的建立存在着明显的人身依附性和上下级的行政领导与被领 导关系，双方当事人事实上并非完全处于平等的地位，劳动者始终处于相对弱势的境地 ，这在劳动力远远供大于求，处于买方市场的今天，显得尤为突出。在此情况下，双方 做出选择仲裁的协议，其自愿的真实性值得怀疑。所以，采用“自愿仲裁、一裁终局” 的模式，并不符合劳动争议的特点，并且还可能导致仲裁虚化和诉讼爆炸[16]。
第二种观点，虽然优点多多，但其缺点也同样明显：其一，这种模式是建立在行政管 理的条件下的劳动仲裁，难以排除行政干扰，和确保办案的独立性；其二，这种模式的 劳动仲裁，对于被申请方而言仍是强制仲裁，虽然当事人可以申请到上级仲裁机构复审 ，但对一些重大复杂疑难案件，由于缺少司法救济途径，必然会使其裁决的公正性受到 质疑。
第三种观点的不足之处在于：
(1)没有把握住劳动争议的特点，对劳动关系的社会性和复杂性缺乏深刻的分析，只是 将其当作一般的民事关系来看待，显然具有片面性。劳动关系虽然具有一定的经济因素 ，其争议主要通过经济特征来表现。如，追讨拖欠的工资、经济补偿金等等，但其深层 所表现的则完全是一种复杂的社会关系，特别是对一些劳动关系并未严重恶化，当事人 双方都愿保持劳动关系的争议，如果只是采用简单的诉讼方式来处理，如果处理不当， 往往事与愿违，适得其反，不利于社会关系的和谐稳定，也易引起不良的社会后果。
(2)不符国际发展趋势，对劳动争议的处理大多主张采取调解和仲裁的方式，而非诉讼 为主。即使是现在采用法院或劳动法庭形式的国家，如法国、德国、英国、意大利等国 的情况来看，劳动法院在处理劳动争议时其组织机构、程序运作方式仍带强烈的仲裁色 彩。而香港的审裁处，虽然是司法机构，但其具体程序、机构设置等诸多方面，都与普 通法院或法庭的诉讼方式相差较大。并且，对一些小额劳动争议，还特意将其从劳资审 裁处划分出来，由无诉讼色彩的小额仲裁机构处理。可见，对劳动争议的处理，由纯诉 讼方式处理并非最佳选择。
(3)在当今诉讼爆炸的年代，各级法院在处理其他民事、经济等各种纠纷时，已是不堪 负重，如果将劳动仲裁机构撤销，而把不断增多的劳动争议案件都转由法院通过诉讼方 式处理，这对法院来说，无疑是雪上加霜。
基于上述观点，笔者认为应当吸收现行劳动争议仲裁制度的优点，借鉴香港劳动争议 仲裁制度的经验，建立一个以“仲裁为主，诉讼为辅”的“一裁两审”的劳动争议处理 新体制。所谓以仲裁为主，是指劳动争议案件主要由劳动仲裁机构处理，实行一裁终局 ，如果当事人不服裁决，可以申请复审。以诉讼为辅，则是指法院对仲裁不服而上诉的 劳动争议案件，实行有限审理原则，而不是对案件重新进行全面审理。实行这种体制， 具有三大优势：(1)时间更短，2—3个月结案，有利于保护当事人的合法权益。(2)具有 司法救济的功能，能保证复杂、疑难案件得到公平、公正的处理。(3)符合国际发展的 趋势。但是，要建立这种体制，首先，必须将劳动仲裁机构实体化，并与劳动争义仲裁 委员会相分离。明确个体劳动争议及一般集体劳动争议案件由劳动仲裁实体机构处理， 因罢工、闭厂导致的重大集体劳动争议由劳动争议仲裁委员会处理。其次，要建立这种 体制，必须要具备以下条件：
1.劳动仲裁机构必须是独立的准司法机构，所谓准司法机构包括下属含义。
(1)具备独立性 即必须是独立的劳动仲裁机构，以便于排除行政干扰，实现独立办案 ，同时，也有利于实现仲裁员队伍的专业化和仲裁人员的稳定。
(2)具备准司法性 所谓准司法性主要体现为：一、劳动仲裁的裁决具有法律效力，但 具体的强制执行应由人民法院负责；二、劳动仲裁机构不能作为被告；三、劳动仲裁和 法院诉讼进行有机结合。劳动争议仲裁，是介于民间调解和法院诉讼之间的一种即具有 民间调解的属性，又具有法律诉讼属性的处理劳动争议的形式。采取劳动仲裁的方式处 理劳动争议，不仅是国际上的通行做法，而且，对受几千年历史文化影响，不愿采取对 簿公堂的极端方式解决纠纷的国民来说，也是一种比较理想的方法。如果实行纯司法性 质的诉讼形式，对双方当事人都有一种心理上的负担。
(3)具备实体性 即劳动仲裁机构应当是既有名又有实的劳动争议处理机构。有机构， 有编制，有人员，有场所。
2.人员素质要有充分的保证，内部设置必须科学合理，人员配置必须符合劳动仲裁程 序的要求。
一是因岗定员，不同的岗位选定不同素质要求和专业要求的人员，并且，实行专业化 管理。如仲裁员必须是具备法律本科以上学历，从事过法律工作，具有一定资历的人员 ，并且要通过严格考核才能担任。调查调解员要具备相关的法律知识，从事过劳动工作 或调解工作，具有本科以上文化，经考核合格的人员。书记员和其它勤杂人员也必须具 备一定的文化素质等项要求。这是保证劳动仲裁案件质量的重要条件。这个条件不具备 ，以“仲裁为主，诉讼为辅”的体制则难以有效执行。
二是实行仲裁员办案负责制和仲裁庭独任制，改变目前仲裁员办案，仲裁机构负责人 审批这种容易造成责任不清，互相推诿的行政管理模式，实现仲裁机构形式与内容的统 一。
3.劳动仲裁程序要完善、健全，符合处理劳动争议案件的要求。
第一，实行不拘形式、灵活、简便的原则；实行“对质式与审问式”相结合的原则； 仲裁庭实行独任制原则(如果是重大集体纠纷可适当采取由一名仲裁员主持，另请一名 工会代表和一名企业组织代表配合组成合议庭)；排除律师代理，允许员工方委托工会 组织代表，企业方委托企业协会组织代表代理；缩短答辩期，将15天改为4—7天等。通 过这些改革，确保实现劳动争议仲裁快捷、灵活、简便的宗旨。
第二，申请劳动争议仲裁实行收费低廉原则。改变现行既收仲裁受理费，又收仲裁处 理费，并且案件处理的收费标准不统一、不规范的作法，减轻当事人的经济负担。根据 劳动争议主要为解决员工工资、福利、工伤保险、经济补偿等问题的特点，实行只收案 件受理费，不收案件处理费的新制度。劳动仲裁经费由财政负担，确保劳动争议仲裁收 费低廉。
第三，对无理缠诉，严重干扰庭审活动，阻扰他人作证，或诱惑他人不作证或作假证 ，以及拒不执行生效裁决等行为，要有明确的制止和处理的手段和措施，如赋予劳动仲 裁机构对上述行为，可直接向法院提出刑事诉讼的权利等，以确保仲裁活动的正常进行 。
第四，改革现行的劳动仲裁复审制。现行的劳动仲裁监督中，当事人不服裁决申请复 审的程序复杂，环节太多，既要由仲裁委员会主任提出，又要召开仲裁委员会会议研究 决定，还要重新组成三人仲裁庭审理，不利于案件的及时复审处理。因此，必须进行改 革，建立及时、有效的复审机制。当事人对仲裁裁决不服的，可在7天内向同级仲裁机 构申请复审。仲裁机构接到申请后，组织由原仲裁员参加的三人复审小组，对案件进行 书面审核，5日内给当事人复核结果。如无错误则维持原裁决。如有错误则重新进行审 理，并在15日内做出裁决。仲裁员自己发现裁决有错的，也可在裁决后的7—14天内进 行重审，以维护当事人的合法权益。
第五，实行有条件的上诉原则。劳动仲裁院对案件裁决后，当事人如果对仲裁不服的 ，可以上诉到法院。法院实行“两审终审”制。但是，上诉到法院的案件必须具备两个 条件：第一，上诉到法院的一审，必须是基于以下两个理由：一是因为法律对某一问题 的规定不明确或没有规定，致使双方当事人对该规定或问题产生不同的认识和理解，形 成不同的法律观点的；二是因劳动仲裁机构超越了案件管辖权。如，将民事纠纷按劳动 争议做了处理等。第二，上诉到法院的二审，必须是对该法律观点的确认具有重大社会 影响，对今后处理同类案件具有重要的指导意义的问题。因此，法院对当事人的上诉理 由应当进行审核，符合要求的才予受理。
第六，改变法院现行对劳动仲裁的案件重头开始审理的作法。法院的审理，不对仲裁 认定的事实和裁定的结果进行改判，只对申诉人提出的法律观点上的问题，或是否超越 了仲裁管辖权的问题进行裁定。如原裁决确实不当的，应裁定发回仲裁机构重新仲裁； 当事人如果不服一审法院的裁定，还可上诉到二审法院。二审裁决为终审。
通过上述改革，一方面，可减轻法院的诉讼负担，节省司法资源；另一方面，可确保 仲裁机构具有法律权威性；同时又使当事人具有一定的司法救济途径来保障自己的合法 权益，真正体现劳动争议仲裁处理的快速、简便、灵活、廉宜的特色。
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