公共政策研究中的复杂性理论视角——文献回顾与价值评价，本文主要内容关键词为：公共政策论文,复杂性论文,视角论文,文献论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1008-1569(2013)01-0065-07
一、复杂性理论的兴起
当今科学的发展前沿正在出现一个能够沟通自然科学与人文社会科学的新动向，这就是建立在非线性科学和自组织理论等基础上的复杂性理论的兴起。从思想渊源上来看，有关复杂性的思想在中国可以追溯到易经中的阴阳和五行学说、道家对于世界生成的观点等；而在西方则至少可以追溯到古希腊亚里士多德的“整体不同于各部分之和”的著名命题。但复杂性理论的科学研究则“开始于上个世纪70年代，在80年代初期获得发展的动力，并在90年代中期开始引起了各方学者的激烈争论”[1]。
复杂性理论的兴起是以简单性理论的批判为起点，并在简单性理论的质疑声中发展起来的。简单性理论同样渊源久远。相信现实世界的简单性，这是从德谟克利特以来在西方科学中形成的基本信念。不过，真正将简单性理论发展到高峰的是牛顿的经典力学。从十七世纪开始，牛顿力学便将简单性作为科学信条，置于众法则之首，试图从牛顿三大定律出发，演绎出自然界的一切运动规律，从而将整个物理学纳入牛顿力学体系。牛顿的经典物理学强调，在绝对的时空中整个宇宙为线性因果法则所统治，只要对事件系统的初始状态有精确的认识便可正确预测事物的发展。简单性信念由于满足了人类对于确定性和稳定性的需求和渴望，同时也由于其确实带来了物质文明的巨大进步，从而成为近代以来解释现实世界的主导话语。这种主导性不仅存在于自然科学界，简单性理论还同时影响并主导了十七世纪以来社会科学的发展。可以说，从科学实验研究到哲学理论研究，简单性世界观牢固地确立了它的全面统治地位，成为理性探索的一种标准的取向和固定的传统。[2]
然而，从20世纪初期开始，随着现代科学的发展，简单性信念以及以该信念构筑的自然科学和社会科学的理论，逐渐受到了来自各方的冲击和挑战。在物理学领域，1905年至1915年爱因斯坦狭义与广义相对论的相继提出，开创性地在时间与空间之间建立了联系，从而打破了经典物理学的绝对时空观念；而1925年量子力学的产生则打破了经典物理学的线性因果法则的信条。更大的冲击和挑战来自于系统论的产生与发展。20世纪40-50年代产生的一般系统论、控制论和信息论等进一步打破了机械的线性思维观念，建立了这样一个观点：不同的因素相互作用的影响绝不是简单相加的。而20世纪70-80年代产生的混沌理论、耗散结构论、协同学、突变论和超循环论则探索了复杂性产生的环境条件、动力、途径和耦合等问题。这些理论表明，在一定条件下，系统内通过各个要素相互竞争并相互合作，能够从无序和混乱中自发、自主地产生秩序；秩序一旦形成，不同层次的演化便超循环地相互缠绕起来，又加强了秩序本身；通过渐进与突跃，通过不同层次的相互嵌套，复杂性从简单中产生出来，而秩序也从混乱中诞生出来。[3]这些理论的产生与发展，标志着复杂性科学理论的正式兴起。
因此，复杂性理论是一门综合理论，由一系列相关的理论所构成，包括系统理论、耗散结构理论、自组织理论、混沌理论、协同理论、涌现理论等。这些理论在纵向上存在着继承与发展的联系，在横向之间也存在着相互促进和发展的紧密联系，从而形成了一个不可分割的理论体系。科学界将这个理论体系称为复杂性科学或复杂性理论。由于复杂性理论将事物整体看做是一个由众多非线性联系的要素所构成的开放系统，因此，整体论、系统开放性、非线性以及自组织等观点便成为复杂性理论的基本观点。
二、公共政策研究中的复杂性理论视角：文献回顾
复杂性理论视角下的公共政策研究，存在两种研究旨趣：一是关注公共政策中的复杂性是如何产生的；二是关注公共政策中复杂性理论的应用。[4]因此，复杂性理论视角下的公共政策研究便可以大体分为两类，一是关于政策过程中的复杂性问题研究；二是运用复杂性理论来研究具体的公共政策领域。
(一)政策过程与复杂性研究
当前公共政策中的复杂性理论研究主要存在于政策制定与政策分析领域。这是因为，政策形成过程本身的复杂性非常明显。正如金登所言，“公共政策形成的过程极为复杂。建立议程、拟定备选方案以及在那些备选方案中进行选择，这一切似乎都是由不同的力量控制的。它们各自本身就很复杂，它们之间的关系又使问题变得更加复杂。这些过程是动态的、流动的，并且是松散地结合的”[5]。正是由于政策形成过程中的这种复杂性，Cairney强调必须运用复杂性理论，在整体论的理念和思维下分析公共政策。为此，一方面，我们必须将分析的视野从政治系统中的个体转换到作为整体的系统本身；另一方面，由于相互作用和相互联合产生系统的行为，因此，我们对政治行为的分析不能将其简单地化约为系统组成部分的行为。[6]
在一篇题为《公共政策中复杂性科学的应用：探索不可预料的结果与尚未意识到的机会的新工具》的OECD国家科学论坛(2009)总结报告上，探讨了复杂性理论对政策制定所带来的新思维。[7]这些新思维关注的是系统的联系与演进，而不是理性的设计和建构，并在关注控制与因果关系的同时，强调相似性与随机性的重要性。这些新思维包括三个方面：一是在预测方面。复杂性理论更加关注对可能性和趋势的辨别和分析，而不是对具体事件的预测。这要求政策制定者如果希望在复杂性条件下有效地制定公共政策，就必须跳出决定论的思维框架。二是在控制方面。控制通常是通过界定因果关系链条以及对原因的操纵而起作用的。但在复杂系统中，原因和结果却是耗散分布的(distributed)和相互纠缠(intermingled)的，因而是无法直接控制的。而复杂性理论却可以提供理解这种复杂因果关系的视角。三是在解释方面。传统科学的优势是，通过关注因果关系提供确定性的感觉与定量的理解，从而令人满意地解释某种现象。而复杂性理论的分析则在于揭示潜在的一些机制是如何导致了公共政策中的复杂行为。这种分析无法获得决定论的定量预测，但是，解释和说明这些复杂行为所产生的原因，在理解真实公共政策世界方面却是更加重要的。
与政策分析的抽象思维不同，Teisman与Klijn论述了复杂性理论对于公共政策分析所能提供的具体视角。[8]包括四个方面：第一，由于政策过程被多元力量所主导，类似法律的行为(law-like behaviour)难以明确。这意味着在特定条件下某原因X将产生唯一结果Y的现象难以界定。第二，系统具有自组织的能力，从而使得系统难以控制。系统外部力量的影响可大可小，从而使得单独根据外部力量进行预测格外困难。第三，系统的行为不仅与系统内各行动者的互动性选择有关，同时与外部的压力也有关系。这决定着行动者或组织不能依靠单一政策或战略，因为环境是不稳定的，甚至是经常变动的。第四，复杂系统中的行动者也是自组织的。通过自组织，这些行动者有着各自独特的感受，包括他们需要什么以及他们将如何行动。
在另外一篇文章中，Klijn还将政策制定的过程看做是一个混沌的过程。[9]他通过政策制定过程中各种行动者的分析，认为由于众多持有不同世界观的行动者所构成的复杂性，这些行动者在不同竞技场(Arenas)中所持战略的冲突，以及制度多样性的原因，公共政策制定过程往往表现出一个完全的混沌过程。具体而言，Klijn认为导致这种混沌的原因有三个方面：一是行动者在选择和改变战略时，导致了政策制定过程的突变；二是在各种竞技场中无法预料的决定，导致了突然的和不可预料的因素出现，或者改变了政策制定时的各种相关性，从而导致混沌现象；三是复杂的制度设计导致了行动者之间相互理解和交流沟通的困难性。进而，Klijin强调应对政策制定的混沌现象是一个艰难的过程；关键是这一过程必须坚决杜绝强有力的领导模式，因为传统的自上而下的控制过程试图忽略复杂性与相互依赖性。
Kim从行动者的互动性、动态与非均衡世界中知识的获得与相互学习、政策过程的涌现三个方面加深了我们对公共政策问题复杂性的理解。[10]首先，系统中的多元行动者和组织具有适应性、自主性和目的性，这些行动者相互联系、相互依赖，从而系统的行为及其演进难以预测，这是社会规律与自然规律的最大区别。其次，标准化的程序和知识无法应对环境的复杂性。因此，当环境急剧变动、不确定性盛行的时候，行动者必须能够自由地反映混乱、困惑或质疑。这需要通过某种机制，促进行动者不断地相互学习，获取创造性的知识，这是应对复杂性的关键。第三，公共政策可以被看做是复杂系统的一种涌现现象，即它是一种解释以及基于解释的文本颁布，但不能被还原为创始者的初始意图或者法律的文本。因此，Kim建议采用基于行动者的模型(Agent-Based Models)来丰富公共政策分析的手段，这是一种通过计算机的人为虚拟模型。
需要特别指出的是，社会科学中复杂性理论研究的重要阵地《Emergence》杂志，2010年第1期全刊以“公共行政与公共政策的复杂性理论”为主题，邀请Meek为客座编辑，刊发了一系列重要学术论文。该系列论文在致力于“如何应用复杂性理论以改善我们对公共政策与公共行政理论和实践的理解”的同时，也充分说明了公共政策中复杂性理论的重要性。其中，Scott重新检视了林德布罗姆的渐进主义分析框架，认为可以通过发展一种“复杂适应性政治系统分析框架”，使得政策分析更为严谨和更有活力，从而改变政策分析对渐进主义路径的过分依赖。[11]该理论框架是复杂性理论中复杂适应性系统(CAS)在政治领域的应用。Gerrits强调，公共政策分析过分依赖于以下假设，即人类控制环境的能力和综合计划的能力是无限，从而导致了当前政策的制定出现了一个重要特征，即没有注意到、没有预料到和不需要的结果不断出现。因此，必须转换视角，将公共政策制定看做是一个政策制定者及其所处系统共同演变的过程(coevolutionary process)。[12]类似的观点，不同的视角，Buijs的论文建议通过改善对政策语境(policy context)的理解，来改善政策执行的过程。[13]在该论文中，Buijs以自组织理论为视角，回顾并评价了传统项目管理中的预设，并指出正是这种传统概念化预设所存在的局限性，导致了人们未能充分认识到复杂治理过程中“联系能力”(connective capacity)的重要性。Meek与 Lyu在一篇题为《联结管辖范围：适应性系统的跨部门环境管理工作》[14]的论文中，试图探索环境保护和管理的本质及其对系统行为和产出的潜在影响，并将环境保护与管理看做是大都市系统中的独特的自组织要素。作为市场、政府和公民之间网络联合的中介结构，环境保护与管理跨越了传统的管辖边界，在系统中学习经验，并扩展其成员的数量和身份。因此，环境保护与管理是一种潜在的“涌现网络”(emergent networks)，该网络促进了环境价值的局部建构，并为大都市系统提供了新的协作形式与合法性。G ktu Mor l的论文强调在复杂性理论的视阈中促进公共政策概念的重构，[15]论文将还原性与线性因果的理论假设看做是当前公共政策研究存在问题的原因。为解决这一问题，Mor l认为吉登斯的结构理论有助于我们理解公共政策动态变化的本质，从而是对公共政策中复杂性理论的一个有益贡献。在Mor l的论文中，公共政策的动态变化是由于政策语境中的自组织、相互演变、涌现与耗散结构所导致的。因此，在复杂性理论的视阈中，复杂治理系统中制定的政策不应该被看做是制定者的工具，而应被看做是有着自身动力机制的系统组成要素之一。
(二)复杂性理论在公共政策研究中的应用
除了通过复杂性理论在一个全新的视角和平台上重新审视公共政策及其过程的本质之外，部分学者还将复杂性理论运用到公共政策不同领域的具体实践上。
海恩斯运用复杂性理论对公共服务管理进行了全面的检视。在《公共服务管理的复杂性》[16]一书中，海恩斯强调，由于公共服务是复杂性系统，因此公共服务系统无法对传统的管理方法作出积极的反应。当前政府管理的实践过于单纯化，无法掌握复杂性理论中难以预料和动荡的世界。因而需要有一种新的方法，使管理的重点从事件转移到过程，从整体转移到互动。为此，运用复杂性理论，海恩斯重新反思了公共服务管理过程中的人际关系方法、绩效管理、战略决策以及信息技术的价值。
在《系统效应：政治和社会生活中的复杂性》[17]这本富有争议的著作中，海恩斯强调，在复杂的人类社会系统中，人类的行为和政策总是会产生多重的效应，其中有许多效应是无法预测的。因此，要理解复杂的人类社会系统，必须从事物的相互联系入手，系统把握其中的具体互动机制。在该著作中，杰维斯运用系统、相互联系、互动和非线性等复杂性理论的核心概念，通过大量的经验观察——尤其是国际关系与国际政治领域的经验，认为当前许多政治学理论的基础是错误的。这一观点或许有些激进和片面，但的确表明了当前政治学理论在分析现实世界中所存在的局限性。
Jalonen运用复杂性理论为市政决策的准备过程提供了新的视野和洞见。[18]Jalonen指出，市政决策的复杂性来源于三个方面：对不同渠道的复杂信息的整合、信息的不完美与不完全、政治家与高级管理者(officeholders)之间互动的不确定性与复杂性。论文根据涌现、自组织、远离平衡、联系与反馈过程等复杂性理论的相关概念，指出必须关注市政决策的过程中的隐性动力(invisible dynamics)：作为一个开放而复杂的社会系统，城市政府如果想在确保民主的同时作出有效的决策，就必须关注相关信息，以分析决策过程中存在的隐性动力，尤其是需要关注多样性、相互联系、信息交换、涌现的信息的灵活性与应用性。
Booher与Innes的一份研究报告提供了一个将复杂适应性系统(CAS)应用到水资源治理的成功案例。[19]该报告充分描述了美国加利福尼亚州水资源冲突的僵局如何导致了CALFED过程的创造性探索。从1994年开始，CALFED的过程卷入了25个联邦与州的政府机构和35个利益相关组织。这些机构和组织相互协作，很好地处理了加利福尼亚的水资源冲突。与通过等级命令与控制结构的传统管理不同，CALFED的特征是由大量的利益相关者和政府机构人员组成的网络，通过自组织的方式实现水资源的可持续治理。这一过程导致了系统运行的适应性以及大量的创造性改革实践，从而取得了水资源管理和生态管理的巨大成功。报告指出，作为政府治理实践涌现的结果，CALFED的案例表明，协作性的自组织治理已经对传统的治理模式构成了巨大的挑战。报告还强调，复杂性理论为理解CALFED这样的治理模式及其对改善公共政策所作的努力，提供了丰富的资源和工具。
三、复杂性理论的价值：对公共政策研究中复杂性理论视角的评价
在公共政策的研究领域，复杂性理论得到了越来越多学者的青睐。这是因为，复杂性理论及其所提供的一系列概念，如自组织、涌现、非线性、耗散结构、动态演进、远离均衡态等，为我们揭示政策过程中长期被掩盖的复杂性事实，提供了强有力的分析工具。
复杂性的观点在公共政策理论的发展史上并不陌生，不过更多地是以不确定性的形象出现。比如德罗尔便强调，“应该将改革政策的制定当做一种模糊赌博的过程”，这一过程充满了“意识、直觉和感知”，因为，“所有重大的改革政策问题中普遍存在无法减少的不确定因素”，从而，“不确定情况的复杂化处理则是改革政策的复杂化处理这一要求的一个主要方面”[20]。而西蒙的满意决策、林德布罗姆的渐进主义决策、马奇的垃圾桶决策理论、鲍姆加特纳的间断平衡框架理论以及在英国发展起来的以证据为基础(evidence-based)的决策理论等在公共政策理论发展史上产生重要影响的学者及其观点，也均在不同程度上承认了政策过程中的复杂性和不确定性。
作为一种客观存在，复杂性这一事实随着社会发展进程的加速，不但不可能减弱或消失，反而将越来越突出。这是因为，在普遍联系和相互作用的社会中，与社会的发展伴随着的是各种社会组成要素的流动和相互渗透。社会要素的流动与渗透打破了要素之间的传统边界，使得各种要素混杂在一起。针对任一要素的治理，均可能由于导致其它要素的变化，并进而导致预期治理结果出现偏差。例如，通过禁止电动自行车或摩托车的上路来解决交通拥堵问题，便可能由于导致私人轿车需求的大量增加，而削弱了治理的效果。因此，对于公共政策研究而言，复杂性这一事实是无法回避和忽视的。有些学者显然注意到了这个问题。比如，约翰·金登2003年在其著名的《议程、备选方案与公共政策》一书的第二版中，便专门增加了第十章“进一步的反思”，并在其中着重探讨了复杂性理论与其所主张的垃圾桶理论之间的共同主张。不过，更多的情况是复杂性在传统的公共政策研究中并没有得到充分的重视，从而也无法得到系统的研究。这与传统的公共政策研究在研究假设、研究方法论和研究目标方面本身所固有的局限性有关。而复杂性理论视角的引入则可以弥补这些局限性，为传统的公共政策研究提供有效的补充。而这正是复杂性理论视角在公共政策研究中的重要价值所在。
首先，在研究假设方面，传统的公共政策研究过分夸大了人类在公共事务中的理性判断能力。“传统的政策分析隐含着这样一种假定，即理性的人和组织是处于一种没有前后关联的情境之中。在这样一种途径中，政策周期与过程扮演着重要的角色。因此，该途径的逻辑结果便是，寻求最佳的选择与最佳的解决方案。”[10]而之所以持有如此的假设，是因为公共政策研究自其产生以来，便始终处于牛顿经典力学传统的主导框架之中。研究者普遍相信，“社会科学在程度上而不是种类上不同于构建良好的自然科学，所以，取得科学成功的最佳方法就是效仿自然科学的逻辑和研究方法”[21]。因此，研究者们坚持采用“有效性、可检验性和因果性”等标准来检验公共政策的研究，其结果是阻碍了对公共事务复杂性的深入理解。而复杂性理论则认为上个世纪六、七十年代在所谓科学知识引导下的对理性行为潜力的乐观主义已经萎缩。[22]在复杂性理论看来，当我们面对复杂的公共事务时，必须重新审视传统的现代主义的理性假设，重新评估我们通过公共政策干预来控制和引导公共事务的理性能力。
其次，在研究方法论方面，传统的公共政策研究在本质上而言，仍然是一种简单性思维下的还原论。还原论的观点是，世界是由可以继续划分的单元构成，而高层次的事物则由低层次的事物构成，因此，可以借助部分来把握整体，认识了部分的特性就可以理解整体的特性。还原论思维的典型代表是笛卡尔，其实质是以分析—重构方法把握整体。公共政策研究中还原论思维的基本表现是阶段论的方法，即将政策过程分解为各个阶段，从议程设定、政策规划、政策选择、政策执行到政策评估乃至终结。阶段论的方法的确有助于我们更好地理解复杂的政策过程，以及政策过程中各个阶段的具体知识。但它却无法帮助我们理解各个阶段之间由于相互联系和相互作用而形成的复杂性，它“过于简化了涉及各层次政府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈”[23]。而复杂性理论则强调采用整体论的研究方法论，关注环境、问题以及多元主体等各方面因素之间的联系与互动，并进而关注这种联系与互动对政策过程所造成的影响。因此，复杂性理论便为公共政策的动态过程的解释提供了独特的和有意义的整体论视角。
第三，在研究目标方面，传统的公共政策研究在实证主义思维的指导下往往热衷于寻求不同因素与政策效果之间明确的线性因果关系。实证主义的基本主张强调，“感观认知是所有人类知识的基础，而且，通过客观的观察，我们能够洞悉事实，这些事实被认为与现实是一一对应的”[24]。其目标是揭示政策过程中不同影响因素与政策效果之间的所有可能的因果关系，从而积累必要的知识，使得政策结果可以被预测和控制。然而，在快速变化的世界中，公共事务构成要素之间的相互联系与相互作用日益加强，政策要素与政策效果之间的因果关系也日益呈现出不确定性的现象。而复杂性理论的视角则将其研究目标聚焦于对政策过程中非线性关系的探索，增强对政策过程中由于联系和互动所导致的非线性现象的理解，则有效弥补了传统公共政策研究的这一不足。